Бюджетный дефицит и государственный долг. 17

Введение

     Государственные финансы являются важной сферой финансовой системы страны, призванной обеспечить государство денежными средствами, необходимыми ему для выполнения экономических, социальных и политических функций. По экономической сущности государственные финансы - это денежные отношения по поводу распределения и перераспределения стоимости общественного продукта и части национального богатства, связанные с формированием финансовых ресурсов в распоряжение государства и его предприятий и использование государственных средств на затраты по расширению производства, удовлетворению растущих социально-культурных потребностей членов общества, нужд обороны страны и управления. Экономическое содержание государственных финансов неоднородно; в их составе выделяют отдельные обособленные звенья, каждое из которых выполняет специфические функции. В состав государственных финансов включаются: бюджеты разных уровней государственного управления, внебюджетные фонды, финансы государственных предприятий, государственный кредит.

     Бюджет  состоит из расходов и доходов. Когда  расходы правительства превосходят  доходы за данный год, мы сталкиваемся с бюджетным дефицитом. Существует несколько концептуальных подходов к бюджету, считающих каким способом должен быть сбалансирован бюджет или должен он вообще быть сбалансированным: ежегодно балансируемый, на циклической основе и функциональные финансы. Накопленные в предшествующие периоды времени суммы бюджетных дефицитов образуют государственной долг, который может быть как внутренним, так и внешним. Причинами государственной долга могут служить войны и циклическое развитие экономики. Государство может противодействовать росту государственного долга путем: (1) налогов, (2) дополнительной эмиссией денег или (3) выпуском и реализации государственных обязательств.

     Существуют  экономические последствия государственного долга: это, во-первых, при том что  правительство (1) должно только рефинансировать (а не погашать) долг, (2) имеет право  взимать налоги и (3) имеет право  создавать деньги, нет никакой опасности, что государство обанкротится. Во-вторых, государственной долг не является средством перемещения экономического бремени с одного поколения на другое. Более серьезные проблемы связанные с государственным долгом, заключаются в следующем: а) выплаты процентов по государственному долгу, вероятно, увеличивают неравенство в доходах; б) выплаты процентов по долгу требует повышения налогов, которые могут подорвать действие экономических стимулов; в) выплаты процентов или основной суммы долга иностранцам вызывают перевод определённой части реального продукта за рубеж; г) заимствования правительством на рынке капиталов, для того чтобы рефинансировать долг или заплатить проценты, могут увеличить ставки процента и вытеснить частное инвестиционное финансирование.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1.Бюджетный  дефицит 
 

     1.1 Общее понятие о структуре бюджета

     В целях планирования, учета исполнения и анализа множества финансовых операций, осуществляемых органами государственного управления, и оценки воздействия государственных финансов на экономику страны, состояние финансов и платежный баланс эти операции нуждаются в объединении в однородные группы на основе классификаторов, позволяющих агрегировать их в определенной экономической системе.

     В качестве основы систематизации финансовых операций, обеспечивающей концептуальную базу для решения наиболее широкого круга задач при рассмотрении государственных финансов, может быть использована природа потоков денежных средств, поступающих в органы государственного управления и выходящих из них. Основными критериями, позволяющими объединить финансовые операции в однородные группы, являются следующие: поступления или платежи; возвратные или невозвратные; возмездные или безвозмездные; текущие или капитальные; финансовые активы или обязательства и их подразделение на приобретаемые в целях проведения государственной политики или для управления ликвидностью.

     Исходя  из изложенного основные категории  государственных финансов могут быть представлены в виде следующей схемы:

           1.   Доходы и полученные официальные трансферты

           1.1.   Доходы

           1.1.1.  Текущие доходы

           1.1.1.1.  Налоговые поступления

           1.1.1.2.  Неналоговые поступления

           1.1.2.  Доходы от операций с капиталом

           1.2.   Полученные официальные трансферты

           1.2.1.  Текущие

           1.2.2.  Капитальные

           2.  Расходы и кредитования минус погашения

           2.1.  Расходы

           2.1.1.  Текущие

           2.1.2.  Капитальные

           2.2.  Кредитование минус погашение

           2.2.1.  Валовое кредитование других секторов

           2.2.2.  Погашение кредитов, представленных другим секторам

           3.  Дефицит или превышение доходов над расходами (п.1 – и.2)

                 4.  Финансирование дефицита (п.4.2 – п.4.1 + 4.4 – п. 4.3 + 4.5)

           4.1.  Финансовые активы, приобретенные государством в целях управления ликвидностью

           4.2.  Поступления от продаж финансовых активов, приобретенных государством в целях управления ликвидность.

           4.3.  Платежи по обязательствам сектора государственного управления (погашение долгов государством)

           4.4.  Принятие обязательств сектором государственного управления (государственное заимствование)

           4.5.  Изменение остатков наличных денежных средств (денежные массы и депозиты)

           5.  Государственный долг

     Рассмотренные положения являются исходными для  определения структуры бюджетов, основных категорий государственных финансов и формирования классификаций для всех уровней и подсекторов государственного управления.

     Бюджетные классификации представляют собой группировки  доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемых для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающих сопоставимость бюджетов всех уровней по вертикали и всех регионов по горизонтали.

     Бюджетная классификация России в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации включает:

     классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;

     функциональную  классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

     экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

     классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;

     классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

     классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

     классификацию видов государственного внешнего долга  Российской Федерации и государственных  внешних активов Российской Федерации;

     ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

     В целях обеспечения сопоставимости отражения финансовых операций основные классификации являются едиными для бюджетов всех уровней и утверждаются федеральным законом. К ним относятся: классификация доходов бюджетов, функциональная и экономическая классификации расходов, классификации источников финансирования дефицитов бюджетов. В регионах и на муниципальном уровне может производиться дальнейшая детализация объектов бюджетной классификации без нарушения общих принципов построения и единства бюджетной классификации.

     Ведомственные классификации бюджетов субъектов  Российской Федерации утверждаются их законодательными органами, а местных бюджетов — решениями соответствующих органов местного самоуправления. 
 
 
 

     1.2 Дефицит государственного бюджета 
 

     Доходы  и расходы государственного бюджета, в принципе, могут быть сбалансированы. Однако в реальной жизни этого, как правило, не бывает и имеет место дефицит или профицит. Их размер и отношение к ВВП являются основными итоговыми финансовыми показателями сектора государственного управления.

     Дефицит государственного бюджета характеризует превышение расходов и чистого кредитования над суммой доходов и полученных официальных трансфертов, определяемых в соответствии с установленными принципами формирования государственных финансов и классификации доходов и расходов. Наличие дефицита нередко является симптомом неблагополучия и нуждается в анализе.

     Поскольку дефицит равен финансированию, он может быть также определен как разность между валовым заимствованием и погашением долга с добавлением уменьшения остатков ликвидных финансовых средств. Дефицит бюджетов органов государственного управления представляет собой ту часть расходов и валового кредитования, которая превышает поступления доходов и сумм, полученных в погашение ранее выданных кредитов. Эта разница покрывается за счет финансирования.

     Величина  дефицита определяется в абсолютном выражении в национальной валюте, а также в процентах к ВВП, национальному доходу, расходам и доходам бюджета. В России в 1997 г. дефицит консолидированного бюджета (федерального и субъектов Федерации) составил 118,4 млрд. деноминированных рублей, или 4,4% ВВП, 14,7% расходов и 17,2% доходов. Дефицит федерального бюджета составил 86,5 млрд. руб., или 3,3% ВВП. В случае превышения доходов и полученных официальных трансфертов над расходами и чистым кредитованием может иметь место профицит бюджета. В 2001 г. в России профицит федерального бюджета составил 265 млрд. руб.

     Величина  дефицита определяется при утверждении  бюджета. При этом в России согласно Бюджетному кодексу размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга.

     В ряде случаев возникает  необходимость в  альтернативных методах определения дефицита для оценки отдельных факторов, оказывающих воздействие на состояние экономики.

     Поступления и платежи органов государственного управления определяются по кассовому методу, т. е. по фактическому движению денежных средств. Соответственно при составлении бюджетов всех уровней не учитываются их задолженность по неоплаченным обязательствам: неоплаченным государственным заказам, закупкам; задолженность государственным служащим по зарплате, задолженность в Пенсионный фонд; не включаются в дефицит бюджета не выплаченные вовремя дотации и субсидии, например, угольной промышленности и др. Неоплаченные государственные обязательства не принимают официально форму договорных обязательств с фиксированным сроком погашения и не отражаются в официальном финансировании дефицита бюджета. Однако во многих случаях они равносильны прямому кредитованию государственных органов со стороны других секторов экономики и могут рассматриваться как финансирование дефицита бюджета. В этой связи необходимо производить альтернативный расчет дефицита государственных финансов с добавлением к дефициту, определенному в соответствии с концептуальной основой, сумм неоплаченных государственных обязательств.

     Аналогичные расчеты могут производиться  также в случаях переноса значительной части платежных обязательств на следующий год. Такой перенос означает рост спроса на денежные средства со стороны государственных органов и ведет к росту текущей задолженности. Возникает необходимость анализа данных о тех этапах получения доходов и осуществления расходов, для которых не оформлены платежные поручения по расходованию.

     Чтобы проанализировать финансовые операции органов государственного управления с позиций обеспечения ликвидности и получения прибыли и определения общего влияния сектора государственного управления на состояние финансовых активов и пассивов остальных секторов экономики, операции кредитования могут рассматриваться по аналогии с операциями финансирования и, следовательно, не объединяться с расходами. При этом определяется чистая финансовая позиция государственного бюджета — величина, характеризующая финансовые активы минус обязательства.

     Внутренние  и внешние операции органов государственного управления по-разному влияют на экономическое положение страны. В этой связи в целях оценки воздействия государства на внутренний спрос и объем денежной массы внутри страны могут быть рассчитаны внутренний бюджет и величина дефицита внутреннего бюджета. Для оценки влияния на экономику внешнеэкономических факторов может быть рассчитан внешний бюджет. В зависимости от поставленных задач возможны и другие альтернативные расчеты дефицита.

     Использование альтернативных методов определения  дефицита дополняет расчеты дефицита и методов его финансирования, производимые по концептуальной методологии, в соответствии с которой производится дальнейшее рассмотрение проблем финансирования

     дефицита.

     Дефицит бюджетов возникает в силу превышения расходов над доходами. Факторами возникновения и роста дефицита могут быть обстоятельства, связанные с недостаточностью доходной базы или нерациональными расходами. Основными причинами дефицита бюджетов являются войны и спады производства.

     Войны требуют использования ресурсов экономики на вооружение и содержание армии. Финансирование этих расходов осуществляется за счет увеличения налогов, денежной эмиссии и выпуска государственных долговых обязательств. Каждый из этих источников имеет свои ограничители. Увеличение налоговых ставок ограничивает стимулы к труду и развитию производства. Эмиссия новых денег ведет к инфляции. Выпуск долговых обязательств связан с возможностями размещения займов. Однако продажа государственных облигаций является существенным источником покрытия дефицита бюджета и роста государственного долга. При этом напряжение экономики возникает не только в период военных действий, но и в результате расходов на военные нужды в мирное время.

     Другим  важным фактором, порождающим дефицит, являются спады, стагнация и периоды депрессии производства. В годы, когда ВВП и национальный доход сокращаются, автоматически сокращаются также налоговые поступления. В то же время расходы сохраняют тенденцию оставаться на прежнем уровне. В итоге возникает или увеличивается разрыв между расходами и доходами, растет дефицит.

     Рост  дефицита может быть связан с неоправданным, не учитывающим финансовых возможностей ростом расходов и их неэффективностью (в частности, с высокими расходами на оборону и оборонное производство, на содержание управленческого персонала, дотациями убыточным отраслям и др.).

     Негативное  влияние на доходы бюджета и соответственно на размеры дефицита оказывает устойчивость национальной валюты и денежного обращения. Слабость валюты, ее недостаточность для обслуживания экономического оборота приводят к развитию бартерных операций, появлению суррогатов денег, нарушению нормальных расчетов, неплатежам хозяйствующих субъектов друг другу и в бюджет.

     Нерациональная  налоговая политика, превышение нормальной налоговой нагрузки также могут приводить к негативному результату вследствие порождения тенденции к ограничению и сокращению хозяйственной деятельности, развитию теневой экономики. 
 
 
 

     1.3. Виды дефицита 
 

     Дефицит подразделяется на структурный и  циклический.

     Структурный дефицит представляет собой вычисленную  разность между текущими государственными расходами и доходами в предположении некоторого фиксированного (естественного) уровня безработицы (например, 6%). Когда экономика входит в период спада, то поступления от налогов сокращаются, а социальные и иные выплаты растут (безработица выше базовой). Разность между реально наблюдаемым дефицитом и структурным дефицитом называется циклическим дефицитом. Такой дефицит изменяется на протяжении делового цикла. В США после спада 1981-82 гг. циклический дефицит сократился, а структурный неуклонно возрастал.

     В теории различают также активный и пассивный дефициты.

     Первый  возникает в результате превышения расходов. Он может быть связан с  ростом инвестиций в новое производство, что ведет к созданию рабочих мест, увеличивает занятость и уровень дохода населения. Всё это в конечном счете ведет к экономическому росту.

     Второй  – в связи со снижением налоговых  и прочих поступлений (из-за замедления экономического роста, недоплат). В  России, например, велики ''недоимки'', которые  являются следствием сокращения реального  ВВП, а также неплатежей со стороны  предприятий и организаций.

     Выделяют  также особый вид дефицита - первичный  дефицит. Он представляет собой разность между величиной общего дефицита и суммой процентных выплат по долгу. При долговом финансировании первичного дефицита увеличивается и основная сумма долга и коэффициент его обслуживания, т.е. возрастает "бремя долга" в экономике.

     Если  возникает временный бюджетный  дефицит, имеются перспективы его  преодоления и он не составляет большого удельного веса по отношению к  стоимости ВНП, его не следует  считать исключительным. Но в тех  случаях, когда бюджетный дефицит  глубок, возникает в результате чрезвычайных обстоятельств и отражает кризисные явления в экономике (развал, неэффективность финансовых связей), тогда, разумеется, это явление наносит огромный ущерб всему обществу и необходимо принимать кардинальные меры для преодоления значительного разрыва между расходами и имеющимися доходами.

     Нормальным  считается дефицит бюджета, приблизительно соответствующий уровню инфляции в стране. Такой дефицит бюджета обычно покрывается низкопроцентными или беспроцентными кредитами Центробанка. Международные стандарты предполагают возможный дефицит бюджета на уровне 2 - 3% ВНП. Обычно бюджетный дефицит до 10% суммы доходов считается допустимым, тогда как дефицит более 20% - критическим. А, например, в середине 90-х годов дефицит государственного бюджета России достигал уровня 20, а то и 25% доходов и превышал 5% ВВП.  
 
 
 

     1.4 Финансирование дефицита государственного бюджета 
 

     Финансирование  дефицита государственного бюджета представляет собой покрытие его дефицита, осуществляемое двумя основными способами: за счет государственных займов и за счет эмиссии новых денег. На финансирование дефицита оказывает также влияние увеличение или уменьшение остатков ликвидных финансовых средств у органов государственного управления.

     Для финансирования дефицита государственного бюджета с помощью займов государство привлекает свободные денежные средства других секторов экономики и внешнего мира, используя различные финансовые инструменты: размещение государственных долговых обязательств и прямые кредиты от других уровней государственного управления, международных организаций, правительств, банков и поставщиков.

     Изменение остатков ликвидных финансовых активов  включает изменение остатков денежных средств (наличных и депозитов) и изменение требований к другим секторам, приобретенных органами государственного управления в целях управления ликвидностью. Изменение остатков денежных средств между началом и концом бюджетного периода отражает разницу между всеми поступлениями и платежами за данный период. Отрицательная величина свидетельствует о том, что поступления средств превышают платежи. Такой подход позволяет определить, насколько сектор государственного управления в состоянии покрывать свои расходы и обеспечивать кредитование, не увеличивая при этом объем своих финансовых обязательств и (или) не уменьшая резервов ликвидных средств.

     Включение изменения остатков средств на счетах в банках и резервов наличных денег обусловлено тем, что оно влияет на величину общего спроса в экономике аналогично операциям заимствования: сокращение увеличивает спрос, прирост — уменьшает. Использование ранее накопленных средств приводит к увеличению общего спроса в экономике. В этом случае, так же как и при получении органами государственного управления кредитов Центрального банка страны, потребности других секторов экономики в финансовых ресурсах не уменьшаются. Соответственно увеличение остатков средств органов государственного управления ведет к снижению общего спроса в данном периоде.

     Государственное заимствование, погашение задолженности  и изменение государственных средств на счетах в банках, государственных резервов национальной валюты и ценных бумаг являются неэмиссионными способами покрытия дефицита бюджета. В случае превышения доходов органов государственного управления над их расходами сумма превышения составляет ту часть доходов, полученных официальных трансфертов и сумм в счет погашения кредитов, которая превышает расходы и валовое кредитование и может быть использована для уменьшения объема обязательств и увеличения ликвидных средств.

     Покрытие  дефицита за счет выпуска новых денег  увеличивает денежную массу в обращении и способствует развитию инфляционных процессов.

     В государственных финансах разграничиваются операции финансирования и кредитования. Критерием отнесения операций к финансированию или кредитованию является преследуемая цель.

     Операции  государственного кредитования, производимые с целью проведения государственной политики, относятся не к финансированию, а к чистому кредитованию, поскольку их основной целью является реализация государственной политики и кредиты предоставляются, как правило, по льготным ставкам. Если операции кредитования имеют целью управление ликвидными активами и получение прибыли, то они рассматриваются как финансирование. К финансированию относится также перечисление государственным органам внереализационной прибыли или убытков от стоимостной переоценки резервов иностранной валюты и золота в результате изменения валютного курса. Начисление внереализационной прибыли носит бухгалтерский характер и не означает поступления каких-либо средств из-за рубежа.

     В случае если расходы и чистое кредитование растут быстрее, чем доходы и получаемые трансферты, потребность в заемных средствах возрастает. При этом погашение ранее выпущенных займов производится за счет выпуска новых, т.е. за счет рефинансирования государственного долга.

     В условиях экономической и политической нестабильности возрастает значение гарантированных займов, которые отличаются спецификой их отражения в государственных финансах. Ввиду низкой платежеспособности получателя суды органы государственного управления выступают в качестве гаранта погашения основной суммы и выплаты процентов. Под гарантии правительства могут выпускаться облигации местных органов управления, направленные на мобилизацию финансовых ресурсов для капиталовложений (например, в жилищное строительство). Правительство может гарантировать выплаты по облигационным займам акционерных компаний, ссудам, выдаваемым кредиторами на целевое использование для отдельных важных для всего общества проектов, и т. п.

     Гарантирование  займов служит одной из косвенных  форм воздействия государства на рынок капиталов. Подобная форма поддержки государством акционерного капитала на первых этапах не влечет расходования бюджетных средств, представляя собой лишь потенциальные государственные обязательства. В случае неуплаты долга получателем кредита государственный орган, выступивший в качестве гаранта, выплачивает кредитору проценты и основную сумму ссуды и приобретает эквивалентное финансовое требование к должнику. При этом потенциальные обязательства государственного органа в форме гарантий превращаются в его реальные долговые обязательства. Однако подобное погашение долга органом, выступившим в качестве гаранта, не следует относить к категории финансирования. Его нужно рассматривать как кредитование, предоставленное должнику-неплательщику. Получение платежей, уменьшающих размер финансового требования государственного органа к должнику, должно учитываться как погашение государственного кредитования. Погашение государственным органом долгов, в отношении которых он не принимал обязательств и не давал гарантий и по которым, следовательно, он не может предъявить претензий к должнику, также рассматривается не как финансирование, а как трансферты должнику. Выплата долга, принятого государственным органом без права регресса и предъявления требования к первоначальному должнику, отражается как погашение.

     Финансирование  дефицита государственного бюджета  может осуществляться за счет как внешнего заимствования, так и заимствования внутри страны. Влияние внутреннего и внешнего заимствования на величину финансовых ресурсов страны, платежный баланс и рост экономической активности различно.

     Внешнее заимствование  в момент поступления средств приводит к увеличению общего объема финансовых ресурсов страны и позволяет увеличить суммарный спрос государства на товары и услуги национального производства, если средства направляются на эти цели. Вместе с тем займы иностранных государств, международных финансовых организаций и зарубежных банков могут использоваться для оплаты государственных закупок за рубежом, возврата ранее полученных кредитов, процентов по внешним займам, направляться после конвертации в национальную валюту на выплаты населению и для других целей.