Управление в области использования и охраны земель
19
СОДЕРЖАНИЕ
1. Введение…………………………………………………………
2. Управление в области использования и охраны земель………………………4
3. Заключение……………………………………………………
4. Список использованных источников и литературы………………………….19
1. ВВЕДЕНИЕ
Земля — важнейший для человека объект материального мира, обладая свойством территории, пространственного базиса для размещения объектов, одновременно является пространственным базисом для природных объектов: лесов, вод, растительности и др. При этом она — часть окружающей среды, и отношения по землепользованию подпадают под действие эколого-правового режима.
Современное землепользование способно вызвать негативные последствия для состояния земель. Наиболее заметны процессы загрязнения земель химическими и биологическими веществами, эрозия почв, засоление, заболачивание, подтопление, иссушение и другие виды разрушения.
Одновременно земля выступает объектом юридических прав граждан и организаций, таких, как право собственности и пользования. Нарушение этих прав, например, в процессе вынесения государственных решений либо действий отдельных лиц, а также нарушение порядка землепользования самими собственниками, владельцами, пользователями способно вызвать неблагоприятные последствия финансового, экономического и социального характера для третьих лиц, государства и общества.
С момента образования нового российского государства – Российской Федерации – земельный вопрос остро стоит на повестке дня. Признание прав собственности на землю после десятков лет их отсутствия породило множество злоупотреблений в области земельных отношений, что было вызвано в первую очередь неразберихой в органах власти и ощущением безнаказанности «земельных» чиновников. Проблема органов власти, контролирующих земельные отношения, актуальна и сегодня, поскольку у нас в стране они только начинают закрепляться.
В данной контрольной работе рассмотрен вопрос управления в области использования и охраны земель.
2. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
Понятие управления в сфере использования и охраны земель. Управление в сфере использования и охраны земель представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану. Правовой основой управления в рассматриваемой сфере является право территориального верховенства государства. Характер деятельности исполнительных органов государственной власти по организации рационального использования и охраны земель обусловлен принципом разделения властей, закрепленным в ст. 10 Конституции РФ. Суть этого принципа заключается в разграничении сфер деятельности и полномочий государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власти.
Содержание управления в сфере использования и охраны земель. Содержание управления в сфере использования и охраны земель состоит в выполнении соответствующими органами управленческих функций. Функции управления — особые виды деятельности по специальным направлениям и характеру, необходимые для организации эффективного использования и охраны земель.
Характер функций управления определяется социальными, экономическими, экологическими и научно-техническими требованиями, предъявляемыми к организации рационального использования и охраны земель.
К числу функций управления относятся:
1) государственный земельный кадастр;
2) территориальное планирование использования и охраны земель;
3) предоставление и изъятие земель;
4) землеустройство;
5) мониторинг земель;
6) государственный контроль за использованием и охраной земель.
Объекты земельных отношений. Согласно п. 1 ст. 6 ЗК (Земельного Кодекса РФ) объектами земельных отношений являются:
земля как природный объект и природный ресурс;
земельные участки — часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке;
части земельных участков.
Среди перечисленных объектов земельных отношений на первом месте стоит земля как природный объект и природный ресурс. Такой подход отражает современные представления о земле и других природных ресурсах, прежде всего как о компонентах окружающей человека природной естественной среды. В ст. 4 Закона об охране окружающей среды в перечне конкретных объектов охраны первое место также занимает земля и только затем следуют недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд.
Под природными ресурсами понимаются природные объекты и явления, используемые в настоящем, прошлом и будущем для прямого и непрямого потребления в качестве средств труда, способствующие созданию материальных богатств, поддержанию условий существования человечества.
К объектам гражданских (имущественных) прав отнесены земельные участки как недвижимые вещи (ст. 130 ГК). В гл. 17 ГК раскрываются право собственности и иные вещные права на землю (ст. 260—287 ГК). Деление вещей на делимые и неделимые осуществляется в ст. 133 ГК. Особенности выдела доли в праве собственности на неделимую вещь определяются правилами ст. 252 и 258 ГК.
Состав земель в Российском государстве. Земли в России по целевому назначению подразделяются на следующие семь категорий:
земли сельскохозяйственного назначения;
земли населенных пунктов;
земли промышленности и иного специального назначения;
земли особо охраняемых территорий и объектов;
земли лесного фонда;
земли водного фонда;
земли запаса.
Деление всех земель в пределах Российской Федерации на категории по их целевому назначению является исключительной прерогативой российского государства, характерной чертой российского земельного права и законодательства и служит основой определения особенностей правовых режимов охраны и использования земель в зависимости от их категории и целевого назначения.
