Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления

МИНИСТЕРСТВО  ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОГО  РАЗВИТИЯ РФ

СЕВЕРНЫЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  МЕДИЦИНСКИЙ  УНИВЕРСИТЕТ

ФАКУЛЬТЕТ МЕНЕДЖМЕНТА  И ИНФОРМАТИКИ

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по дисциплине  «Муниципальное право»

Тема «Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления»

Архангельск 2013

Оглавление

_{Введение……………………………………………………………………стр.3}

1. _{Муниципальная собственность в российской федерации. Понятие и состав муниципальной собственности………………………………………………………стр.4}
2. _{Управления муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления………………………….стр.9}

_{Заключение………………………………………………………………..стр.19 Список литературы……………………………………………………….стр.20} 

_{Введение}

Право населения на местное  самоуправление, т.е. право низовых  территориальных коллективов самостоятельно и независимо от государственных  органов решать вопросы местного значения, является неотъемлемым атрибутом  демократического государства. Именно с целью обеспечения самостоятельности  местного самоуправления законодателем  создан специальный субъект права - муниципальное образование, за которым  государством признана способность  иметь, приобретать и реализовывать  гражданские права и обязанности, нести гражданско-правовую ответственность (ст.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Однако самостоятельность  местного самоуправления немыслима  без его финансово-экономической  основы, включающей муниципальную собственность. В соответствие с Конституцией РФ и Законом об общих принципах  организации местного самоуправления, муниципальное образование самостоятельно осуществляет все правомочия собственника в отношении, принадлежащего ему  имущества. Но при реализации этих правомочий возникает множество проблем, связанных  как с несовершенством действующего законодательства, так и с трудностями  перехода от командно-административной к рыночной экономике.

_{1. Муниципальная  собственность в  российской федерации}

_{Понятие и состав муниципальной собственности}

Муниципальная собственность, начавшая с недавнего времени  формироваться в муниципальных  образованиях России, еще не приобрела  законченной формы, сам процесс  ее формирования находится в постоянном движении и совершенствовании.

Муниципальная собственность, являясь формой публичной собственности, выступает средством социальной защиты населения муниципального образования, она позволяет обеспечить определенные социальные потребности людей и  способствовать достойному существованию  отдельным, слабо защищенным слоям  населения. А это один из самых  важных аргументов в пользу необходимости  формирования муниципальной собственности.

Прежде чем непосредственно  обратиться к способам формирования муниципальной собственности, рассмотрим общепринятые в юридической теории основания и способы приобретения права собственности.

Как и всякое правоотношение, правоотношения собственности возникают  на основании определенных юридических  фактов, которые обычно рассматриваются  в качестве оснований возникновения  права собственности.

Статья 218 Гражданского Кодекса  Российской Федерации посвящена  основаниям приобретения права собственности, однако она не содержит исчерпывающего перечня оснований и полной их классификации.

Основания приобретения права  собственности классифицируются на общегражданские и специальные  способы возникновения права  собственности.

Со времен римского права  все способы возникновения права  собственности принято подразделять на первоначальные и производные. Как  отмечает Л.В. Щенникова, "к первоначальным способам возникновения права собственности относили случаи, когда право собственности на имущество устанавливается впервые либо помимо воли прежнего собственника.

К производным - случаи возникновения  права собственника у приобретателя  по воле предшествующего собственника и с согласия самого приобретателя. Смысл и практическое значение этой классификации выражались известным  римским принципом: "никто не может  передать другому больше прав, чем  имеет сам"¹.

По мнению Е.А. Суханова, различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности  делает возможным различие понятий "основания возникновения права  собственности" (т.е. титулов собственности, или правопорождающих юридических фактов) и "способы приобретения права собственности" (т.е. правоотношений, возникающих на основе соответствующих юридических фактов) ².

Таким образом, различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности сводится, по его мнению, к отсутствию или наличию  правопреемства, то есть преемства  прав и обязанностей владельцев вещи.

Также он отмечает, что "многие способы возникновения права  собственности могут применяться  любыми субъектами гражданского права (например, различные сделки).

Имеются, однако, и специальные  способы возникновения этого  права, которые используются лишь строго определенными субъектами.

Так, реквизиция, конфискация, национализация могут служить основанием возникновения только государственной  собственности, а сбор налогов и  пошлин - также и муниципальной  собственности, ибо для всех других собственников они являются способами  прекращения их права на соответствующее  имущество".

Г.И. Черкасов в своей книге "Общая теория собственности" отмечает, что "там, где нет отношений  между людьми, не существует и собственности".

Любое общество располагает  некоторой совокупностью материальных благ, которые в рамках отдельного государства формируют его национальное богатство, которое используется для  удовлетворения потребностей и интересов  субъектов общества (граждан и  различных общественных институтов), путем его присвоения. Присвоение в своем историческом развитии проходит различные формы, приобретая наиболее развитую - форму собственности.

Процесс этого развития закрепляется в системе юридических норм, которые  в настоящее время рассматривают  право собственности в триединстве  владения, распоряжения и пользования.

Право собственности, являясь  гражданско-правовой категорией, урегулировано  в гражданском законодательстве. Оно составляет основную юридическую  предпосылку и результат нормального  имущественного оборота.

С учетом вышеизложенных точек  зрения в определении категории "собственность" обратимся к  анализу сущности понятия "муниципальная  собственность".

В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации  в Российской Федерации признается и защищается наряду с другими  формами собственности муниципальная  собственность. Статьей 132 Конституции  России установлено право органов  местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью.

Согласно статье 215 Гражданского Кодекса Российской Федерации: "имущество, принадлежащее на праве собственности  городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным  образованиям, является муниципальной  собственностью".

Характерными особенностями  муниципальной собственности являются:

• непосредственная связь данной собственности с интересами местного сообщества;
• воплощение в ней особой совокупности экономических отношений между человеком и властью;
• отнесение ее к разновидности публичной (общественной) собственности;
• муниципальная собственность является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования.

Наличие муниципальной собственности - одно из важных условий успешного  существования муниципального образования.

Муниципальная собственность  наряду с имуществом, находящимся  в государственной собственности  и переданным в управление органам  местного самоуправления, составляет экономическую основу местного самоуправления. Вместе с тем в соответствии со статьёй 61 Федерального закона от 06 октября 2003г. №131-ФЗ "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации", (далее - Федеральный закон), отсутствие муниципальной  собственности на территории муниципального образования не является основанием для упразднения или преобразования муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования.

В качестве субъектов муниципальной  собственности выступают городские  и сельские поселения, другие муниципальные  образования, т.е. население, проживающее  на территории данных поселений и  образований, наделенное правом на местное  самоуправление и осуществляющее функции  публичной власти через систему  избираемых ими органов местного самоуправления.

Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает, что в состав муниципальной  собственности входят:

• средства местного бюджета,
• муниципальные внебюджетные фонды,
• имущество органов местного самоуправления,
• муниципальные земли и другие природные ресурсы,
• муниципальные предприятия и организации,
• муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации,
• муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения,
• муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта,
• другое движимое и недвижимое имущество.

Статья 9 Конституции России выделяет в числе возможных объектов муниципальной собственности землю  и природные ресурсы. Правовой режим  муниципальных земель определяется Земельным Кодексом Российской Федерации. Правовой режим других природных  ресурсов определяется Федеральными законами "О недрах", "Об охране окружающей природной среды", Лесным и Водным кодексами. В соответствии с этими  законами органы местного самоуправления имеют право пользования природными ресурсами, а также право на часть  платежей за природопользование.

_{2. управления  муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления} 

Каждое муниципальное  образование в соответствии со ст. 1 Закона об общих принципах организации  местного самоуправления имеет муниципальную  собственность и местный бюджет.

Свое социальное предназначение местное самоуправление может оправдать, лишь эффективно управляя муниципальным  имуществом, формируя и рационально  используя местные финансы. Государство  признает за местным самоуправлением  право самостоятельно решать эти  вопросы. Поэтому население муниципального образования, осуществляя местное  самоуправление, принимает на себя ответственность за эффективность  управления муниципальным имуществом и местными финансовыми ресурсами.  Задачи, связанные с управлением муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного самоуправления, решаются прежде всего органами местного самоуправления, а также населением муниципальных образований.

Органы местного самоуправления осуществляют от имени муниципального образования права собственника в отношении имущества и местных  финансов, входящих в состав муниципальной  собственности.

Особую роль в реализации этих прав играют представительные органы местного самоуправления, которые:

• устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, порядок и условия ее приватизации;
• утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, а также вправе образовывать целевые внебюджетные фонды;
• устанавливают местные налоги и сборы;
• разрабатывают планы и программы развития муниципального образования и утверждают отчеты об их исполнении;
• принимают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования;
• осуществляют контроль за деятельностью иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципального образования.

Иные органы местного самоуправления (местная администрация), должностные  лица местного самоуправления (глава  муниципального образования и др.) осуществляют оперативное, текущее  управление муниципальной собственностью и местными финансами. Они в соответствии с законом вправе передавать объекты  муниципальной собственности во временное или постоянное пользование  физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, а также отчуждать  в установленном порядке. Кроме  того, данные органы также вправе совершать  с муниципальным имуществом и  иные сделки, определять в договорах  и соглашениях условия использования  приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной  собственности. Они обеспечивают исполнение местного бюджета, управляют средствами муниципальных внебюджетных фондов.

В случаях, предусмотренных  законами субъектов Федерации и  уставами муниципальных образований, права собственника в отношении  имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной  собственности, от имени муниципального образования осуществляет также  население непосредственно.

Статья 39 Закона об общих  принципах организации местного самоуправления предусматривает, что  само население или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут принимать  решения о разовых добровольных сборах средств граждан для финансирования вопросов местного значения.

Вопросы, связанные с управлением  муниципальной собственностью, местными финансами, могут в соответствии с законодательством о местном  самоуправлении, уставами муниципальных образований выноситься на местный референдум. Например, непосредственно населением могут определяться порядок и условия приватизации муниципальной собственности.

  _{Методы управления  муниципальной собственностью}

Исследование единого  методологического подхода по управлению муниципальной собственностью, который  позволяет органам местного самоуправления принимать обоснованные решения  предполагает рассмотрение основных методов  и принципов управления муниципальным  имуществом.

Существуют четыре основных метода ведения муниципального хозяйства:

1. прямое управление;
2. муниципально-подрядная система;
3. муниципально-арендная система;
4. муниципальная концессия.

1. Прямое управление

При прямом управлении муниципалитеты осуществляют непосредственное руководство  муниципальными предприятиями и  муниципальными учреждениями.

Гражданским кодексом предусмотрено  создание муниципальных предприятий  в форме унитарных предприятий, которые не наделены правом собственности  на закрепленное за ними собственником  имущество. Имущество унитарного предприятия  является неделимым и не может  быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками  предприятия. Унитарные предприятия  могут основываться на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Но на праве оперативного управления создаются только федеральные казенные предприятия, поэтому муниципальные унитарные предприятия могут быть основаны на праве хозяйственного ведения.

Владение, пользование и  распоряжение имуществом, принадлежащим  на праве хозяйственного ведения, ограничено правом контроля со стороны собственника (муниципального образования в лице органов местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. А также правом собственника на получение  части прибыли от использования  имущества, находящегося в хозяйственном  ведении созданного им предприятия  и запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника.

Органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные  учреждения и закреплять за ними имущество, находящееся в муниципальной  собственности. Особенности правового  положения закрепленного имущества, за муниципальным учреждением состоят  в следующем.

При наступлении ответственности  учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Но и собственник  в лице органов местного самоуправления при недостаточности денежных средств  у учреждения несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения.

В соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса Российской Федерации  имущество принадлежит учреждению на праве оперативного управления. В связи с этим собственник  имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться  им по своему усмотрению.

Учреждение не вправе отчуждать  или иным способом распоряжаться  закрепленным за ним имуществом и  имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, но если собственником, предоставлено  право учреждению осуществлять деятельность приносящую доходы, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное  за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

Преимуществами создания муниципального унитарного предприятия  являются, получение дохода в долгосрочном периоде в виде отчислений от чистой прибыли и платы за пользование  муниципальным имуществом, возможность  решения задач социально - экономического развития территории.

Так же, в рамках этого  метода управления муниципальные образования  могут выступать учредителем  хозяйственных обществ.

При наличии в стране более 24 тыс. муниципальных образований, около 20 тыс. из которых являются сельскими  поселениями, небольшие муниципальные  образования могли бы в полной мере реализовать свои полномочия на основе межмуниципального сотрудничества, посредством создания межмуниципальных хозяйственных обществ, для совместного  решения вопросов местного значения.

Правовые основы участия  муниципальных образований в  хозяйственных обществах определяются гражданским кодексом Российской Федерации, федеральными законами "Об обществах  с ограниченной ответственностью", "Об акционерных обществах"

К преимуществам хозяйственных  обществ относят:

• возможность привлечения стороннего капитала в деятельность предприятия за счет продажи долей или пакетов акций;
• ограничение ответственности муниципального образования по долгам хозяйственного общества только вкладом в уставный капитал;
• наличие органов управления, в которых участвует учредитель (муниципальное образование);
• возможность нормативного регулирования процедуры увольнения руководителя;
• возможность стимулирования работы управленческого персонала к повышению эффективности деятельности предприятия.

Уточним, что основными  критериями выбора той или иной формы  использования имущества является значимость объекта для решения  вопросов местного уровня и эффективность  различных форм использования с  точки зрения собственника.

2. Муниципально-подрядная система.

При муниципально-подрядной системе строительство и выполнение определенных функций ведется не службами муниципалитета, а временно нанимаемыми на конкурсной основе частными подрядчиками, получающими часть прибыли. Подрядная система играет очень важную роль в современных муниципальных хозяйствах, однако ее эффективное применение требует соблюдения определенных принципов и правил, строгой системы учета и контроля.

В российской Федерации этот метод регулируется Федеральным  законом от 21.07.2005 №94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд".

3. Муниципально-арендная система

Следующая форма распоряжения муниципальной собственностью это  передача в аренду муниципального имущества.

Применяется не с целью  избавления органов местного самоуправления от расходов по эксплуатации имущества, а лишь при условии невозможности  распорядиться муниципальным имуществом более выгодным образом.

Муниципальное имущество  на определенный срок сдается в аренду частным лицам. При этом муниципалитет  на срок аренды полностью отказывается от доходов, получаемых от использования  сдаваемого имущества в обмен  на фиксированные, регулярно уплачиваемые арендатором платежи. Арендатор обычно занимается деятельностью, не связанной с выполнением поручений местных органов власти по решению тех или иных вопросов местного значения, что снижает возможности муниципального регулирования.

Преимуществами передачи в аренду являются появление стабильного  источника доходов и возможность  использования объектов недвижимости в будущем для развития муниципального образования. Недостатками аренды считаются  потеря возможных доходов в виде земельного налога, при фиксированной  ставке возможны потери от инфляции.

Обладая большим, чем у  любого другого собственника на данной территории объемом ликвидного имущества, муниципалитет способен диктовать  свои условия рынку:

сдерживать рост и разброс  цен, задавать уровень корректности и стабильности договоров, снижать  уровень произвола в отношении  арендаторов со стороны частных  владельцев недвижимости и т.д.

При заключении договоров  аренды, уполномоченные, на то органы местного самоуправления вступают на поле гражданско-правовых отношений, где действуют принципы свободы договора и равенства  его участников. Но предоставить муниципальным  чиновникам право вести эксклюзивные переговоры об условиях договора аренды (сроках, цене и т.д.) невозможно.

Олицетворяя собой публичную  власть, органы местного самоуправления обязаны:

• регламентировать свою деятельность нормативно-правовыми актами;
• действовать в интересах всех членов местного сообщества;
• обеспечивать гласность и прозрачность своей деятельности.

Отсюда вытекает необходимость  разработки местного нормативно-правового  акта о порядке передачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной  собственности, утверждения его  местным представительным органом власти и доведения его до сведения всех заинтересованных лиц через средства массовой информации.

4. Муниципальная концессия.

Представляет собой уступку  муниципалитетом на определенный срок и на договорных условиях частному хозяйствующему субъекту права устраивать и вести хозяйство в определенной сфере деятельности. Фактически, использование  подобной системы означает неспособность  муниципалитета вести ту или иную часть местного хозяйства.

По вопросу применения концессионного механизма в литературе описывается два опыта применения концессионного механизма.

В первом случае, эксперты отмечают, что при концессиях около 50% прибыли, полученной в результате деятельности организации, переходит из общественных в частные руки. При этом концессионная эксплуатация общеполезных предприятий чаще всего не обеспечивает ни интересы потребителей (высокие тарифы), ни интересы работников таких предприятий (минимальная зарплата).

Местные власти оказываются  связанными договором на много лет  вперед и не могут отказаться от невыгодных концессионных договоров. Реальных же инструментов, позволяющих  бороться с крупными внешними, особенно зарубежными, концессионерами у  местных органов власти, как правило, нет.

В этом случае, практика показывает, что при концессии частная  монополия не стремится вкладывать средства в развитие и техническое  совершенствование производства и  при окончании договора муниципальному образованию возвращается изношенное оборудование и недвижимость.