Видологизация реформ

Введение.

Бывший министр финансов РФ, председатель Комитета гражданских  инициатив Алексей Кудрин считает  обманчивым впечатление, что страна снова сваливается в полосу политического  застоя. По его словам, курс на политические преобразования в России необратим.

Понятие политического преобразорвания.

Переустройство политической жизни  общества (отношений, порядка, институтов, организаций), совершающееся без  изменения основ существующего  строя. Политические реформы связаны  с эволюционным развитием общества, его политических и социальных институтов власти. Это изменения политической системы общества, политических отношений, направленные и организуемые политические преобразования. Их направленность определяет прогрессивный или регрессивный характер, а их глубина – их радикальность  и эффективность. Любая реформа  является способом введения инноваций  в подсистемы общества и модернизацией  всего общества. Масштабы и глубина  реформ характеризуют динамику общества, его способность к адаптации  и изменениям, потенциал развития, присущий обществу, выработку в нем  механизмов выявления и устранения противоречий и конфликтов.

Реформы, в т.ч. политические, являются альтернативой революции (либо контрреволюции), предупреждая ее, погашая напряженность  в обществе в предреволюционной  ситуации. Но реформы могут объективно способствовать революции даже при  всех попытках ее предотвратить (такова суть процессов демократизации режима в пореформенной России 19 в.).

Политические реформы осуществляются тремя способами. Во-первых, проводятся «сверху», правящим классом, сословием, группой, которые понимают необходимость изменения системы политической власти и по своей воле реализуют программу политических преобразований, ими же разработанную. Примером таких реформ могут быть преобразования, осуществленные Ататюрком в Турции. Реформы, проводимые «сверху», не всегда приносят желаемый результат, нередко они отбрасывают страну назад или тормозят ее прогресс. Примером этого могут быть политические реформы, которые намеревался осуществить в 60-е гг. 20 в. в бывшем СССР Н.С.Хрущев, прибегнувший к тоталитарным методам изменения тоталитарного режима. Эти реформы оказались неудачными, а общество было втянуто в длительный период стагнации. Во-вторых, политические реформы могут быть связаны с отречением от власти, с отказом от нее господствующих политических сил, осознавших бесперспективность своего правления. Этот тип реформ характерен для распада авторитарных режимов власти, которые, лишившись поддержки собственного народа, внутренних и внешних политических сил, попытались реформировать политический строй, что и привело его к краху. В-третьих, политические реформы предполагают постеленное реформирование власти объединенными усилиями политических сил, находящихся и у власти, и в оппозиции режиму. Этот способ реформирования общества – путь постепенных, согласованных изменений и преобразований властных отношений, выдвижения новых образцов политической культуры, поиска взаимных уступок, компромиссов в ходе переговоров. Совместная работа в ходе переговоров, проведения «круглых столов» различных политических сил (как правящих, так и оппозиционных), достижение согласия на конференциях и обсуждениях, процедуры диалога обеспечивают гораздо большую эффективность и глубину реформирования политической власти, более последовательное утверждение демократического режима. Политические реформы присущи любому обществу, обеспечивая предотвращение насилия, конфронтации и политических конфликтов, бескризисное прогрессивное развитие и совершенствование политической системы общества.

Российское государство  во время второго срока президента Ельцина прошло довольно сложный  период, когда власть находилась в  руках неофициальных структур (отдельных  чиновников, крупного бизнеса, СМИ и  др.) Решения, принимаемые на федеральном  уровне, нельзя было воплощать в  жизнь из-за невозможности преодолеть сопротивление со стороны средних  и нижних слоев чиновничьей системы  и ее «союзников». Таким образом, политические решения принимались  выборочно, а право выбора оставалось за неофициальными институтами.

В том, что Россия за последние  восемь лет сделала огромный шаг  вперед, не сомневается, пожалуй, ни один из специалистов по российской политике или экономике. Страна из государства  со слабой центральной властью и  сильными неофициальными структурами  превратилась в централизованное государство  с госконтролем над всеми сферами  общественной жизни. Если в экономике  перемены, проведенные за время первого  президентского срока, воспринимаются почти единогласно как положительные, то о политических переменах сказать  того же нельзя. Выстраивание жесткой  «вертикали власти» спровоцировало резкую критику со стороны не только зарубежных, но и российских ученых. Но рассматривать отдельно политические и экономические перемены — ошибочно, так как на практике они составляют единое целое. Президент Путин и  его окружение явно выбрали курс на перестройку и превращение  России в государство бюрократического типа. Но подобная перестройка несет  в себе достаточно высокие риски.

Одной из главных интриг переходного периода, а для некоторых  авторов и основной проблемой  неудач в постсоветских трансформационных  трендах в 1990-е годы, является отсутствие в переходный период должного регулирования правил, по которым развивалась экономика. Поэтому создание законодательной и институциональной базы является, с точки зрения многих видных экономистов, самой важной задачей государства на пути к рыночной трансформации.

Разные типы реформ нуждаются  в разной мере качества государственного управления и политической силы. Против реформ активно выступают группы интересов. Среди наиболее сильных групп влияния следует выделить бюрократию. При этом парадоксально, что без нее любые реформы не сработают. Как говорит У. Томпсон, реформы типа освобождения цен или освобождения внешней торговли в принципе легко провести, так как они не нуждаются в качественном надзоре со стороны государственного аппарата. В отличие от них, введение качественно новых институтов типа пенсионной системы, системы здравоохранения и т. д. представляет собой сложную задачу и для государств, не находящихся в переходном периоде.

К 1995 г. в России были заложены основы рыночной экономики. Либерализация  цен, первичная приватизация госсобственности, формирование типично рыночных институтов, таких как фондовый рынок, валютная биржа, создание двухуровневой банковской системы – все это казалось серьезной заявкой на последовательные реформы. Однако в стране продолжался спад производства, сохранялась высокая инфляция и значительный дефицит бюджета, а перераспределение собственности приобрело ярко выраженный криминальный оттенок и практически не затронуло основную массу населения. В 1995 г. главным врагом стабилизации и экономического роста была объявлена инфляция, в целях борьбы с которой было принято решение о переходе от эмиссионных способов балансировки государственного бюджета к заимствованиям внутренним и внешним; началось ужесточение денежно-кредитной политики. В дальнейшем подавление инфляции переродилось из главной цели в единственную, а целенаправленные структурные преобразования в реальном секторе экономики так и не начались.

Экономические реформы осуществлялись на фоне хронического конфликта исполнительной и законодательной ветвей власти, что тормозило своевременное  формирование их нормативно-правовой базы, препятствовало эффективному контролю над равным соблюдением российского  законодательства всеми участниками  экономического процесса. Степень беспомощности  государства в вопросах правовой дисциплины постоянно возрастала. Наиболее наглядно это обстоятельство проявилось в финансировании бюджетного дефицита.

Однажды запустив механизм заимствований, правительство так  и не смогло взять его под жесткий  контроль, хотя последствия подобной беспечности были очевидны уже в  самом начале. Построенный по принципу классической “пирамиды” рынок ГКО-ОФЗ  требовал все больших вливаний, что  заставляло постоянно повышать его  доходность. В результате денежные потоки устремились из реального  в финансовый сектор экономики, и  пока “живые” деньги “крутились”  в погоне за спекулятивной прибылью, реальная экономика перешла на денежные суррогаты, взаимозачеты, бартер. Объемы взаимных неплатежей и задолженностей, в том числе по заработной плате  и прочим социальным выплатам, постоянно  увеличивались. Резко сократилась  налогооблагаемая база, перечень прилежных  налогоплательщиков таял на глазах, а  усиление налоговой нагрузки, регулярно  предпринимаемое в надежде пополнить  казну, только ускоряло этот процесс.

