Устав муниципального образования: понятие и сущность

Содержание

Введение………………………………………………………………………………….3

§1. Устав муниципального образования: понятие и сущность………………………4

§2. Особенности устава муниципального образования: порядок принятия и примерная структура…………………………………………………………………….8

Заключение……………………………………………………………………………….15

Список использованной литературы…………………………………………………16

Введение

     Местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

     Правовую основу деятельности органов местного самоуправления составляет Конституция РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ, ряд других ФЗ, законов субъектов РФ, муниципальных нормативно-правовых актов.

     Муниципальный правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

     Особую роль в системе муниципальных правовых актов играют уставы муниципальных образований. Устав является основным нормативным правовым актом, определяющим систему местного самоуправления конкретного муниципального образования

§1. Устав муниципального образования: понятие, сущность

     Впервые в российском законодательстве упоминание об уставе местного самоуправления появилось в Законе РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6.07.91 г. № 1550-1. В нем говорилось о положении (уставе) о местном самоуправлении. Однако в период с 1991 по 1995 годы практически ни в одном городе такие положения (уставы) не были приняты в силу нескольких причин.

     Во-первых, в ст. 5 Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» не было точно определено его место в правовой системе государства. Закон только допускал возможность принятия этого документа, не обязывая к этому местные органы власти.

     Во-вторых, принятие положения (устава) о местном самоуправлении влекло закрепление в обязательном порядке за районными в городе органами власти и управления таких полномочий, которые делали бы их достаточно независимыми от городского уровня власти и управления, например, полномочия иметь муниципальную собственность и распоряжаться ею. Однако все эти положения Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» входили в противоречие с Законом РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» от 3.07.91 г. № 1531-1, ст. 5 которого предусматривала создание органов, принимающих решения о распоряжении муниципальным имуществом только на уровне городов, за исключением районов в области и районов в городе.

     В-третьих, Закон предусматривал регистрацию положения (устава) о местном самоуправлении органами государственной власти соответствующего края, области, автономной области, автономного округа. Однако процедуры регистрации не были определены, что делало невозможным выполнения требований этой статьи.

Новая Конституция РФ 1993 г. и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95г. № 154-ФЗ и от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ заложили новые основы для реформирования местного самоуправления в России и пополнили правовую систему РФ новым источником права — уставом муниципального образования. По законам все муниципальные образования обязаны иметь устав, который является их основным нормативным актом.

     Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» составлен более грамотно, в нем устав рассматривается шире. Так, в ст. 43 Закона сказано, что устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

     Далее в Законе отмечено, что должно определяться Уставом, какие вопросы регулируются, даны более полные сведение о том, кто принимает, как и в каком количестве, а также подробная информация о процессе вступления его в силу. Также в Законе идет речь о регистрации устава.

     Каждое муниципальное образование обязано иметь свой Устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом порядке. Порядок разработки, принятия и регистрации устанавливается в соответствии с ФЗ № 154 и разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Для разработки Устава целесообразно создание специальной рабочей комиссии, а также согласованность действий с государственными органами.

     Незаконно обязывание согласования проектов уставов с соответствующими государственными органами и их экспертная оценка на эти проекты.

     Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ.

Таким образом, устав – это подзаконный правовой акт; акт учредительного (правоустанавливающего) характера; основополагающий нормативный акт конкретного муниципального образования; акт долговременного действия; он обладает высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам, принятым органами местного самоуправления конкретного муниципального образования; имеет особый порядок принятия; подлежит государственной регистрации; уставом может осуществляться временное правовое регулирование вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования и подлежащих регулированию законами субъектов РФ до принятия соответствующих законов субъектов РФ.

В устав муниципального образования входит:

1) наименование муниципального  образования;

2) перечень вопросов местного  значения;

3) формы, порядок и гарантии  участия населения в решении  вопросов местного значения, в  том числе путем образования  органов территориального общественного  самоуправления;

4) структура и порядок  формирования органов местного  самоуправления;

5) наименования и полномочия  выборных и иных органов местного  самоуправления, должностных лиц  местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в  силу муниципальных правовых  актов;

7) срок полномочий представительного  органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных  органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного  самоуправления, а также основания  и порядок прекращения полномочий  указанных органов и лиц;

8) виды ответственности  органов местного самоуправления  и их должностных лиц, основания  наступления ответственности и  порядок решения соответствующих  вопросов, в том числе основания  и порядок отзыва населением  выборных должностных лиц местного  самоуправления, досрочного прекращения  полномочий выборных органов  местного самоуправления и выборных  должностных лиц;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного  бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;

10) порядок внесения изменений  и дополнений в устав муниципального  образования.1

     Итак, устав муниципального образования, занимая не самое высокое место в законодательной иерархии, тем не менее, обладает свойством, выделяющим его из ряда других законодательных актов — способностью служить своего рода нормативной базой для развития всего текущего законодательства субъекта Федерации и в целом дают импульс развитию всего законодательства.

     Устав представляет собой особую юридическую целостность, разнообразие уставных норм можно объяснить наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о существовании специального юридического режима. Комплексный характер устава заключается не только в рассредоточении правовых норм по основным отраслям и регулировании ими отдельных сторон отношений местного самоуправления. Кроме того, комплексный характер данной отрасли обусловлен наличием норм, замыкающихся в рамках сугубо муниципального законодательства, т.е. в отраслевых законах: о порядке образования (порядок установления и изменения границ), преобразования и упразднения муниципальных образований; о статусе муниципальных служащих; о выборах в органы местного самоуправления и т.д.

     Комплексность устава обусловлена двойственной природой его норм. С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, земельного, финансового), а с другой – оставаясь нормами данных правовых отраслей, входят во вторичную правовую структуру – комплексную отрасль права. Как и любой правовой документ, более низкого уровня, уставы муниципальных образований имеют источники в актах общефедерального уровня, однако они представляют собой одновременно и источники конституционного права Российской Федерации.

§2. Особенности устава муниципального образования: порядок принятия и примерная структура

     Каждое муниципальное образование имеет устав, который является основным нормативным правовым актом, определяющим систему местного самоуправления конкретного муниципального образования. Как конституирующий акт устав обладает рядом особенностей.

1) Для устава, как и для конституции, установлен особый порядок принятия, а также внесения изменений и дополнений.

2) Характерной чертой устава является его легитимность и стабильность. Легитимность устава означает, что он принят установленным особым порядком, признан местным сообществом или его большинством, для чего в процессе принятия предусматривается широкое участие населения. Положения устава в отличие от ряда других муниципальных правовых актов носят более устойчивый, постоянный, фундаментальный характер и не подвержены частым изменениям под влиянием преходящих обстоятельств. Стабильность обеспечивается не только более сложным порядком принятия, но И обязательностью государственной регистрации устава.

3) Устав носит определенный учредительный характер, так как закрепляет систему местного самоуправления конкретного муниципального образования, определяет правомочия органов и должностных лиц местного самоуправления, действующих от имени муниципального образования.

4) Устав является комплексным правовым актом, уставное регулирование отличается всеохватывающим характером, т.к. затрагивает все сферы, связанные с организацией и осуществлением местного самоуправления.

5) Все правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления должны соответствовать уставу МО. Все органы и должностные лица местного самоуправления, организации, граждане обязаны соблюдать устав МО, деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать заложенным в уставе концепциям, принципам, нормам.

6) Устав определяет порядок и процедуры правотворчества, его субъектов.

7) Устав задает направления муниципальному правотворчеству , содержит указания на необходимые акты, регулирующие те или иные общественные отношения в сфере местного самоуправления.

     Таким образом, устав представляет собой единый, обладающий особыми юридическими свойствами нормативный правовой акт, посредством которого население муниципального образования определяет организацию местного самоуправления в конкретном МО, основы Устройства, порядка осуществления местной власти, закрепляет основные гарантии участия населения в местном самоуправлении, принципы и порядок использования ресурсов местного сообщества.

     Принятие и изменение устава МО

     Проект устава муниципального образования, проект акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

     Устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа.

     Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

     Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.2

     Регистрация устава

     Учитывая особую значимость устава в системе нормативных актов муниципальных образований, федеральным законодателем установлена его обязательная государственная регистрация.

Согласно ч. 6 ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. В настоящее время данный порядок установлен в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований".

     Государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 г. N 7 полномочия по государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования возложены на Главное управление Минюста России по федеральному округу.

     Регистрирующий орган:

- проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации;

- проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;

- присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;

- выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;

- включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Федерации.

     Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Государственный реестр уставов муниципальных образований состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.

     Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации.

     Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Форма свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.3

     Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть: противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации; нарушение установленного Федеральным законом "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

     Требования к содержанию устава

     Новый Закон устанавливает определенные требования к содержанию устава, однако не содержит исчерпывающего перечня вопросов, которые могут регулироваться уставом. В отличие от ранее действовавших норм (ст. 8 ФЗ N 2154-ФЗ), не содержащих жестких обязательных предписаний по содержанию устава, новым Законом устанавливается, какие положения должны им определяться. Это:

· наименование муниципального образования (устанавливается Законом субъекта РФ, закрепляется в уставе);

 · перечень вопросов местного значения;

· формы, порядок и гарантии участия населения в решении           вопросов местного значения;

· структура и порядок формирования органов МСУ;

· наименования и полномочия выборных и иных органов и            должностных лиц местного самоуправления;

· виды, порядок принятия, официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

· срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий ( не только досрочного) указанных органов и лиц;

· виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

· порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением.;

· порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

     Кроме этого, п. 2 ст. 44 установлено, что уставом регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Действительно, ряд федеральных законов, в том числе и рассматриваемый ФЗ РФ N 131-ФЗ, содержат указания на дополнительные вопросы, которые также подлежат уставному регулированию. В частности, ряд требований к регулированию уставом отдельных вопросов содержится в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», в Гражданском Кодексе РФ (косвенное указание на акты, определяющие статус органов местного самоуправления, первым в ряду которых стоит устав М О ), в Градостроительном Кодексе, а также в значительном числе статей ФЗ РФ N 131-ФЗ, содержащих еще и детализацию требований ст. 44.

     В соответствии с нормами федеральных законов в уставе должны найти отражение следующие вопросы:

. регулирование порядка  принятия решения о назначении  референдума (в соответствии с ФЗ «Об основных гарантия хизбирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ»);

. порядок назначения собрания  граждан по инициативе населения;

. порядок принятия решений  о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых работ;

. численность депутатов представительного органа МСУ; срок полномочий Главы местной администрации;

. сроки назначения муниципальных  выборов, используемая избирательная  система для выборов депутатов  представительного органа;

. полномочия органов МСУ, в том числе иные, помимо установленных ст. 17 ФЗ РФ N 131-ФЗ, полномочия органов местного самоуправления;

. полномочия главы муниципального  образования;

. распределение полномочий  между органами местного самоуправления;

. порядок формирования  органов МСУ, в том числе порядок        формирования контрольного органа;

. иные, помимо установленных  ФЗ «Об основных гарантиях         », полномочия избирательных комиссий;

. число членов избирательной  комиссии с правом решающего голоса; . порядок деятельности избирательной комиссии МО; . органы местного самоуправления, участвующие в соответствии с ГК РФ в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования, и их полномочия в данныхправоотношениях;

. подотчетность и подконтрольность  органов и должностных       лиц местного самоуправления;

. дополнительные требования  к кандидатам на должность  главы администрации(при выборе модели, в которой Глава муниципального образования не является Главой Администрации) ;

. порядок принятия решения  о самороспуске представительного органа;

. порядок подписания и  обнародования нормативных правовых актов представительного органа;

Заключение

     Среди  локальных нормативных актов устав муниципального образования занимает одно из главных мест. Это документ комплексного нормативного характера. Несмотря на то, что в нем воспроизводятся все важнейшие принципиальные положения федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта РФ, касающиеся местного самоуправления, устав в значительной степени призван детализировать и конкретизировать все, что касается организационно-правового статуса соответствующего муниципального образования. С этой точки зрения данный документ среди других локальных актов местного самоуправления носит базовый характер. Все другие акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления, должны соответствовать и не противоречить не только федеральному и субъектному законодательству, но и уставу соответствующего муниципального образования. Таким образом, по своему содержанию и юридической природе устав муниципального образования - это своего рода «местная конституция».

     Устав муниципального образования является важным механизмом реализации принципов организации местного самоуправления, обеспечения прав граждан. Развивая положения вышестоящих нормативно-правовых актов, устав муниципального образования сам является основой для всего муниципального законодательства, тем самым, выполняя не только конституциональные и учредительные функции, но и функции системообразования.

Список использованной литературы:

1) Конституция Российской  Федерации :   принята   всенародным голосованием  12  дек.  1993  г. // Консультант Плюс. Правовой сайт [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – URL: http://www.consultant.ru

2) Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Консультант Плюс. Правовой сайт [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – URL: http://www.consultant.ru

3) Федеральный закон от 21.07.2005 N 97-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // Консультант Плюс. Правовой сайт [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – URL: http://www.consultant.ru

4) Игнатюк Н.А. Муниципальное право: учебное пособие / Н.А. Игнатюк, А.В.Павлушкин. – М: Проспект, 2010. – 312с.

5) Муниципальное право России: учебник / [С.А. Авакьян и др.]; отв.ред. С.А. Авакьян; МГУ им. М. В. Ломоносова, Каф. конституционного и муниципального права юр. Факультета. – М.: Проспект, 2009. – 544с.

1 ФЗ РФ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Консультант Плюс. Правовой сайт [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – URL: http://www.consultant.ru

2 Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учеб.пособ.,. М., 2010. С.54

3 Акавьян С.А. и др. Муниципальное право России: учеб. / отв.ред. С.А. Авакьян. М., 2009. – 260с.