Перечисленные основные категории земель выделяются (при некоторых изменениях названий) достаточно давно. Такая классификация оправдала себя на практике для отграничения правового режима одной категории земель от другой. Не случайно Особенная часть земельного права с описанием и регулированием режимов земель строится в зависимости от их категорий.
Стабильность целевого назначения земель, сохранение прежде всего земель сельскохозяйственного назначения как незаменимых, трудновосстановимых, недопущение их необоснованного перевода в менее эффективные формы хозяйствования всегда были краеугольным принципом российской земельной политики.
В отличие от сельскохозяйственных земель, служащих главным, как правило, единственным и незаменимым средством производства сельскохозяйственной продукции, земли других категорий являются пространственным базисом для проживания, отдыха, производственной деятельности различного характера. Земли населенных пунктов, например, используются для строительства и размещения зданий, коммунально-бытовых сооружений, удовлетворения культурных нужд населения.
Отнесение земель к категориям. Определение категорий земель — прерогатива публичных органов власти (государственной власти, органов местного самоуправления). Это позволяет им находиться у истоков определения назначения земель как важнейшей части природных ресурсов и окружающей природной среды, не допускать без достаточных оснований их перевода из условно высшей категории в менее рациональную и менее эффективную, а также осуществлять публичный (государственный, муниципальный) контроль за правовым режимом земель в зависимости от их целевого назначения.
Отнесение и перевод земель из одной категории в другую - это установленные правом порядок, условия, предел эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с их категориями. Последующий правовой режим их использования определяется совокупностью правил эксплуатации, включения в гражданский оборот, охраны, регистрации земельных участков, землеустройства, учета, оценки, мониторинга земель. Именно поэтому нарушение установленного в законе порядка влечет предусмотренные правовые последствия, т.е. санкции.
Земельно-правовые институты с их специфическими правовыми режимами земель, составляющие Особенную часть земельного права, имеют важное значение для правильного порядка использования и охраны земельного участка, в том числе как объекта купли-продажи и иных форм гражданского оборота. Отнесение земель к категориям осуществляется в отношении:
земель, находящихся в федеральной собственности, — Правительством РФ;
земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, — органами исполнительной власти субъектов РФ;
земель, находящихся в муниципальной собственности, — органами местного самоуправления;
земель, находящихся в частной собственности:
земель сельскохозяйственного назначения — органами исполнительной власти субъектов РФ;
земель иного целевого назначения — органами местного самоуправления.
В ЗК предусматривается установление федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую. Категории земель указываются в актах федеральных, региональных и муниципальных органов о предоставлении земельных участков, договорах, документах государственного земельного кадастра, документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и др. Нарушение установленного порядка является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.
Место государства в регулировании и реализации земельных отношений.
Основным звеном организации и регулирования земельных отношений во всех странах служит государство, поскольку земля является, прежде всего, публичным достоянием, обеспечивающим благополучие всего населения. Российское государство издавна использует свои возможности по управлению земельными отношениями — на протяжении веков в лице царского самодержавия и крестьянской общины, а в XX в. — в качестве исключительного (единственного) собственника земли.
В течение XX в. функции управления земельными ресурсами как государственной собственностью возлагались на государственные органы общей и специальной компетенции, исполнительные и законодательные органы. Ключевые функции землеустройства и земельного контроля ранее сосредоточивались в Министерстве сельского хозяйства (земледелия), поскольку главной и ничем невосполнимой задачей использования земель считалось их сельскохозяйственное предназначение.
Государство не только активно участвует в установлении правил формирования и реализации земельных правоотношений путем их регулирования с помощью нормативных правовых актов, но и само служит основным полномочным инструментом и орудием общества в обеспечении выполнения земельно-правовых требований и наведении земельного правопорядка.
Органы публичного управления земельными ресурсами.
Под публичным управлением земельными ресурсами понимается деятельность органов публичной власти, направленная на обеспечение рационального использования и охраны земельных ресурсов.
Говоря о публичном управлении земельным фондом в современных условиях, нельзя не обратить внимания на одну особенность, связанную с ликвидацией монополии государственной собственности на землю и установлением иных форм права собственности на нее. В этих условиях значительно более резко, чем раньше, проявляется разграничение государственного управления по признакам:
а) управление, когда государство выступает в роли собственника земли как недвижимого имущества;
б) управление, когда государство выступает в роли органа власти, т.е. суверена, обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности.
В первом случае это хозяйственное государственное управление, суть которого заключается в принятии решений по поводу сделок с землей (приватизация, передача в аренду и др.). Земля здесь выступает прежде всего как объект хозяйственной деятельности государства, осуществляемой через соответствующие государственные органы, оставаясь одновременно и объектом государственного управления.
Во втором случае земля выступает в качестве пространственного фактора для осуществления властных функций государства, т.е. территории, на которую распространяется государственная власть.