К концу 1997 г. возможности  для поддержания рынка ГКО-ОФЗ  за счет средств резидентов оказались  практически исчерпаны и рынок  был открыт для иностранного капитала. В пик кризиса на руках у  нерезидентов оказалось около 30% всех размещенных государственных ценных бумаг. К этому моменту Банк России был уже неспособен удерживать курс рубля в искусственно заниженном валютном коридоре, доходы федерального бюджета стремительно падали, а обязательства  по обслуживанию долгов, напротив, росли. Предпринятые Правительством шаги только усугубили ситуацию (см. доклад № 4(33) за 1998 г. “Хроника одного банкротства”). Их последствия явились по сути признанием несостоятельности проводившейся экономической линии. 

Видологизация реформ

В качестве общей оценки можно сказать, что путинские  реформы упрощают систему властных структур. Из системы противовесов в конце ельцинского правления  и несколько раздробленной системы  сильных местних властей и  неформальных институтов выстроилась  система, ориентированная на один центр. Сильные региональные власти и олигархические структуры представляли собой внесистемные элементы, которые следовало с  точки зрения федеральной власти максимально ослабить. Партийная  система раздроблена, можно говорить об ее упрощении. Фактически политическая система России на сегодняшний день не обладает полноценной системой политических партий. 

Реформы президента В. Путина в экономической области можно  условно разделить на четыре группы.

В первую группу входят собственно экономические реформы, которые  коренным образом изменяют макроэкономическую обстановку. Примером данного типа является реформа налогов путем  введения «плоского» подоходного налога в размере 13% в 2001 г., введение Единого  социального налога в том же году, отмена оборотных налогов и налоговых  льгот, реформа таможенной системы  посредством снижения количества ставок вплоть до четырех.

Ко второй группе относятся  реформы социально-экономического типа. По своей сути к ним население  наиболее чувствительно, эти реформы  и вызывают иногда протесты со стороны общества. Издержки, связанные с их осуществлением, проявляются сразу, и за них обычно населению приходится платить сразу. А положительные последствия этих реформ проявляются лишь спустя определенное время.

К третьей группе можно  отнести реформы скорее административного  типа, которые хотя и не носят  собственно экономический характер, но оказывают существенное влияние  на нее посредством организации  условий функционирования.  Примером является административная реформа, которая была призвана навести порядок в системе управления государственных учреждений, реформа государственной гражданской службы, судебная реформа. Административный тип реформ, как правило, наименее понятен населению, так как не всегда существует точное определение таких мер. Так, Россия приняла шаги, направленные на упорядочение полномочий государственных учреждений в начале 2004 г., но эта реформа до сих пор еще не закончена. Повышение эффективности госуправления является слишком неконкретным, хотя в целом вызывает одобрение граждан. Для более конкретной оценки используются такие ориентиры, как снижение числа госслужащих, что, впрочем, является сомнительным критерием. Плохо работающая бюрократия не становится лучше благодаря снижению числа чиновников. Реальный критерий — повышение эффективности их работы. Хотя довольно часто сравнивают сегодняшнюю Россию и Советский Союз, на наш взгляд, это не является в достаточной степени показательным. Так, в 1990 г. в госаппарате работал 1 млн человек, в то время как в 2005 г. число госслужащих выросло уже до 1,5 млн. Но даже эта цифра стоит далеко за соответствующими показателями наиболее развитых стран мира.

В четвертую группу входят меры, которые можно считать политическими, но они исключительно серьезным  образом влияют на экономику. Примером такого рода реформ служит введение нового порядка выборов губернаторов, фактически превратившее последних в госслужащих. Но здесь, как и в других реформах, введенные новые правила действуют  весьма избирательно. С одной стороны, оказалось возможным сменить  целый ряд губернаторов областей, с другой стороны, посягнуть на первые лица в национальных республиках (К. Илюмжинов, М. Шаймиев и др.) власть себе не позволила. Возможность назначения губернаторов предоставляет центру право наказания «неудачных менеджеров», что должно способствовать унификации поведения регионов в отношении  решений федерального центра. 

Временные рамки

Периодизация экономических  реформ эры Путина дает некоторую  возможность проследить их соотношение  с политическими преобразованиями. Хотя мы будем анализировать период правления только президента В. В. Путина, первый этап следует обозначить в  границах предшествующего ему периода. Переломом в истории российской экономики является, несомненно, августовский кризис 1998 г. Это событие можно  назвать экономической катастрофой, но оно дало России возможность выйти  на более здоровый путь экономического развития. Кризис помог преодолеть противостояние реформам и открыл возможности  для их воплощения в жизнь. В целом  можно сказать, что данная ситуация была использована весьма эффективно. Правительство Кириенко ввело радикальную  программу краткосрочной стабилизации экономики, которую продолжали следующие  за ним правительства. Однако эти  меры нельзя ни в коем случае назвать  реформами, так как они не носили системо-изменяющую составляющую, но лишь «тушили пожар», возникший задолго до этого.

Таким образом, уже в 2000 г., после периода кризисного управления, Россия перешла к программе широкомасштабных экономических реформ. Так, в либеральном  виде были преобразованы и упрощены налоговый, таможенный кодексы, запущена пенсионная реформа, принят новый земельный  кодекс и т. д. В целом можно  сказать, что произошло упрощение  законодательной основы функционирования российской экономики. Этот период (2000–2003) был ознаменован бурным экономическим  развитием, который базировался  главным образом на росте мировых  цен на энергоресурсы, но также и  на позитивных результатах проводимых тогда реформ. Составной частью изменений этого этапа было, помимо вышеупомянутого упрощения системы налогов и экономического законодательства в целом, встраивание олигархических групп в саму систему государственного строя Неподконтрольные структуры и их владельцы вытеснялись из России. Показательными были встречи Путина, тогда еще исполняющего обязанности президента, с представителями крупного бизнеса, например, в феврале 2000 г. На встрече прозвучало несколько фраз, предупреждавших представителей крупного бизнеса о невмешательстве их в политику.

Следующий этап можно связать  со временем премьерства Михаила  Фрадкова. В данный период после  увольнения премьер-министра Михаила  Касьянова в феврале 2004 г., что  было мотивировано его слишком тесными  связями с крупным бизнесом и  неудовлетворительной экономической  политикой, экономические реформы  перешли в другую плоскость, государство  занялось проектами преимущественно  в социальной области. Выражением идей реформ стали национальные проекты  в области здравоохранения, жилищного  строительства, образования и сельского  хозяйства. Некоторое замораживание  в проведении реформ наметилось после  протестов населения, связанных  с монетизацией льгот.

С самого начала наметилась тенденция к бюрократизации государства, причем унификация затрагивала все части конституционного строя Российской Федерации. Владимир Путин с самого начала выступал сторонником сильной центральной власти, которую он называет «эффективной». Президент В. В. Путин с самого первого Послания Федеральному Собранию РФ подчеркивал, что «вертикаль власти» — средство обеспечения функционирования государства. Именно в ней, по мнению президентской команды, воплощается эффективность политического управления. Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе президента Российской Федерации в федеральном округе» № 849, который вводил систему федерального контроля над регионами посредством полпредов, стал первым шагом в процессе встраивания частей Федерации в систему. На ограничение влияния губернаторов на федеральный центр было направлено и их устранение из Совета Федерации в том же году. Изменения, внесенные 12 декабря 2004 г. в закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», практически отменяли выборность губернаторов и вводили их назначение президентом (Федеральный закон, 2004). Вместо выборных представителей собственного региона в Москве они практически превратились в представителей Москвы в регионах.

Федеральные законы «О политических партиях» и «О выборах депутатов  Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» вместе с поправками ввели достаточно строгие  требования, предъявляемые политическим партиям для баллотирования на выборы в Государственную Думу. В редультате в выборах 2007 г. участвовало всего 11 партий (в отличие от 23 организаций в 2003 г.), причем лишь четыре смогли преодолеть нужный для вхождения в Государственную Думу барьер. Поскольку ни ЛДПР, ни «Справедливую Россию» нельзя считать оппозицией, «Единая Россия», сама представляющая по своей сути административный блок, получила полную монополию на власть. Таким образом, партийная система и партии в целом стали частью единой властной системы, несистемные партии оказываются вне рамок власти. Для их полного вытеснения из поля политики используется введение платы за предоставленный во время предвыборной кампании теле- и радиоэфир и возможность размещения агитационных материалов в прессе для партий, которые не смогли преодолеть трёхпроцентный барьер, причем эти суммы должны быть оплачены в течение одного года со дня официального опубликования результатов выборов. Партии теряют и избирательный залог в 60 млн рублей. Эти правила для партий, подобных «Яблоку» и СПС, фактически равны прямому приказу об их роспуске (Федеральный закон, 2005).

Последствия реформ.

Названные выше перемены привели  к полному изменению сущности самого государства. Административные структуры, как основа единой властной вертикали, получили огромную силу по сравнению с политическими партиями.

Иллюзия стабилизации экономики  дорого обошлась России. Финансовая система  страны рухнула под тяжестью собственных  долгов, похоронив под своими обломками  те немногие положительные результаты, которых удалось достичь в  предшествующие годы (низкие темпы  инфляции, твердый курс рубля, современные  финансовые институты и зарождающееся  доверие к ним).

Административная реформа  и реформа государственной гражданской  службы принесли незначительные результаты. Анализ Посланий президента Федеральному Собранию показывает, что административная реформа и реформа гражданской  службы воспринимались с самого начала как основные задачи правительства. Заявления, сделанные в Посланиях  Президента РФ в период правления  В. Путина, появлялись практически в  неизменной форме: «Надо обеспечить применение законов прямого действия, свести к минимуму ведомственные  инструкции, устранить двойственность толкования нормативных актов». Однако никакого изменения не наблюдается. «Обращаю, кстати, внимание правительства на медлительность и непростительный бюрократизм в решении задач подобного рода» (Путин, 2006).

Вследствие преобразований путинского времени Россия перешла  от мультипартийного типа государства  к государству бюрократическому. Выработанная вертикаль власти внешне полностью соответствует модели бюрократического управления государством, описанного М. Вебером. Ввиду того, что политические партии утратили из-за проведенных политических преобразований свою силу, бюрократия получила полный контроль над государством. Однако, вопреки ожиданиям президентской администрации, данная ситуация не способствует повышению эффективности госуправления, но провоцирует, скорее, рост коррупции. «Индекс восприятия коррупции» в России за годы правления президента В. Путина не изменился в сторону улучшения. Напротив, Россия ухудшила свою позицию, переместившись с 79-го места ∙⃰⃰в 2001 г. до 143-го в 2007 г. Правда, на это положение оказало влияние и повышение числа стран, включенных в список, но Россия вряд ли может данной позицией гордиться. Высказывания президента В. Путина указывают, что он осознает опасность предоставления власти чиновничеству, однако в целом административная реформа переживает разные периоды: длительного торможения и ускорения.

Вред неограниченности власти нереформированного чиновничества  подтверждается тем, что Россия занимает 112-е место⃰⃰ ⃰ по показателям Индекса экономической свободы, ежегодно составляемого Институтом Фрейзера. Например, в 2005 г. Россия оказалась на самом последнем месте среди стран с крупными экономиками. Хотя этот показатель нельзя упрощать и акцентировать внимание лишь на роли государства в экономике, Россия проигрывает и в такой области, как защита прав собственности. Такие происшествия, как «добровольное» замораживание цен на основные продукты питания, применение экологических норм для вытеснения зарубежных нефтяных фирм из разрабатываемых проектов, что имело место вследствие административного давления, вызывают сомнения в желании и способностях российского государства эффективно заниматься защитой прав собственности. Прямым результатом проводимой политики в области добычи нефти и газа стало снижение добычи природного газа. Таким образом, выстраивание «сильного» государства подрывает саму основу его экономики — производство энергоресурсов.

Крупный бизнес все заметнее встраивается в структуру государства. Механизмы различны — от установления прямого контроля государства над  фирмой до косвенного влияния через  представителей частного бизнеса. Хотя некоторые авторы называют крупных  предпринимателей олигархами, это выражение  не совсем соответствует истине. Они  являются, скорее, государственными служащими, которые управляютнедвижимостью. За разрешение владеть компаниями им приходится платить участием в программе  социальной ответственности, показательными подарками в пользу государства  или общества. Дело Ходорковского  достаточно известно, однако есть и  другие. Покупка Алишером Усмановым  коллекции Ростроповича, «замораживание»  цен на основные продукты питания  самими их производителями происходило  по заказу президентской администрации. Так же ведут себя российские банки, вкладывающие средства в социальные проекты с сомнительной надеждой получить их назад. Как пишет А. Илларионов в уже упомянутой статье, «формула работы корпорации с частными компаниями обнародована. Это не просто “социальная ответственность бизнеса”, а “государственно-частное партнерство”. Теперь любое пожелание корпорации — от взноса на тот или иной “нужный” проект до продажи самой компании “правильным” покупателям — будет выполнено».

Повышение доли государства  в экономике происходит вопреки  эмпирическим данным, доказывающим более  низкую эффективность работы государством управляемых компаний и секторов экономики в сравнении с частными. Но следует отметить, что сырьевые компании очень часто являются государственными, причем даже в настолько продвинутых государствах, как, например, Норвегия. Что настораживает, так это повышение доли государства и в компаниях, не работающих в энергетической области.

⃰ CPI Index, 2007

⃰ ⃰ Fraser Institute, 2007

Заключение.

Подытоживая сказанное, можно  заключить, что Россия провела важнейшие  реформы до 2002 г., когда закончилось  преобразование налоговой, таможенной и других систем.

Принятые изменения в  законодательной сфере призваны и действительно должны изменить партийно-политическую систему в  России. Наиболее позитивно можно  оценить и возвращение выборов  губернаторов, пусть и с определенными  фильтрами. На мой взгляд, назначаемые  главы регионов в России – огромной территории – это просто нонсенс. Регионы должны обладать определенной долей самостоятельности – это  факт. Иначе не будет стремления развиваться и творчески подходить  к управлению.

Однако стоит отметить, что возвращение выборов губернаторов не решит автоматически задачу стабилизации политический системы в России.

В конце 2007 г., когда выстраивание «вертикали власти» можно считать  до определенной степени уже завершенным, практически все реформы сошли  на нет. Страна находится на этапе  бурного экономического роста, инфляция сдерживается административными мерами. Растущие социальные расходы и, следовательно, снижающийся профицит несырьевой части  бюджета являются угрозами скорее для  экономистов, чем общественностью  воспринимаемым явлением, заслуживающем  пристального внимания.

К вопросу формирования нормально  работающей политической системы нужно  подходить комплексно. Пока не определена стратегия развития федерализма  в России, пока законодательство способствует не конкуренции и стремлению к  развитию регионов, а, скорее, стремлению к дотациям, до тех пор даже выборы ничего не решат.

Масс-медиа перешли полностью  под контроль «системных» игроков, будь то «системные» предприниматели, госкомпании или непосредственно  государство. То же произошло и с  неправительственными организациями, где неподконрольные госвласти  вытесняются, а на их место государство  «допускает» управляемые организации. Наряду с этим в экономике произошло, помимо упрощения налоговой и  других систем, вытеснение «несистемных»  игроков из стратегических областей, причем под «несистемными» понимаются как олигархические, так и зарубежные инвесторы.

При новых правилах ответственность  за управление переносится государством в область администрирования, причем критика почти не допускается.

Я уверена, что основная проблема России – в отсутствии не просто четкого законодательного базиса, а  в отсутствии осознанной привычки, что перед законом равны все. Пока нет такого осознания – не будет ничего, какие бы замечательные  законы мы не принимали. Они будут  очень часто меняться в угоду узкой группе лиц, мнящей себя выше закона.

Список используемой литературы:

Никонов В.А. Эпоха перемен: Россия 90-х глазами консерваторов. М., 1999.Г.Ю.Семигин

Путин В. В. Послание президента Федеральному Собранию. 2000.

Путин В. В. Послание президента Федеральному Собранию. 2006.

Федеральный закон Российской Федерации от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный  закон “Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об  основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации”» // http://www.rg.ru/2004/12/15/gubernatory-dok.html

Федеральный закон Российской Федерации от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ «О выборах  депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета 2005. 18 мая // http://www.rg.ru/2005/05/24/vybory-doc.html