Бюджетная политика государства: сущность, цели и содержание

1. Бюджетная политика государства: сущность, цели и  содержание

1. Понятие бюджетной системы  страны. Принципы ее построения.

    «Бюджетная  система РФ – это основанная на экономических отношениях и государственном  устройстве РФ, регулируемая нормами  права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.»¹

    Структура бюджета страны зависит от федеративного  устройства государства. Согласно Бюджетному кодексу РФ² бюджетная система страны состоит из 3 уровней:

1. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
2. Бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных внебюджетных фондов;
3. Местные бюджеты, в том числе: бюджетных муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений.

    Первый  и второй уровни бюджетной системы  включают в себя бюджеты государственных  внебюджетных фондов.

    Федеральный бюджет РФ представляет собой основной финансовый план государства, через который перемещаются финансовые ресурсы, необходимые для перераспределения и использования в целях государственной политики.

    Региональным  бюджетом (или бюджетом субъектра  РФ) в Бюджетном кодексе РФ называется форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для решения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ, которые устанавливаются третьей главой Конституции РФ. Региональный бюджет включает в себя, кроме бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджеты 89 субъектов РФ, среди которых 21 республиканский; 55 краевы и областных бюджетов; 2 бюджета городов федерального назначения; 1 бюджет автономной области и 10 бюджетов автономных округов.

    Местный бюджет является формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Предметы ведения местного самоуправления – вопросы местного значения, открытый перечень которых представлен в федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления РФ».

    Существует  такое понятие как консолидированный  бюджет – свод всех уровней бюджетной  системы Российской Федерации на соответствующей территории. Он объединяет все бюджетные показатели какой-либо территории, тем самым выполняет информационную функцию. Консолидированный бюджет не является законом, в отличие от законодательно утверждаемых бюджетов субъектов Федерации и федерального бюджета.

    Важнейшими  показателями, характеризующими бюджет яыляются:

1. Доля средств, ежегодно перераспределяемая через бюджет в валовом внутреннем и чистом социальном продукте страны;
2. Покрываемость бюджетных расходов доходами; если имеет место дефицит бюджета, важно знать, из каких источников правительство покрывает этот дефицит;
3. Структура бюджетных расходов, в частности доля затрат на хозяйственные, социальные, оборонные цели, на науку, образование.³

    Государственный бюджет состоит из 2-х дополняющих  друг друга взаимосвязанных частей: доходной и расходной.

    Доходы  бюджета - это денежные средства, поступающие  в безвозмездном и безвозвратном  порядке в соответствии законодательством  в распоряжение органов государственной  власти соответствующего уровня.

    В соответствии с классификацией доходы бюджетов РФ включают в себя:

• налог на прибыль;
• налоги и взносы на социальные нужды;
• налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ;
• налоги на товары, ввозимые на территорию РФ;
• налоги на совокупный доход;
• налоги на имущество;
• налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами;
• государственную пошлину, сборы;
• доходы от внешнеэкономической деятельности;
• доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
• платежи за пользование природными ресурсами;
• доходы при оказании платных услуг и компенсации затрат государства;
• доходы от продажи материальных и нематериальных активов;
• административные платежи, сборы;
• штрафы, санкции, возмещение ущерба;
• прочие неналоговые доходы;
• доходы бюджетов от возврата остатков субсидий и субвенций прошлых лет;
• безвозмездные поступления;
• доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
• рыночные продажи товаров и услуг;
• прочие.

    Доходы  бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации. В доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления. Нормативы централизации доходов утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

    Расходы бюджета – затраты, возникающие  в связи с выполнением органами государственной власти и местного самоуправления своих функций. Расходы бюджетов всех уровней формируются на основе государственных социальных стандартов, нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг и на единых государственных основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности.

    Бюджетные расходы подразделяются на 11 основных направлений:

    1 раздел: общегосударственные вопросы  – 15 частей;

    2 раздел: национальная оборона –  8 частей;

    3 раздел: национальная безопасность и правоохранительная деятельность – 13 частей;

    4 раздел: национальная экономика  – 11 частей;

    5 раздел: жилищно-коммунальное хозяйство  – 4 части;

    6 раздел: охрана окружающей среды  – 4 части;

    7 раздел: образование – 9 частей;

    8 раздел: СМИ, культура, кинематография – 6 частей;

    9 раздел: здравоохранение, спорт –  4 части;

    10 раздел: социальная политика –  6 частей;

    11 раздел: бюджетные трансферты - 4 части.

    Бюджет, как фонд денежных средств, в цельном виде никогда не существует, так как по мере поступления доходов они обращаются на покрытие расходов. Он является лишь планом образования и использования общегосударственного фонда денежных средств, то есть росписью доходов и расходов государства, согласованных друг с другом, как по объему, так и по срокам поступления и использования.

    Формирование  бюджета государства как совокупности бюджетов разных уровней власти, а  также государственных и муниципальных  внебюджетных фондов в рыночной экономике  происходит в условиях самостоятельности  разработки, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов на разных уровнях власти.

    Разработка  бюджетов по всей системе — важнейшая  функция исполнительной власти, охватывающая стадии планирования и прогнозирования. В процессе планирования необходимо, с одной стороны, обеспечить реализацию функций государственных органов власти и местного самоуправления и выполнение экономической программы правительства на очередной прогнозируемый период. С другой стороны, важно учитывать реальное состояние экономики и развитие определенных тенденций, поскольку, несмотря на регулирующую роль государственных органов власти, их воздействие на субъекты хозяйственной деятельности и потребительские ячейки в условиях рыночной экономики и развитой демократии не столь велико, как в национальных экономических системах с централизованным управлением или авторитарной властью.⁴

    Деятельность  государства от начала составления  государственного бюджета до утверждения  отчета о его исполнении длится около 3,5 лет, и этот срок называется бюджетным  циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетный процесс составления, рассмотрения, утверждения бюджета, стадию исполнения бюджета и стадию составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, которые периодически сменяют одна другую. Сам бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.⁵

    Финансовый  план государства взаимосвязан с  финансовыми планами предприятий  и некоммерческих организаций, денежными  доходами и расходами населения, поэтому для разработки основных показателей бюджета используют предварительные разработки двух видов балансов: финансового баланса государства и баланса денежных доходов и расходов населения. Финансовый баланс органов власти разрабатывается не только по государственному сектору (государственным и муниципальным предприятиям и организациям), но и по основным финансовым показателям негосударственных предприятий и организаций (прибыль и амортизация). Баланс денежных доходов и расходов населения учитывает все доходы в денежной форме (заработная плата, пенсии, пособия, стипендии и другие выплаты, а также доходы от предпринимательства и собственности), а в расходной части — расходы на покупку товаров и услуг, организованные и неорганизованные сбережения, обязательные платежи, включая и налоговые.

    Принципы  – это целевые установки, определяющие вектор развития определенных отношений. Реализуется целевая направленность типов посредством использования  определенных экономических рычагов  – методов государственного регулирования.

    Бюджетным кодексом РФ регламентируются следующие принципы, в соответствии с которыми должна строиться и развиваться бюджетная система РФ:

1. Принцип единства бюджетной системы. Означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса на всей территории РФ.
2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы. Означает закрепление соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
3. Принцип самостоятельности бюджетов. Означает право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; наличие собственных источников доходов у бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ.
4. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов. Означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и прочие обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и полном объеме.
5. Принцип сбалансированности бюджета. Означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
6. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости движения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств.
7. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов. Означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
8. Принцип гласности. Означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов.
9. Принцип достоверности бюджета. Означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доодов и расходов бюджета.
10. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
11. Принцип подведомственности расходов бюджетов. Означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого они находятся.
12. Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований. Означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями.
13. Принцип единства кассы. Означает зачисление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ.⁶

1. 2. Бюджетные и внебюджетные  фонды: задачи и функции

    В настоящее время в РФ в составе  федеральных бюджетов выделяют следущие фонды:

    1.Фонд  финансовой поддержки – образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов российской федерации и распределяется между субъектами российской федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой правительством российской федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ⁷;

    2.Фонд  софинансирования – образуется в составе федерального бюджета в целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ⁸;

    3.Фонд компенсаций – образуется в составе федерального бюджета в целях предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов российской федерации и (или) муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с федеральным законом "об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации" и (или) федеральным законом "об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации" осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета⁹;

      4.Инвестиционные фонды;

    5.Фонды  содействия развитию – рассматривает представленные субъектами Российской Федерации заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда (далее также — заявка); принимает решение о соответствии заявок и прилагаемых к заявкам документов требованиям, установленные Федеральными законами; принимает решение о предоставлении финансовой поддержки за счет средств Фонда на основании заявок; осуществляет методическое обеспечение подготовки субъектами Российской Федерации заявок и прилагаемых к заявкам документов; осуществляет мониторинг реализации программ и выполнение предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда;

    6.Резервные фонды – например Резервный фонд президента РФ - это один из видов бюджетных резервов, предусматриваемый в федеральном бюджете на очередной финансовый год для финансирования непредвиденных, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента. Согласно Бюджетному кодексу РФ размер Резервного фонда Президента РФ не может превышать 1% утвержденных расходов федерального бюджета. Конкретный размер резервного фонда устанавливается ежегодно при принятии федерального бюджета на соответствующий год. В РФ, кроме Резервного фонда Президента РФ, создаются также резервные фонды органов исполнительной власти, в т.ч. два резервных фонда Правительства РФ¹⁰;

    7.Фонд  национального благосостояния – после наполнения Резервного фонда РФ до указанного размера нефте-газовые доходы направляются в этот фонд. Он является частью средств федерального бюджета и призван стать частью устойчивого механизма пенсионного обеспечения граждан РФ на длительную перспективу. Целями этого фонда является обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ и обеспечение сбалансированности бюджета пенсионного фонда РФ;

    8.Резервный фонд РФ - обеспечивает выполнение государством своих расходных обязательств в случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет. Резервный фонд способствует стабильности экономического развития страны, уменьшая инфляционное давление и снижая зависимость национальной экономики от колебаний поступлений от экспорта невозобновляемых природных ресурсов. По мимо доходов от добычи и экспорта нефти, источниками формирования Резервного фонда также являются доходы федерального бюджета от добычи и экспорта газа. Максимальный размер Резервного фонда закреплен на уровне 10 % прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта Российской Федерации¹¹.

    По  мимо государственных бюджетных  фондов существуют и государственные внебюджетные фонды.

    Государственный внебюджетный фонд – форма организации  денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов  РФ. Бюджетное законодательство определяет в составе государственных внебюджетных фондов Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, а также Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования. Формирование и использование этих фондов связано с социальным страхованием. Законодатели исключили средства социального страхования из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, но включили их в состав бюджетной системы РФ. В связи с этим было вызвано много противоречий, поскольку страховой механизм отличается от бюджетного механизма. Страховой механизм предусматривает четкую взаимосвязь между доходами и расходами страховых фондов, причем доходы определяются исходя из оценки вероятности предстоящих выплат. Бюджетный механизм предусматривает обезличивание поступающих в бюдженый фонд средств, многоцелевой характер использования средств. Средства государственных внебюджетных фондов находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов всех уровней и не подлежат изъятию на цели, не предусмотренные законодательством. Их исполнением занимается Федеральное казначейство РФ, а контроль за рациональным использованием осуществляет Министерство финансов РФ.

    Пенсионный  фонд - это государственное учреждение с особым статусом. Это единственный пенсионный фонд, принадлежащий государству, и являющийся страховщиком по обязательному  пенсионному страхованию россиян.

    В соответствии с ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании РФ» от 15 декабря 2001 г. №167-ФЗ бюджет Пенсионного  фонда формируется за счет: страховых  взносов; средств федерального бюджета; сумм пени и иных финансовых санкций; доходов от размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования; добровольных взносов физических лиц и организаций, уплачиваемых ими не в качестве страхователей или застрахованных лиц; иных источников, не запрещенных законодательством РФ.

    Пенсионный  фонд осуществляет ряд социально  значимых функций: учет страховых средств, поступающих по обязательному пенсионному  страхованию; назначение и выплата  пенсий, за счет средств Фонда получают пенсии 38,5 млн. российских пенсионеров; назначение и реализация социальных выплат отдельным категориям граждан: ветеранам, инвалидам, инвалидам вследствие военной травмы, Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и т.д.; персонифицированный учет участников системы обязательного пенсионного страхования, в системе учитываются страховые пенсионные платежи почти 63 млн. россиян; взаимодействие с работодателями – плательщиками страховых пенсионных взносов. Информация о гражданах, застрахованных в пенсионной системе, поступает от 6,2 млн. юридических лиц; управление средствами пенсионной системы, в т.ч. накопительной частью трудовой пенсии, которое осуществляется через государственную управляющую компанию (Внешэкономбанк) и частные управляющие компании; выдача сертификатов на получение материнского (семейного) капитала.

    Фонд  социального страхования Российской Федерации (ФСС) является самостоятельным  государственным финансово-кредитным  учреждением Российской Федерации  и управляет средствами государственного социального страхования России. Денежные средства и иное имущество, находящееся в оперативном управлении ФСС, а также имущество, закрепленное за подведомственными Фонду санаторно-курортными учреждениями, являются федеральной собственностью. Денежные средства ФСС не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат.

    Средства  Фонда образуются за счет: страховых  взносов; доходов от инвестирования части временно свободных средств  Фонда; ассигнований из федерального бюджета  на покрытие расходов и др. поступлений.

    За  счет средств социального страхования  Фондом осуществляется выплата пособий  работающим гражданам: по временной  нетрудоспособности (больничные); по беременности и родам; женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в  ранние сроки беременности (единовременное пособие); при рождении ребенка (единовременное пособие); на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет (ежемесячное пособие);  на погребение умерших работавших граждан и несовершеннолетних членов семьи работающих граждан; и др.

    Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования - самостоятельные государственные финансово-кредитные учреждения, созданные для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования. Финансовые средства фондов находятся в государственной собственности РФ, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат. Фонды подотчетны соответствующим органам законодательной и исполнительной властей. Задачами фондов являются: обеспечение реализации Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» и предусмотренных им прав граждан; достижение социальной справедливости и равенства граждан в получении медицинской помощи определенного объема и качества; обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования. В задачи Федерального фонда входит также участие в разработке и осуществлении государственной финансовой политики в области медицинского страхования. В функции фондов входят: аккумулирование финансовых средств; осуществление финансово-кредитной деятельности по обеспечению системы обязательного медицинского страхования; выравнивание направляемых в сферу медицинского страхования финансовых ресурсов территорий, городов, районов. Финансовые средства фондов образуются за счет страховых взносов работодателей и граждан, самостоятельно обеспечивающих себя работой; страховых платежей органов исполнительной власти субъектов Федерации и местной администрации на страхование неработающего населения (поступают в территориальные фонды); ассигнований из государственных и местных бюджетов; доходов от использования временно свободных финансовых средств; иных поступлений.

       С 1 января 2010 года в Российской  Федерации начинается очередной этап совершенствования всей системы социального страхования граждан, в том числе пенсионного. С указанной даты вступают в силу федеральные законы от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования», № 213-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признание утратившим силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования», которые, в числе прочих изменений, меняют порядок взаимодействия страхователя с Пенсионным фондом.  

    Основным  изменением является отмена единого  социального налога и восстановление (как самостоятельных видов налогов) страховых взносов в названные фонды. При этом функции администрирования страховых взносов на обязательное пенсионное и обязательное медицинское страхование, т.е. учет, контроль и взыскание, возлагаются на Пенсионный фонд.

    Основные  тарифы на 2010 год: в ПФР - 20% (из них 6% на накопительную часть трудовой пенсии для граждан 1967 года рождения и моложе), в Федеральный ФОМС - 1,1%, в территориальные ФОМС - 2,0%.¹²

    В период построения рыночной экономической системы следует решать вопрос дефицита бюджета (превышение расходов бюджета над его доходами), не инфляционных источников финансирования расходов, финансирования расходов на социально-культурную сферу и социальную защиту населения, стабилизации экономики, усовершенствования налоговой политики в соответствии с состоянием экономики и необходимостью реального роста валового внутреннего продукта.

1. 3. Бюджетная политика: понятие, цели и задачи

    Бюджетная политика представляет собой воздействие  государства на экономику путем изменения объема и структуры государственных расходов, налогообложения и государственной собственности, которые в совокупности являются инструментами ее проведения. Сама же бюджетная политика основные параметры которой находят свое отражение в бюджете, выступает как инструмент управления государственными финансами¹³.

    Бюджетная политика на очередной финансовый год  определяется Бюджетным посланием  Президента РФ, направляемом Федеральному Собранию в начале (не позднее марта) предшествующего года. Именно Бюджетное послание Президента РФ задает стратегические и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, которые должны соответствовать общим целям и задачам экономической и социальной политики государства. В разработке бюджетной политики участвуют законодательные (представительные) и исполнительные органы власти. Для обеспечения эффективности бюджетной политики при ее разработке должны соблюдаться определенные требования. Главное из них - научный подход к ее разработке, учитывающий реальное состояние экономики, финансов и бюджетной системы страны¹⁴.

    Бюджетная политика не может быть эффективной, если четко не определены основные ее направления на ближайший период и перспективу, не сформулированы главные  цели и первоочередные задачи. При  этом обоснованность выдвигаемых мер и предстоящих решений должна подкрепляться соответстветствующими расчетами, позволяющими определить не только общую стоимость затрат государства в связи с принимаемыми решениями, но и отдаленные финансовые последствия.