Помимо публичного управления земельными ресурсами в обеспечении рационального использования и охраны земель существенную роль играет внутрихозяйственное управление ими, т.е. управление, осуществляемое конкретными субъектами права на землю: физическими и юридическими лицами, владеющими земельными участками на праве собственности, пользования или аренды.
Общие полномочия органов управления земельными ресурсами определены ст. ст. 9 - 11 ЗК РФ и сводятся к следующему.
К полномочиям федеральных органов исполнительной власти в области земельных отношений относятся:
1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов, а также оборотоспособности земельных участков;
3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного кадастра объектов недвижимости;
4) установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;
5) изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в том числе путем выкупа;
6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;
7) иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом, федеральными законами.
Российская Федерация осуществляет также управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственности).
К полномочиям субъектов Российской Федерации относятся: изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъекта Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.
Субъекты Российской Федерации осуществляют также управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.
К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся: изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
Что касается упомянутых выше отраслевых органов исполнительной власти, то их деятельность по управлению земельными ресурсами ограничена участием в регулировании тех земельных отношений, которые складываются в рамках деятельности соответствующих ведомств, и преследует определенные ведомственные или отраслевые цели.
Как видно из изложенного выше, деятельность государственных и муниципальных органов по управлению земельными ресурсами включает в себя большой объем правомочий, который не исчерпывается только приведенным перечнем.
Проводимая в последние годы в стране административная реформа внесла существенные изменения в структуру государственных органов по управлению земельными ресурсами. В 2004 г. Указом Президента РФ N 314 в России была введена трехзвенная структура государственного управления. В системе федеральных органов исполнительной власти образованы: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
В настоящее время в Российской Федерации продолжается тенденция усиления роли исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ N 724 от 12 мая 2008 г. "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" к основным (межотраслевым) органам управления земельными ресурсами специальной компетенции относятся:
- Министерство экономического развития (Минэкономразвития), в состав которого, в частности, входят Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (в соответствии с Указом Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847) и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество);
- Министерство природных ресурсов и экологии, в состав которого входят Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию;
- Министерство сельского хозяйства, в состав которого в том числе входят Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральное агентство лесного хозяйства;
- Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, входящая в состав Министерства здравоохранения и социального развития РФ и осуществляющая санитарно-эпидемиологический контроль в стране;
- Министерство регионального развития РФ, в состав которого в том числе входят Департамент регулирования градостроительной деятельности и Департамент территориального планирования и регионального развития.
В дальнейшем в соответствии с Указом Президента РФ N 724 от 12 мая 2008 г. Правительством РФ были утверждены Положения о вышеуказанных министерствах, следующим образом определяющие их специальную компетенцию в области управления земельными ресурсами в РФ.
Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере имущественных отношений, оценочной деятельности, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии.
В соответствии с Указом Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847 с 1 марта 2009 г. упразднены входившие в состав Минэкономразвития России Федеральное агентство геодезии и картографии и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Функции упраздненных федеральных агентств переданы Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии.
Министерство экономического развития Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и Федерального агентства по управлению государственным имуществом.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет свою деятельность на основании Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), а также функции по осуществлению государственного геодезического надзора, государственного земельного контроля, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, государственного метрологического надзора в области геодезической и картографической деятельности.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом (здесь и далее под федеральным имуществом понимаются земельные участки, находящиеся в собственности РФ), функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации, и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом Российской Федерации.
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, в сфере мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль и надзор в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов); государственный земельный контроль в пределах своих полномочий; за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.
Федеральное агентство водных ресурсов осуществляет ведение государственного водного реестра, включая государственную регистрацию договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договору водопользования, а также прекращения договора водопользования; ведение Российского регистра гидротехнических сооружений; осуществляет владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собственности; осуществляет государственный мониторинг водных объектов и организацию его проведения.
Федеральное агентство по недропользованию организует государственное геологическое изучение недр, проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами, принятие решений о предоставлении права пользования участками недр; осуществляет ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых.
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию земель, плодородие почв, а также в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях). Минсельхоз России осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель.
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных Министерству Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федерального агентства лесного хозяйства.
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) осуществляет функции по контролю и надзору в сфере земельных отношений в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения, лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий).
Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) осуществляет рассмотрение материалов о переводе земель лесного фонда в земли других категорий, отнесение лесов к ценным лесам, выделение особо защитных участков и установление их границ, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам и установление их границ. Рослесхоз является организатором аукционов по продаже права на заключение договоров аренды в отношении лесных участков в пределах земель лесного фонда на территории субъектов Российской Федерации, осуществление полномочий по предоставлению в аренду которых не передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации.