Управление развитием Муниципального Управления

Оглавление

Введение

Необходимое повышение  качества муниципального управления не может быть достигнуто без создания теоретической и методической основы, включающей в себя надежные и обоснованные управленческие механизмы. При этом представляется необходимым признание того факта, что ситуации и динамика происходящих на местном уровне процессов управления могут иметь определенные отличия и особенности по сравнению с ходом преобразований на региональном и федеральном уровнях.

За прошедшее  десятилетие в мире произошли  значительные изменения в процессе выработки стратегии экономического развития на местном уровне. Наблюдается  тенденция сокращения многих крупных корпораций в развитых странах мира с расположением их в других государствах. Одновременно в муниципалитетах создается большое число новых рабочих мест небольшими инновационными компаниями местного уровня.

Целью данной работы является изучение особенностей управления экономическим развитием муниципальных образований.

Задачи работы:

1. Изучить литературу по вопросу работы.
2. Проанализировать механизмы и особенности экономического развития муниципального образования.
3. Дать характеристику зарубежного опыта управления экономическим развитием муниципальных образований.
4. Исследовать особенности управления экономическим развитием муниципальным образованием в современных условиях.

1. Общая характеристика экономического развития муниципального образования

Глобальная экономическая революция ставит перед политикой местного экономического развития четыре основных задачи.

Первая задача. Ее можно обозначить как пересмотр  целей и изменение предпосылок  экономического развития. Если раньше местные руководители считали экономическое развитие подведомственных им территорий функцией местного правительства, которую может «осуществлять» какое-либо из его агентств, то в последнее время они рассматривают экономическое развитие не только как процесс, генерируемый в частном секторе. Недостаточно просто привлекать на свою территорию любые частные фирмы в целях создания рабочих мест. Важно, чтобы эти рабочие места были высокооплачиваемыми и требовали высокой квалификации, содействовали повышению уровня и качества жизни населения данной территории [2, с.196].

Вторая задача - укрепление экономического фундамента развития. Для этого местным правительствам необходимо разработать стратегию  соответствующей мотивации и  поддержки корпоративного сектора. Должен быть определен широкий круг государственных мероприятий, затрагивающих экономический фундамент деятельности корпоративного сектора - рабочую силу, знания и технологию, финансовый капитал, развитую инфраструктуру.

Третья задача - приспособление политики местного экономического развития к изменяющимся географическим реалиям. Экономическая жизнеспособность местного сообщества зависит, как от общего благополучия всего региона, частью которого она является, так и от особенностей ее географического положения и природных ресурсов этого региона.

Четвертая задача - разработка новых организационных и институциональных подходов к обеспечению местного развития на основе стратегического видения проблем. Местное экономическое развитие становится основной заботой не только специалистов по экономическому развитию, политиков и управляющих, но и, прежде всего, населения. Для успешного экономического развития требуется партнерское взаимодействие со многими государственными и корпоративными организациями (правительственных агентств, фирм, рабочих объединений, образовательных учреждений) и участие граждан [10, с.208].

В данном контексте  необходимо еще раз подчеркнуть, что местное экономическое развитие зависит не только от местных органов  власти (в настоящее время именно им принадлежит большая роль в  этом процессе), но и от формирования предпринимательских групп взаимодействующих фирм, являющихся ключевым направлением экономического развития. Местным руководителям принадлежит важная роль в решении новых экономических проблем. Они должны быть экономическими стратегами и лидерами.

2. Зарубежный опыт управления экономическим развитием муниципальных образований

Анализ стратегии  экономического развития городов Литлтон - 33600 жителей (штат Колорадо), Браш - 4500 жителей (штат Колорадо), Нашуа 80 000 жителей (штат Нью-Гемпшир), Джоплин - 41000 жителей (штат Миссури), Титусвилл - более 40000 жителей (штат Флорида) и др. показал, что наиболее продуктивными мерами, которые сегодня могут предпринять органы местного управления, является формирование четкого видения в отношении желаемого типа экономики и разработка конкретного плана продвижения в указанном направлении. Многие органы местного управления, уже внедрившие указанные меры, пришли к выводу, что традиционная стратегия, с ее попытками привлечь отрасли и предприятия из других регионов, не является многообещающей при существующей экономической ситуации. Вместо этого они решили развивать или взращивать свои действующие предприятия и отрасли [3, с.139].

Эта новая стратегия  экономического развития получила название «садоводство». Ее целью является «выращивание» рабочих мест в локальном масштабе, то есть создание развитой экономической среды для местных предприятий. Таким образом, «садоводство» означает отказ от привлечений на территорию муниципальных образований уже известных крупных компаний, что, по их мнению, является дорогостоящей стратегией, в большинстве случаев дает незначительное число рабочих мест и не обеспечивает существенного прироста местного бюджета.

Во всех названных  городах ключевыми факторами  успеха являются - оптимальное использование ресурсов, сотрудничество и кооперация. Их органы местного самоуправления, в первую очередь, вкладывали инвестиции в «интеллектуальную инфраструктуру» инновационных предприятий и концентрацию всех видов ресурсов на оказание содействия и услуг для нужд различных отраслей. Это позволило местными инновационными кампаниями создать более 90% всех рабочих мест, которые иногда называются «газелями» из-за своего быстрого роста.

Следует отметить, что внедрение новых стратегических подходов к экономическому развитию муниципальных образований инициируется в то время, когда их экономические условия являются достаточно стабильными. В это время их усилия направлены на разработку методологии, ориентированной, в основном, на оказание содействия местным компаниям по вопросам диверсификации в свете изменяющихся национальных приоритетов, а также стратегии по оказанию помощи местным предприятиям в контексте проведения комплексных мероприятий по улучшению экономической ситуации.

Как правило, планирование экономического развития осуществлялось с учетом сильных сторон муниципальных образований. «Новая экономика» этих муниципальных образований имеет управление, которое осуществляют небольшие инновационные предприятия, способные конкурировать на международном уровне. Происходит процесс найма различной рабочей силы с обслуживанием изменяющихся рыночных ниш. По сравнению с «новой экономикой», в «старой экономике» господствуют крупные промышленные корпорации, которые нанимают, в основном, «белых работников» мужского пола, и реализуют свою продукцию на массовых рынках [6, с.74].

3. Основы и механизм управления социально-экономическим развитием муниципального образования

Трансформация общественно-политической и экономической  систем в России непосредственным образом связана со становлением и развитием местного самоуправления. Опыт Запада и России конца XIX - начала XX в. показывает, какую роль местное самоуправление может и должно сыграть сегодня в построении правового, демократического государства с социально ориентированной рыночной экономикой, в сохранении его целостности и управляемости, решении сложных внутренних проблем.

Вместе с  тем в условиях современной кризисной  ситуации в России процесс развертывания  местного самоуправления идёт по существу методом проб и ошибок, путем промеривания либо западных муниципальных, либо старорусских земских моделей.

Есть и более  серьезные причины сложившейся  ситуации. Американский специалист по развитию К.Вагнер утверждает: «Перемены, когда они происходят или когда просто говорят о них, пугают людей. Поэтому сопротивление переменам - почти всеобщая закономерность».

Способ проведения экономических реформ «сверху» не мог не привести к раздвоению процесса реформирования. Одна сторона реформирования - изменение «правил игры», нацеленное на формирование принципиально новой экономической среды, с которой реформаторы связывают перспективы развития общества. Вторая сторона - предполагает реальные изменения в поведении основной массы людей, которые оказались не в состоянии воспользоваться открывающимися перспективами.

Обнаружилось явное противоречие между возможностями быстрого изменения правил реформаторами и неспособностью большинства населения адаптироваться к новой социальной среде.

Большинство российских авторов, рассматривая вопросы местного самоуправления связывают понятие «муниципальное образование» с территорией административной единицы, на которой оно расположено, вошедшее в научный оборот в связи с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.). Например: муниципальное образование на территории крупнейшего города (с численностью населения от 1 до 3 млн. чел., согласно классификации населенных пунктов в Градостроительном кодексе РФ - 1998г.) [5, с.198]

Изучение управленческой ситуации в муниципальных образованиях, показало, что местные органы власти по существу утратили контроль за развитием событий. Их управленческая деятельность имела крайне слабое экономическое, финансовое, правовое, информационное обеспечение и результативность. При этом проявилась определенная закономерность: чем ниже уровень власти, тем ниже уровень доверия. Старый механизм взаимодействия местной власти с населением и предприятиями оказался разрушенным, а новый только начинает формироваться. Таким образом, чтобы улучшить сегодняшнее положение дел, необходимо создать новые, рыночно-ориентированные условия (экономические, правовые, налогово-бюджетные и т.д.) для эффективной деятельности муниципальных образований, как главных субъектов общества, несущих основное бремя забот о благоустройстве территории и социальном благополучии проживающего на ней населения.

Уровень муниципального управления характеризуется тем, что  он имеет администрацию, наделенную полномочиями по решению определенных социально-экономических задач в границах данной территории, имеет бюджет и источники формирования доходной части бюджета, материально-технические и кадровые ресурсы для выполнения административных, социальных и экономических программ в рамках установленной компетенции.

Одним из существенных отличий рыночной экономики от плановой является то, что возможности прямого  воздействия на предприятия, расположенные  на территории (города, района), со стороны  органов местной власти существенно  ограничены. Непосредственное управление возможно, и то в допустимых пределах, лишь по отношению к муниципальным предприятиям. Влияние же на предприятия других форм собственности может быть только опосредованным. Вместе с тем постановка задачи по организации муниципального управления развитием экономики на территории сегодня очень актуальна, поскольку все социальные аспекты жизнедеятельности населения, в конечном счете, обуславливаются уровнем ее экономического развития. При этом, конечно же, должны действовать определенные, современные экономические механизмы управления местным развитием.

Современная концепция  местного экономического развития исходит  из того, что только наличие надежной экономической структуры (производственной, транспортной, и рыночной инфраструктуры) являются движущей силой успешного роста, а благоприятная местная социально-экономическая и инвестиционная среда становится все более мощным фактором расширения деловой активности и привлечения капитала и бизнеса на данную территорию [5, с.199].

Процессы и  механизмы управления крупным городом имеют свои четко выраженные особенности. В городском масштабе работа местных органов власти с множеством предприятий различных форм собственности, акционерных обществ, фондов, ассоциаций и др. сегодня дело чрезвычайно сложное по целому ряду обстоятельств. Во-первых, они зарегистрированы и действуют на разных уровнях (федеральные, областные, городские, районные). Во-вторых, контроль за их работой, прежде всего, должен осуществляться по месту их регистрации, а это часто не совпадает с местом их нахождения и фактической деятельности. В-третьих, у местной власти пока нет эффективных экономических рычагов воздействия на хозяйственные субъекты. Требуется формирование эффективной местной экономической политики в отношении предприятий, организаций, учреждений, функционирующих на соответствующей территории.

Город предоставляет  предприятиям: природные ресурсы - землю, лесные участки, пространство; инженерные коммуникации, воду, стоки, отопление, электроэнергию, газ и др.; дороги и транспортные артерии; городской транспорт; жилье, коммунальные услуги; гостиницы; социальную сферу: школы, больницы, детские сады, спортивные сооружения, библиотеки, музеи и т.п.; свалки, места для складирования производственных отходов; кладбища; торговое обслуживание; службу быта; обеспечивает охрану жизни и порядка через службы милиции, ГИБДД, пожарной охраны и многое другое [3, с.254].

В свою очередь, предприятия обеспечивают: занятость  населения; денежное обеспечение (зарплата) работающей части населения; налоги; часть продукции (товаров, работ, услуг). Часто неотъемлемым дополнением к этому являются вредные выбросы (отходы) производства, и как следствие ухудшение экологической обстановки и увеличение заболеваемости населения.

С помощью предприятий  и организации при дефиците бюджета и отрицательном балансе большинства муниципалитетов частично решаются вопросы без бюджетного участия: обновление муниципальных основных фондов, благоустройство городов и районов, строительство новых объектов торговли, бытового обслуживания и общественного питания, ввоз товаров из других регионов и т.д.

Экономическая деятельность муниципалитетов не ограничивается сбором налогов и обеспечением бюджетной  сферы. Огромный пласт работы проводится в области хозяйственной деятельности: эксплуатация и обслуживание инженерных коммуникаций городов и районов, жилых и  
нежилых помещений, инвестиционная деятельность, решение транспортных проблем, водообеспечение и т.д.

Анализом данного вида деятельности в городах России занимаются недостаточно. Никто не рассматривал в целом экономичность, технологичность этих работ, роль и место имущественного комплекса в экономической деятельности муниципалитетов, возможности действующих организационно-правовых структур и их участия в воспроизводственном процессе и т.д.

В рамках российских муниципальных  образований накопился целый  ворох назревших больших и  малых проблем. Так, к числу актуальных организационно-экономических вопросов, требующих решений могут быть отнесены следующие:

• совершенствование организационного построения системы муниципального управления;
• совершенствование схемы и технологии бюджетного устройства города;
• разработка концепции и комплексного прогноза развития до 2025 г. и далее;
• анализ использования бюджетных средств на коммунальные услуги, разработка нормативов потребления и практических мероприятий по экономичному расходованию электро-, теплоэнергии и воды в учреждениях народного образования и здравоохранения;
• разработка и внедрение комплекса организационно-технических мер по более эффективному использованию бюджетных средств при капитальном строительстве, капитальных ремонтах жилья, объектом социально-культурного назначения, дорог, при озеленении и т.п.;
• упорядочение регистрации и учета недвижимого имущества, в том числе физических лиц на территории города;
• обновление системы местных налогов, разработка и применение процедур по повышению эффективности налоговых поступлений в городской бюджет;
• обеспечение прибыльности функционирования муниципальных предприятий и роста платежей от сдачи муниципальных помещений в аренду;
• организация комплексной, разносторонней поддержки развития сферы малого бизнеса;
• материальная поддержка социально уязвимых слоев населения [1, с.118].

Практика показывает, что среди названных (и неназванных) выше  
проблем, наибольшую серьезность в городах на современном этапе представляют два их блока: первый - проблемы коммунального хозяйства (аварийное состояние жилого фонда и инженерных сетей; эксплуатация и техническое жилого фонда; состояние лифтового хозяйства; тепловодоснабжения; вывоз мусора, уборка подъездов, мусоропроводов, территории; и т.д.); второй блок - финансовые проблемы, проистекающие из неплатежеспособности предприятий; неполных отчислений налогов и сборов в бюджет; неэффективности существующей налоговой системы; нечетких процедур сбора налогов; экономической слабости муниципальных предприятий; весьма малых средств, получаемых от использования муниципальной собственности.

Многие из этих проблем связаны с недостаточными возможностями органов местного самоуправления, слабыми рычагами воздействия на предприятия, функционирующие на муниципальной территории. Очевидно, что нужны реальные права по приостановке производств, представляющих угрозу для жизни и здоровья населения. Целесообразной видится мера, дающая право органам местного самоуправления применять санкции экономического и организационно-технического характера (вплоть до отключения коммуникаций) к предприятиям, не вносящим установленные  
законодательством налоги в местный бюджет.

Вместе с  тем, требуются совместные действия муниципальных органов и предприятий  по структурной перестройке производства, поддержке предпринимательства, активизации  инвестиционной деятельности, увеличению роли муниципального заказа, поиска путей ликвидации задолженностей в бюджет, применения взаимозачетов, бартерного обращения, повышения эффективности использования муниципальной собственности [3, с.125].

Общее состояние  экономического развития крупнейших городов, в первом приближении, может быть охарактеризовано следующими тенденциями.

С одной стороны, уменьшаются темпы роста потребительских  и оптовых цен, в том числе  и из-за неплатежеспособности населения; замедляются темпы спада производства промышленной продукции.  
С другой стороны, увеличивается количество убыточных предприятий и, как следствие, сокращаются налоговые поступления в бюджет; происходит спад инвестиционной деятельности; усиливается социальная дифференциация населения, снижается его жизненный уровень, растет безработица.  
В этих условиях деятельность администраций городов и районов должна быть направлена на обеспечение жизнедеятельности муниципальных и всех иных предприятий, защиту социально-экономических интересов населения, укрепление устойчивости муниципального экономического комплекса.  
Важно при этом помнить о главной цели - комплексном развитии городов. Следует соблюдать баланс при распределении прибыли, создавая возможность саморазвития предприятий, учитывая необходимость пополнения муниципальной казны и проведения местной экономической политики с целью повышения эффективности производственно-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий и учреждений.  
Из изложенного следует, что суть муниципального управления во многом сводится к управлению, прежде всего, экономическими процессами.  
Именно экономика определяет направления и величину вектора социального развития, уровня и качества жизни населения муниципального образования.

4. Особенности управления экономическим развитием муниципальных образований в России

Раньше считалось, что муниципальные образования, располагающие дешевой рабочей  слой, землей и коммунальными сооружениями, являются достаточно конкурентоспособными. Те муниципальные образования, которые  могли снизить операциональные  расходы, находились в выигрыше. Однако, как показала жизнь, дешевая рабочая сила не является главным преимуществом для преуспевающей экономики. В действительности расширение указанного подхода заключается в постоянном снижении размеров зарплаты для сохранения конкурентоспособности. Такие муниципальные образования имеют постоянно снижающиеся стандарты уровня жизни.

Чтобы оставаться конкурентоспособными в течение  продолжительного времени, в муниципальных  образованиях было решено, что они  будут являться «грядкой с рассадой для компаний с добавочной стоимостью», а именно компаний, осуществляющих нововведения, и, таким образом, приносящих дополнительную стоимость товарам и услугам. Функционирование данных компаний создает национальное богатство и предоставляет высокооплачиваемые рабочие места, что и обеспечивает стабильное повышение уровня и качества жизни [9, с.190].

Разработке  стратегических основ формирования инкорпоративной экономики муниципальных  образований России способствовали идеи и опыт США по формированию «корпоративной Америки». По мнению специалистов Фослера Р.С., Друкера П.Ф., Блейкли Э.Дж., Пирза Н., Стайнбейна К., Росса Д., Фридмена Р. и др. можно сказать, что ни одна местная территория не может успешно развиваться только за счет экономической стратегии, осуществляемой в общенациональном масштабе. Во многих случаях общенациональные экономические интересы и интересы фирм не могут совпадать с потребностями местного сообщества. Местные сообщества должны эффективно использовать все свои ресурсы для формирования самообеспечивающейся системы. «Местноориентированное экономическое развитие» - это процесс, с помощью которого местные правительства управляют имеющимися ресурсами и заключают новые партнерские соглашения с частными секторами или друг с другом для создания новых рабочих мест и стимулирования активности в четко определенной экономической зоне. Главная черта «местноориентированного экономического развития» - акцент на политике эндогенного развития с использованием (местного) потенциала человеческих, институциональных и природных ресурсов. Именно местные инициативы должны обеспечить создание новых рабочих мест и стимулировать рост экономической активности [7, с.208].

Местное экономическое  развитие предусматривает формирование новых институтов, создание альтернативных производств, повышение квалификации рабочей силы, расширение имеющихся и поиск новых рынков, передачу знаний, создание новых фирм и предприятий. Главная цель экономического развития - увеличение возможностей занятости для местного населения, в которых местные правительства играют активную стержневую роль. Возможности занятости для всех жителей муниципального образования определяются действиями местного правительства и частного сектора в экономической сфере, которые тесно взаимосвязаны. Занятость - основная причина вовлечения местного сообщества в программы его экономического развития. Целью местного экономического развития является повышение «ценности рабочей силы и рабочих мест». Предпочтения отдаются фирмам, которые создают «качественные», т.е. высокооплачиваемые рабочие места, подходящие для местных жителей.

Важнейшим элементом  любой стратегии экономического развития является создание общественного  видения и установление целей. Экономическая  стратегия должна способствовать реализации социальных целей, принятых муниципальным образованием. Основные этапы ее разработки:

• маркетинговые исследования. Выяснение базовых рыночных данных;
• проведение аудита активов/пассивов муниципального образования. Необходимо иметь представление о том, с чем должно начать работу муниципальное образование, какие элементы отсутствуют, а какие будут препятствовать реализации общественного видения;
• разработка концепции общественного видения. Концепция общественного видения представляет собой изложение того, что требуется городу в отношении жизненного уклада, занятости, общественных услуг и жизни в целом;
• выявление стратегических проблем. Этот этап предполагает определение имеющихся значимых тенденций и отрицательных факторов, которые могут повлиять на социально-экономическое развитие муниципального образования, если местная администрация не предпримет конкретных действий;
• создание сценариев. Процесс создания сценария представляет собой установление цепей событий, необходимых для достижения каждой цели. Каждый сценарий создается исходя из желаемого конечного результата с постановкой соответствующего вопроса: «Каков непосредственный шаг, ведущий к данному результату?» [4, с.185].

II. Программы  обучения.

Главной проблемой  для всех муниципальных образований  является нехватка рабочих мест. Муниципалитеты в сотрудничестве с учебными заведениями разрабатывают программы обучения сотрудников конкретных отраслей промышленности компаний.

Программы обучения охватывают четвертичный сектор экономики  муниципального образования: банковский, страховой, информационный, консалтинговый, телекоммуникационный и др. виды бизнеса.

Программы обучения предусматривают: обучение рабочих  и профессиональных работников, а  также широких слоев населения.

III. Оказание  услуг по предоставлению стратегической информации.

Данное направление  предполагает организацию специальных  услуг по предоставлению стратегической информации, а именно: управленческой информации, идентификации рыночных условий, передачи технологий деятельности адвокатуры и кооперативных предприятий.

IV. Создание  качественной среды проживания.

Создание качественной среды проживания является одной  из ключевых проблем. Этот процесс охватывает широкий спектр вопросов, начиная  с планирования использования земли, поддержания жилых районов, архитектурного проектирования нового строительства и заканчивая инвестициями в создание и сохранение парков, улиц, и других общественных мест.

Тем не менее, можно  выделить три основных организационных  подхода к планированию социально-экономического развития муниципального образования.

1. Поручение  муниципальной администрации. По  существу это административный  подход. Он предусматривает создание  некой структуры, как правило,  в штате городской администрации,  которая целевым образом отвечает  за создание плана и координацию деятельности остального сообщества по его реализации. Этот подход не очень приемлем, так как не способствует открытости процесса планирования и не защищен от коррупции.

2. Создание временной  рабочей группы. Она может быть  дистанцирована от администрации, но администрация, как правило, финансирует работу такой группы. Собирается группа только на время разработки и создания плана, а дальнейшим мониторингом занимается уже структура в администрации. По общим наблюдениям, такой вариант более применим к небольшим городам, у которых меньше ресурсов на содержание таких структур [8, с.75].

3. Заключение  договора на разработку программы  или стратегии силами сторонней  организации (университетом, бизнес-ассоциацией,  консалтинговой организацией и  т. п.). Существуют теории, согласно которым только внешние организации способны адекватно заниматься разработкой планов и сопровождением их выполнения. Этот вариант оптимален, но применение на практике сдерживается недостатком ресурсов, поскольку привлечение квалифицированных специалистов в условиях неоформленной в виде научной дисциплины системы планирования требует от разработчиков значительных исследовательских усилий, а от заказчиков в лице местной администрации существенных расходов на приобретение индивидуально разработанного научного продукта.