Управление муниципальными территориями в РФ

Введение

Развитие рыночной экономики  в нашей стране способствует росту  значимости управления муниципальной территорией. Особенно это актуально для городских земель, которые представляют собой не только объект налогообложения и инвестирования, но и средство социально-экономического развития, а также важную часть национального богатства.

Несмотря на многообразие научных исследований по проблеме управления муниципальной территорией города, до настоящего времени отсутствуют работы, посвящённые совершенствованию методов управления муниципальной территорией.

Кроме того, недостаточно разработана  научно-обоснованная методология формирования земельной политики на федеральном и региональном уровнях, основу которой должно составлять стратегическое управление муниципальной территорией, реализуемое на основе конкретных принципах и механизмах регулирования земельных отношений.

Далеко от совершенства и  само изучение земельного рынка, в силу чего представляется необходимым осуществление  институциональных изменений, позволяющих осуществить постоянный мониторинг и своевременное государственное регулирование в сфере городского землепользования и землевладения.

Результативность определяется посредством использования системы методов управления муниципальной территорией, которая в условиях рынка требует особого подхода к её созданию и развитию.

Все эти обстоятельства определили выбор темы курсовой работы, обуславливают её актуальность, теоретическую и практическую значимость.

Предметом исследования являются организационные и экономические методы управления земельными ресурсами крупных городов в условиях рыночной экономики. В качестве объекта исследования определены г.Москва и другие крупные города РФ.

I. Теоретические основы управления муниципальной территорией

I.1 Понятие управления муниципальной территорией

Местное самоуправление осуществляется на определённой территории (территориальное самоуправление). В РФ местное самоуправление осуществляется на всей её территории в городских, сельских поселениях и на других территориях. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ» № 131 от 06.10.2003 г. относит к этим территориям территории городов, посёлков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований.

К городским поселениям в РФ относятся города и посёлки городского типа.

К первым относятся: города федерального значения (их всего два - Москва и Санкт-Петербург); города республиканского, областного, краевого и окружного (автономного округа) значения; города районного значения.

К посёлкам городского типа относятся: рабочие посёлки, курортные  посёлки и дачные посёлки.

К сельским поселениям на территории РФ относятся: сельские районы, сельсоветы, сельские посёлки, села, деревни, станицы, хутора, аулы и т.п. [1].

Как видно из приведённого перечня территорий, местное самоуправление в РФ осуществляется, прежде всего, в пределах определённых административно-территориальных единиц, которые образуют территориальное устройство каждого из субъектов РФ и относятся к компетенции последних. Однако территориальные основы местного самоуправления не всегда могут совпадать с административно-территориальными единицами. Оно может осуществляться и на территориях, не являющихся таковыми: округ (район) в городе: село; деревня; станица и др.

Территорию  муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования, независимо от форм собственности и целевого назначения.

Муниципальная территория — это не просто территория, пространство, служащее местом размещения промышленных объектов, развития производительных сил общества; это природная среда, предназначенная создать для существования и развития общества благоприятные условия.

 К муниципальной территории законодательство относит все земли, находящиеся в пределах муниципалитетов, которая является для них внешней границей.

Черта муниципалитетов отделяет земли муниципального образования от иных земель. Установление и изменение черты образования определяется, на основе утверждённой градостроительной и землеустроительной документации, законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные образования, действуя через органы местного самоуправления, выполняют своего рода «подготовительную работу», необходимую для организации эффективного использования земли. В качестве инструмента, реализующего такой механизм управления, может и должен использоваться гражданско-правовой подход к управлению землёй, при котором набор и уровень норм и способов по управлению землей устанавливается в зависимости от целевого использования земельных участков.

Практически во всех экономически развитых странах  основой управления земельными ресурсами городов является государственное регулирование правоотношений на землю, хотя принципы, формы и подходы к правовому решению этой проблемы в разных странах существенно различаются.

Примером основ  управления земельными ресурсами для  России могут служить существующие в настоящее время нижеуказанные субъекты управления и субъекты права.

1. Субъектами управления являются:

• представительные органы РФ и муниципальных образований;
• государственные исполнительные органы;
• исполнительные органы муниципальных образований.

2. Субъекты права, осуществляющие управление земельными ресурсами:

• хозяйствующие субъекты;
• органы государственной власти и местного самоуправления в соответствии с компетенцией, установленной законодательством;
• физические или юридические лица, уполномоченные органами власти.

В соответствии со сложившейся ситуацией земельные  ресурсы рассматриваются как  территория в целом, на которой осуществляется жизнедеятельность социума, и как  обособленные земельные участки  — части территории субъекта РФ, муниципального района, города и т. д., имеющие площадь, границы, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в Государственном земельном кадастре.

Управление  направлено на повышение эффективности  использования земельных ресурсов, вовлечение земельных участков в гражданский оборот на основе:

а) возможности оперативной государственной регистрации прав на земельный участок;

б) формирования объекта недвижимости, определения  его правового статуса;

в) разработки и утверждения системы законодательных и нормативных актов об установлении (определении) сервитутов, ограничений и обременений, целевого назначения земельного участка;

г) наличия земельно-информационной системы, основанной на данных Государственного земельного кадастра;

д) создания и развития инфраструктуры рынка оборота земельных участков и/или прав на земельные участки, включающего специализированные кредитные учреждения, риэлтеров, институт оценки и др.;

е) определения порядка ценообразования на земельные участки (права на них), передаваемые в гражданский оборот;

ж) определения нормативов землепользования (участков, передаваемых в соответствии с целевым назначением под социальные и другие объекты, а также в рамках реализации городских заказов и программ);

з) сверхнормативных участков, передаваемых за дополнительную плату и т. п.);

и) проведения кадастровой  оценки земель.

Исходя из этого  земельные участки подлежат обязательному  межеванию и регистрации прав на них. Действие сервитутов, обременяющих использование земельных участков в городе, предусматривает учет особенностей существования городской среды и возможностей дополнения перечня сервитутов по установленной процедуре в интересах города по инициативе уполномоченного органа.

Управление  земельными ресурсами, в основном, направлено на:

а) увеличение налоговых и неналоговых поступлений в бюджет всех уровней за счет вовлечения в гражданский оборот неиспользуемых земельных участков, повышения эффективности их использования;

б) сокращение потерь финансовых средств от проведения встречных  расчетов между пользователями земельными ресурсами и органами власти города;

в) вовлечение в арендные отношения льготных категорий землепользователей, использующих участки для целей, не соответствующих заявленным при предоставлении льгот;

г) введение экономически обоснованных нормативов по эксплуатации и содержанию городских земельный ресурсов;

д) оптимизацию структуры земельных ресурсов;

е) формирование инфраструктуры управления:

• - развитие рыночной инфраструктуры и негосударственного сектора экономики;
• - определение социально-экономических стандартов (нормативов), обеспечиваемых городом для населения;
• - создание благоприятных экономических и организационных условий для функционирования хозяйствующих субъектов, развития малого и среднего предпринимательства;
• - совместимость и объединение баз данных различных городских ведомств в единое информационное пространство и обеспечение оперативного доступа к данным;
• - развитие института управляющих;

 ж) усиление контроля органов власти за выполнением условий закрепления земельных ресурсов на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, передачи в доверительное управление, аренду, лизинг, договоров купли-продажи, в том числе обязательств покупателя в части использования приобретенного земельного участка, за выполнением инвестором взятых на себя обязательств, планов приватизации;

з) совершенствование нормативно-правовой базы управления земельными ресурсами, формирование организационных и финансовых условий, обеспечивающих эффективное управление землей.

и) организацию информационной системы, базирующейся на следующих основных принципах:

- единая система идентификации земельных участков, основанная на кадастровом делении;

- однократность ввода информации;

- ответственность за полноту и достоверность введенной информации;

- обеспечение доступа пользователя к информации и блокирование несанкционированного доступа;

- обеспечение интегрированного перекрестного контроля достоверности информации в системе.

Муниципальная территория образует сложный состав, в который входят земельные участки:

- жилой и общественной застройки, занятые жилыми, культурно-бытовыми, административными, культовыми и иными зданиями, строениями и сооружениями и предназначенные для этих целей;

- общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, парками, скверами, бульварами, пляжами и иными объектами и предназначенные для удовлетворения общественных нужд населения;

- промышленной, коммерческой и коммунально-складской застройки;

- транспорта, связи, инженерных коммуникаций, занятые зданиями и сооружениями железнодорожного, автомобильного, речного и других видов транспорта, магистралями инженерной инфраструктуры и связи;

- особо охраняемых территорий и объектов природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, занятые памятниками природы, парками, садами, а так же памятники истории и культуры, музеи-заповедники, музеи-усадьбы;

- водных объектов, занятые замкнутыми и поверхностными водоемами, акваториями, водоохранными зонами;

- сельскохозяйственного  использования, занятые сельскохозяйственными угодьями, а также зданиями и сооружениями, обслуживающими нужды сельскохозяйственного производства.

Значительная часть территории города занята жилыми домами, объектами культурного назначения, т. е. жилой и общественной застройкой. Жилищные органы муниципалитетов и частные владельцы обязаны содержать придомовые территории, улицы и проезды в порядке и чистоте, сохранять зелёные насаждения. Если земли заняты ведомственными жилыми домами, то соответствующие функции в качестве субъектов землепользования выполняют предприятия и организации — владельцы домов.

Пользователями участков городской застройки, предоставленных для промышленности, являются государственные, муниципальные, частные предприятия и общественные организации.

 Вокруг каждого предприятия устанавливается санитарно-защитная зона; её ширина зависит от степени вредности производства. Земли этой зоны предприятиям не передаются, но благоустраиваются и озеленяются за счёт предприятия.

Земли общего пользования, как правило, находятся в муниципальной собственности, которыми ведают земельные комитеты, комитеты культуры, коммунального хозяйства, администрации парков и т.д.

Земли, занятые городскими лесами, водоёмами и объектами особо охраняемых территорий, выполняют санитарно-гигиеническую функцию, улучшают микроклимат, защищают экологическое благополучие города.

К землям сельскохозяйственного использования относят небольшие земельные участки в черте города, которые при необходимости расширить городскую застройку изымаются из оборота.

Муниципальная территория как объект недвижимости, приносящий доход, обладает целым рядом особых характеристик:

1. Потенциальный  рост цены земли. Изменения в системе землепользования, миграция населения, относительный дефицит участков, урбанизация территории, инфляционные процессы и другие факторы повышают цену городской земли.

2. Неравномерные денежные потоки. Инвестиции в недвижимость требуют неравных затрат, от отрицательных денежных потоков при приобретении земельного участка и сооружения объекта до положительных во время эксплуатации и продажи.

 3. Риск и неопределённость. Поскольку земля является физически недвижимой, инвестиции в неё подвержены более широкому спектру рисков, чем другие вложения. Земля обладает низкой ликвидностью.

 4. Гибкие условия финансирования и особая налоговая политика.

 5. Стратифицированные рынки. Рынки недвижимости являются узкими, локальными, сегментированными и персонализированными.

I.2 Методы управления муниципальной территорией

Происходящие  коренные изменения в экономической жизни России связанны с созданием современной рыночной экономики. Рыночные отношения требуют принципиально новых подходов к формированию и осуществлению земельной политики. Особенно это актуально для крупных городов, обладающих материальными ресурсами и высоким интеллектуальным потенциалом, что позволяет быстро и эффективно мобилизовать рыночный потенциал земельных ресурсов, привлечь инвестиции в наиболее важные сферы жизнедеятельности города.

Чем больше площадь  города и его население, тем существеннее дифференциация в стоимости земельных участков на окраине и в центре города.

При этом однажды  распределённая земля практически не перераспределяется, что приводит к замедлению темпов развития города.

Резкие рыночные колебания существенно сглаживаются правилами зонирования и другими мероприятиями. Однако в городе, функционирующем в условиях рыночной экономики, изменяющаяся цена на землю оказывает влияние на землепользование во всех районах. Если тип и интенсивность землепользования в застроенной части города отличаются от оптимального, то цены на землю становятся мощным стимулом для перераспределения земли и для её более эффективного использования. Соотношение цен на землю в центральной и периферийной частях крупных городов достигает соотношения 10:1 и более. Продукция промышленных предприятий в центральных районах города может стать неконкурентоспособной из-за низкого показателя количества рабочих мест на единицу площади земельного участка, большой занимаемой площади, издержек на экологические мероприятия. Поэтому доля промышленных зон в центральной части города существенно сокращается.

Некоторые оценки показывают, что при уменьшении в  центральной части города доли промышленных зон примерно на 10% можно высвободить  около 10 000 га земель.

Вследствие разницы в стоимости земли в центральной и периферийной частях города, стоимость передислокации промышленного предприятия на окраину может составлять 10-20% от стоимости занимаемого земельного участка. Причем, если предприятие, занимающее земельный участок, станет объектом земельного рынка, то передислокация станет ему выгодной. Следовательно, процесс передислокации будет форсироваться рыночными отношениями.

Многие предприятия (прежде всего с вредным для  экологии города производством) выводятся  из города. В промышленных зонах появляется жилая застройка. Активно идёт освоение сельскохозяйственных земель под коттеджную застройку. Указанные процессы ставят вопрос о пересмотре традиционного деления города на селитебную (жилую) застройку и промышленные зоны. Поэтому необходимо выработать новые подходы к классификации городских земель.

Классификаторы  земель отражают позицию определённой группы специалистов. Архитекторы-градостроители рассматривают город как сложную, динамически развивающуюся структуру. Земельный кадастр отражает фактически сложившееся землепользование в городе. Невозможно создать универсальный для всех заинтересованных ведомств классификатор земель города. Необходимо разрабатывать серию классификаторов городских земель по различным аспектам.

При создании новой  инфраструктуры в полной мере должны учитываться механизмы рынка  земли, а инвестиции направляться в  те районы и отрасли городского хозяйства, которые обеспечивают максимум преимуществ за короткое время. Таким образом, экономический механизм регулирования земельных отношений имеет ряд плюсов.

Существенную  роль в ускорении процессов улучшения  городской инфраструктуры играет формирование критериев для осуществления земельной налоговой политики, выявление субъектов налоговых льгот, определение и корректировка уровня арендных платежей в рамках проводимой земельной политики. Всё это требует соответствующего информационного обеспечения и непрерывного анализа возможных последствий управленческих решений с помощью современных математических моделей и компьютерных систем.

Таким образом, формирование рынка земли, правильный учёт её стоимости, адекватная земельная политика и её полноценное информационное обеспечение могут улучшить развитие города в интересах жителей. Основой создания различных информационно-управляющих территориями систем может являться городской кадастр (ГК), поскольку он обладает рядом достоинств:

• даёт пространственное положения земельных участков и всех объектов недвижимости в городской среде;
• объединяет разнородную по структуре и составу информацию и даёт этой информации территориальную привязку;
• является объективно необходимым процессом для построения рыночной экономики.

Земельно-кадастровая  информация, обладая свойствами комплексной  интеграции и взаимосвязанности  разнородной информации, позволяет рассматривать городской земельный кадастр как основу земельной информационной системы города.

Информационно-управляющая  система (ИУС) или геоинформационная  система (ГИС) должна обеспечивать следующее:

• формирование опорной графической информации о землях по всей территории города;
• создание графической основы ГК в форме планов границ земельных участков и прочно связанной с ними недвижимости;
• отображение баланса земель по хозяйственному и функциональному использованию земель;
• достоверность правового статуса земель и сервитуты;
• интеграцию и сопоставимость семантической информации по различным проблемам управления земельными ресурсами.

Для эффективного управления муниципальной собственностью, в том числе и территорией, используется весь спектр методов и механизмов, который нацелен на:

- эффективное использование  муниципальных объектов для оказания  органам местного самоуправления  услуг жизнеобеспечения и социальных  функций;

- повышение поступлений  финансовых средств от использования  объектов недвижимости, находящихся на муниципальной территории;

- стимулирование развития  реального сектора экономики  за счёт объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности;

- обеспечение максимально  простого и удобного доступа  предпринимателей к объектам, недвижимости, находящихся в муниципальной собственности;

- вовлечение в хозяйственный  оборот объектов, незавершенных  строительством, находящихся на муниципальной территории.

Для достижения этих целей  необходимо:

а) сформировать по функциональному  назначению Реестр недвижимости, находящейся в муниципальной собственности, содержащий количественные, технические показатели, оценочную стоимость объектов, и правовые основы объектов недвижимости;

б) разработать классификацию  всех объектов по функциональным группам, которая станет основой для выработки политики управления муниципальной собственностью, рекомендовать и утвердить данную классификацию местной администрацией, разработать и утвердить основы финансовой политики по отношению к каждой группе.

Классифицировать объекты предлагается в соответствии с теми функциями муниципальной собственности, которые определены законодательством, - служить источником получения доходов и удовлетворения социально-экономических потребностей населения:

основные объекты - объекты, используемые для осуществления функций жизнеобеспечения и услуг населению, входящих в соответствии с законодательством в обязанности местного самоуправления;

дополнительные  объекты - объекты, используемые для осуществления функций, не входящих в обязанности местного самоуправления, но поддерживаемые в силу их социальной значимости;

избыточные  объекты - объекты, используемые для осуществления функций и услуг, не включенных в перечень обязательных и социально значимых. Такие объекты должны приносить доход местному сообществу.

Механизмами проведения политики в сфере земельных отношений  являются:

- реализация конституционных прав  органов местного самоуправления  на владение, пользование и распоряжение  земельными участками;

- повышение эффективности управления  муниципальными земельными ресурсами;

- формирование основ муниципального  земельного рынка и его инфраструктуры;

- увеличение инвестиционного и  производственного потенциала земель, находящихся в муниципальной собственности.

Основными направлениями политики органов местного самоуправления в области земельных отношений являются:

- введение в экономический оборот  свободных, незастроенных земель  населённых пунктов, с учётом ограничений, установленных Земельным кодексом данного города.

- переход на конкурсный принцип предоставления в аренду свободных земельных участков, находящихся в муниципальной собственности;

- проведение государственной кадастровой  оценки муниципальных земель;

- осуществление стоимостной оценки  и правового зонирования территорий органов местного самоуправления.

Важным шагом в становлении  рынка недвижимости и увеличения инвестиционного потенциала населённых пунктов является признание органами местного самоуправления возникновения на основании законодательства прав собственности на земельные участки, закреплённые за зданиями и сооружениями, а также соблюдение ими этих прав.

II. Анализ управления муниципальной территорией (на примере Администрации муниципального образования Товарковское Богородицкого района Тульской области)

II.1 Общая характеристика Администрации муниципального образования Товарковское  Богородицкого района Тульской области

Администрации  муниципального образования Товарковское  Богородицкого района Тульской области является территориальным органом Администрации муниципального образования Богородицкого района, осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия в пределах своей компетенции.

Она обладает правами  юридического лица, действует на основании  Положения «Администрации  муниципального образования Товарковское  Богородицкого района», имеет право открывать расчётные или иные счета в кредитных организациях и органах федерального казначейства по исполнению сметы расходов для выполнения функций, возложенных на Администрацию муниципального образования

Администрация муниципального образования подлежит государственной регистрации в качестве юридического лица (муниципального учреждения) в соответствии с законодательством.

Администрация муниципального образования имеет в оперативном управлении обособленное имущество, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, имеет самостоятельную смету, печать, штампы и бланки.

Администрация муниципального образования в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, муниципальными правовыми актами, а также Положением « Об Администрации  муниципального образования Товарковское  Богородицкого района».

Штатное расписание Администрации муниципального образования утверждается Главой Администрации муниципального образования по представлению Главы Администрации района.

Администрация муниципального образования осуществляет полномочия, определённые Положением «Об Администрации  муниципального образования Товарковское  Богородицкого района», на территории Богородицкого района Тульской области

Место нахождения (юридический адрес) Администрации муниципального образования  Товарковское: 301823, ул. Советская д. 1 п. Товарковский, Богородицкого района, Тульской области.

Задачами Администрации муниципального образования Товарковское являются:

обеспечение и  защита на территории района прав и  свобод граждан, закреплённых в Конституции Российской Федерации и других нормативных правовых актах;

обеспечение выполнения отдельных полномочий Администрации  муниципального образования Товарковское  Богородицкого района на территории поселения с целью создания условий для жизнедеятельности населения.

Функции Администрации муниципального образования представляют круг её полномочий (прав и обязанностей), направленных на достижение поставленных перед ней задач.

К функциям Администрации муниципального района относятся:

участие в комплексном  социально-экономическом развитии территории муниципального образования Товарковское;

представление Главе Администрации муниципального образования Товарковское предложений по проекту бюджета, отчётов и информации о деятельности Администрации муниципального образования, расходованию бюджетных средств, выполнению планов и программ развития района;

осуществление мероприятий, необходимых для увеличения неналоговых доходов местного бюджета;

обеспечение надлежащего  содержания, использования и эксплуатации муниципального жилищного и нежилого фонда, бесперебойное обслуживание населения жилищно-коммунальными услугами;