Введение в административное право

Винницкий Андрей Владимирович – доцент кафедры административного  права.

Литература:

1. Бахрах Д.Н. «Административное право России»
2. «Административное право» по ред. Хамоневой
3. Старилов и Россинский «Административное право»

Введение  в административное право.

1. Административное право как отрасль российского права
2. Предмет административного права
3. Метод административно-правового регулирования
4. Система административного права

Вся система  права делится на две подсистемы: частная и публичная. Административное право – это ядро публичного права, это не значит что оно равно публичному. Публичное право это более широка отрасль.

В России административное право начало зарождаться при  Петре Первом. К середине 19 века в  России сформировалось полицейское  право. Оно регламентировало отношения вокруг общественно-охранного порядка и поддержания безопасности. На рубеже 19-20 веков полицейское право трансформируется в административное.

Административное  право стало ассоциироваться  с исполнительной властью. Сама исполнительная власть стала трактоваться как совокупность публичных служб.

1914 год –  работа «основные начала административного  права»

После революции 1917 года административное право в  корне изменилось. Советское право  – это жесткая иерархичная  система.

Монистическая концепция (30е год) – административное право регламентирует государственное управление (есть государственный план – все нормировано).

Основные теоретики: Берницкий, Петров, Студениким.

1991год – распад  государства, были сломлены все  институты.

В целом административное стало стремиться в направлении европейских стандартах.

С 2003 года начинается новейшая история административного  права (административная реформа). Повышение  информационной активной институтов власти:

• у каждого государственного органа есть сайт в интернете,
• переформатирование системы органов власти,
• полная инвентаризация всех функций (убрали дублирующие и излишние),
• совершенствование административных процедур (взаимодействие органов власти и частных лиц),
• активно развивается концепция публичных сервисов, которая давно известна на западе (государство – поставщик услуг для частных лиц),
• приватизации государственных функций.

Понятие административного права 
Административное право – это отрасль регламентирующая отрасль публичной администрации по выполнению ей государственных и муниципальных функций.

Публичная администрация:

• органы исполнительной власть РФ и её субъектов,
• исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления,
• специфические органы власти, не относящиеся не к одной из ветвей, однако правовой режим их деятельности максимально приближен к исполнительной власти (например, банк России),
• государственные внебюджетные фонды
• отдельные государственные корпорации: Росатом и АСВ.

Характеристика  публичной администрации:

1. многоуровневая иерархичная система, включающая в себя множество органов и должностных лиц. Деятельность полипредметна, а численный состав превышает судебную и исполнительную
2. монополист в сфере государственного принуждения, только она применяет принуждение
3. распоряжается ключевыми материальными и финансовыми ресурсами общества
4. прежде всего, осуществляет исполнительную функцию (реализует законы, судебные акты)
5. неизбежно наделяется правом принимать нормативные акты, а также разрешает отдельные споры
6. публичная администрация в наибольшей степени склонна к нарушению законности, в том числе коррупция, поэтому в наибольшей степени нуждается в контроле.

Характеристика  отрасли административного права:

1. является фундаментальной отраслью
2. эта отрасль одновременно регулятивная и охранительная
3. одновременно и материальная и процессуальная отрасль
4. источники представлены федеральными нормативными актами, муниципальными, региональными, источниками являются как законы, так и подзаконные акты.
5. источники не кодифицируемы и не кодифицируются.
6. суды рассматривает административные споры

Предмет административного права – это отношения связанные с реализацией государственной и муниципальной функцией возложенной законом на публичную администрацию.

Не все отношения с  участием публичной администрации  регулируются административным правом.

Часть отношений с участием публичной администрации составляет предмет регулирования специализированных отраслей. Если отношения с участием публичной администрации урегулированы, то у них приоритет, а если нет, то входят в систему регламентации административного права. Также может выступать в отношениях частноправового характера.

В предмет административного  права включается предмет административного  судопроизводства.

Предмет административного  права не един, в него включаются разных групп отношения, которые мало похожи друг на друга. Группы:

1. отношения по оказанию государственных и муниципальных услуг. Они возникают по поводу удовлетворения публичной администрации потребностей граждан и юридических лиц по их запросам. (gosuslugi.ru) Признаки отношений:

• Лицо, предоставляющее услугу. Предоставлять может непосредственно орган публичной власти либо привлеченное им лицо.
• Служат удовлетворению потребностей частных лиц в неимущественных благах
• Инициатор отношений – частное лицо, которому закон гарантировал право получить услугу.
• Возможен односторонний отказ
• По своему содержанию это отношения зависимости (частное лицо зависит от органа публичной администрации, которое предоставляет услугу, но здесь нет отношения подчинения)
• Интересы получателей услуг обеспечиваются ускоренной внесудебной защитой и полной судебной защитой
• Осуществляет поэтапный переход на электронные государственно-муниципальные услуги.

Виды отношений  государственно муниципальных услуг:

• Навязанные, эксклюзивные услуги (регистрация квартиры)
• Гарантированные – это сферы здравоохранения, культуры, образования. Эти услуги может поставлять не только публичная администрация. Но она гарантирует их предоставление из социальных соображений.

2. Контрольно надзорные отношения – возникают по поводу отношений публичной организации по поводу контроля за соблюдением гражданами, иными лицами, обязательных требований, установленных нормативными актами, а также по поводу выявления возможных правонарушений и их предотвращения.

Особенности:

• Субъектный состав – контролер (особые органы, наделенные властными полномочиями) и контролируемый (гражданин, юридическое лицо, а также другие органы публичной администрации, которые обязаны соблюдать определенные требования).
• Эти отношения возникают, изменяются и прекращаются по инициативе контролирующего.
• Четко выражены властные полномочия контролирующего субъекта.
• Контроль может быть связан с ограничением прав контролируемого и обеспечением прав принуждения.
• Процедура контроля урегулирована законом, в том числе административными регламентами
• Гарантируется внесудбная, полная судебная защита контролируемых

Виды отношении: без взаимодействия с контролируемыми, непосредственное взаимодействие с  контролируемыми.

3.  Административно деликтные. Возникают с участием административно юрисдикционных органов и гражданами организациями, в связи с совершением последними административных правонарушений.

Отношения возникают  по инициативе властной стороны и  как правило следуют за контрольной  отношений.

Суть состоит в применении мер административной ответственности, если установлены необходимые основания. Отношения носят процессуальный характер и регулируются законом

4.  Административно юстиционные. Возникают в связи в разрешением в судебной порядке административных споров по проверке законности деятельности публичной организации.

Особенности:

• Субъектный состав: обязательный частник – суд, граждане организации – как заявители и органы публичной организации в качестве ответной стороны.
• Возникают на основе в обращении в суд лица чьи права нарушила публичная организация
• Споры разрешаются в особой процессуальной форме в рамках административного судопроизводства
• На сегодняшний день регулируются ГПК, АПК.

5. Внутри аппаратные отношения. Возникает внутри системы публичной организации

Особенности:

• Субъектный состав: орган + орган, орган + должностное лицо, должностное лицо + должностное лицо
• Имеет своей целью обеспечить надлежащие функционирование
• Не все отношения обеспечены судебной зашитой

Виды отношений:

• Субординационные
• Горизонтально-координационные отношения между двумя не соподчиненными органами
• Служебные отношения (отношения по поступлению, увольнению из государственной службы)
• Структурно – это воздание, организация, перераспределение между органами публичной власти компетенции
• Административно-правотворческие
• Делопроизводственные отношения, связанные с движением документов внутри органов

6. Административно имущественные отношения, возникают по поводу государственного и муниципального имущества

Виды:

• По поводу имущества общего пользования
• По поводу имущества предоставляемого частным лицам
• По поводу публичного имущества, используемого самой публичной организацией

Метод административно-правового регулирования

Все отрасли  права отличаются не только по предмету регулирования, но и по методу. Метод правового регулирования – это совокупность приемов и способов воздействия на предмет.

Метод проявляет:

• В правовом отношении сторон друг у другу
• Способы, при помощи которых субъекты реализуют свои права
• На основания возникновения правоотношений
• Способы защиты

Признаки:

• Метод централизованный (императивный) – содержание взаимных прав и обязанностей взаимный отношений определяется нормативно, т.е. в централизованном порядке. В гражданском праве метод диспозитивный, там стороны по собственному усмотрению определяют права и обязанности. В основании возникновения правоотношений – действия или решения одной из сторон. В сравнении с этим в гражданском праве в рамках диспозитивного метода доминирующим основанием является соглашение.
• Метод неравенства сторон – субъекты правоотношения асимметричны. Некорректно говорить, что это метод власти и подчинения. Неравенство сторон имеет следующие проявления: 
  - отношения зависимости (оказания публичных услуг) 
  - это подчинение одной стороны другой (контрольные и деликтные отношения). Кроме того в рамках некоторых отношений частные лица и публичная администрация занимает  равное правовое положение спорящих сторон.
• Среди способов правового регулирования (дозволение, обязывание, запрет) преобладает обязывание.
• Основной формой защиты нарушенных прав является жалоба (форма защиты субъективных прав частных лиц).

Приемы в  рамках метода:

• Административное распорядительство
• Административное разрешение
• Административное правоудостоверение – субъективное право частного лица признается действительным, если публичная администрация его признает (регистрация прав на недвижимость)
• Административное усмотрение – администрация наделяется определенными дискреционными полномочиями.

Сформированный  метод административно-правового  регулирования используют так же другие отрасли права публично правового цикла.

Институт договора не исчерпывается гражданским правом. КП: договоры о разграничении предмета ведома, международные договоры. УПП: примирение сторон, договор о соглашении сотрудничества со следствием. Налоговое право: институты кредиты, поручительства. Бюджетное право: договор о предоставлении субсидии. Семейное право6 брачный контракт.

Соглашения  между МФЦ (международные финансовые центры) и органы финансовой администрации: договор о развитии застроенных территорий, соглашение о разделе продукции. Можно привести порядка двух десятка примеров таких соглашении, однако, централизованного института административных договоров нет.

Система административного права.

Порядок обеспечивается системностью. Система – это совокупность взаимосвязанных институтов и подотрослей. В административном праве нет устоявшейся общепризнанной системы, потому что нет единого акта.

Можно разделить  общую и особенную часть в  административном праве. Общая часть  объединяет универсальные норма, а особенная часть объединяет нормы в специфических отраслях.

Общая часть:

• Общие положения и принципы административного права
• Административно-правовые статусы граждан
• Административно-правовые статусы организаций
• Общие вопросы организации и деятельности публичной администрации
• Институт административных процедур
• Служебное право
• Административно-деликтное право
• Административное судопроизводство

Особенная часть  строится на выделении сфер публичного администрирования. Например: образование, здравоохранение, таможенное дело, безопасность, оборона и т.д.

Особенности регулирования  в каждой сфере состоят в следующем:

• Особенности правового положения
• Особенностью предоставления публичных услуг
• Особенности осуществления государственного и муниципального контроля

3 блока:

- управление  в  сфере административно-политической  деятельности

- управление  в экономической сфере

- управление  в социально-культурной сфере

Некоторые считают, что нет ни общей, ни особенной части, но есть 3 структурных элемента:

- административно-управленческое  право

- полицейское  право

- административно-юстиционное  право.

Норма и источники административного  права.

1. Понятие и особенности административно-правовых норм
2. Виды административно правовых норм
3. Действие административно-правовых норм во времени
4. Система источников

Норма права  – это правило поведения, рассчитанное на неоднократное применение, распространяющееся на неопределенный круг лиц и регулирующее общественные отношения.

Признаки административно-правовых норм:

1. Особый предмет регулирования
2. Эти нормы императивные, их содержание не может быть изменено соглашением сторон
3. Они издаются законодательными органами, а также многочисленными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Как следствие, наблюдается конкурирующая компетенция органов власти. Компетенция между различными субъектами нормотворчества должны быть строго распределена, чтобы нормы не противоречили друг другу.
4. Универсальность. Практически во всех сферах и с участием различных субъектов права.
5. Нормы вторичны по отношению к конституционно-правовым.

Виды административно  правовых норм:

1. По содержанию: материальные и процессуальные.
2. По целевому назначению:  
   - охранительные нормы (есть санкция)  
   - регулятивные (требуется детализация) – это нормы обзывающие, управомачивающие и запрещающие 
   - нормы дефеницы  
   - нормы-принципы  
   - коллизионные нормы 
   - вводные нормы
3. По уровню обобщенности: нормы общие и специальные, а так же нормы исключительные.
4. По территории действия: 
   - распространяющиеся на территорию РФ 
   - распространяющиеся на отдельный субъект  
   - распространяющийся на отдельные муниципальные образования
5. По времени действия: бессрочные и срочные
6. По кругу адресат: 
   - внутриаппаратные 
   - внешние
7. По основанию принятия: во исполнение вышестоящей нормы, либо по усмотрению органов
8. По порядку принятия: принимаемые единолично, принимаемый коллегиально, принимаемые совместно несколькими органами, принимаемые по согласованию (с разрешением).

Действие во времени:

• Вступление в силу зависит от: 
  - вида органа 
  - вида акта 
  общее правило – нормы, содержащиеся в ФЗ, вступают в силу после 10 дней, указы Президента 7 дней, акты Правительства 7 дней, акты федеральных органов исполнительной власти 10 дней. Помимо общих правил, которые действуют по умолчанию, могут быть предусмотрены специальные положения о его вступлении в силу (отсрочка, либо наоборот ускорить, чтобы вступило в силу с момента опубликования).
• Пределы действия норм:  
  - перспективное действие – распространяется только на те отношения, которые возникли после её принятия 
  - ревизионное действие – нацелено на пересмотр отношений, которые ранее возникли и закончились  
  - смешанное действие – одновременно регулируем и на будущее и ранее
• Прекращение действия норм:  
  - отмена нормы возможно либо самим органом, либо вышестоящим 
  - косвенная отмена через принятия нового акта или новой нормы без формальной отмены старой 
  - отключения срока действия нормы 
  - признания судом незаконной, недействительной 
  - отмена вышестоящей нормы

Система источники: