Бюджетный процесс. 36

Введение

Государство в процессе своего функционирования осуществляет политическую деятельность в различных сферах общественной  жизни. Совокупность государственных мероприятий по использованию финансовых отношений  для выполнения государством своих  функций представляет собой финансовую политику. В качестве важнейших составляющих финансовой политики государства выступают  бюджетная, налоговая, инвестиционная и таможенная политика. Бюджетная  политика является одним из активных инструментов регулирования макроэкономических пропорций при формировании государственного бюджета на предстоящие годы. Бюджетная  политика государства определяется Конституцией РФ, Бюджетным Кодексом РФ, другими законодательными актами, определяющими форму бюджетного устройства страны и регламентирующими  весь бюджетный процесс.

Бюджетный процесс – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджета, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Целью настоящей работы является анализ бюджетного процесса, выявление  наиболее значительных проблем в  функционировании бюджетного механизма  и рассмотрение возможных путей  их решения на примере  бюджетного процесса Российской Федерации.

Глава 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы.

Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента  его составления до момента утверждения  отчёта об его исполнении, порядок  и последовательность вступления в  бюджетные правоотношения различных  субъектов - участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса.

Процессуальные нормы  бюджетного права, строгое их соблюдение являются гарантией законности применения материальных норм бюджетного права, т.е. гарантией правильности и своевременности  поступления в бюджет доходов  и законности и своевременности  их расходования.

Бюджетный процесс - регламентированная процессуальными нормами бюджетного права деятельность государства по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению и заключению, а также составлению, рассмотрению и утверждению отчёта об исполнении бюджета.

 В рамках бюджетного процесса имеется несколько ключевых понятий. Понятие бюджетного года - это календарный год, который состоит из 12-ти месяцев, начинается с 1 января и завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря, принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается, подтверждение денежных обязательств должно быть заверено органом, исполняющим бюджет 28 декабря. Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Бюджетный период - это время, в течение которого проходят все стадии бюджетного процесса. В соответствии с БК, бюджетный период составляет 3,5 года.  Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующим бюджетным учреждением лицевые счета. Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, поскольку ежегодно изменяется объем национального дохода государства, по-разному перераспределяются средства в зависимости от задач, решаемых государством в данный период.

Основные задачи бюджетного процесса заключаются в следующем: выявление  материальных и финансовых резервов государства; максимально приближенный к реальности расчет доходов бюджетов; максимально точный расчет расходов бюджетов; обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов; согласование бюджетов с реализуемой экономической программой; осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др.

В основе бюджетного процесса лежат  определенные принципы, соблюдение которых  дает возможность изначально правильно  составить, утвердить и исполнить  бюджет, чтобы средства государства  были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. В настоящее время в бюджетном законодательстве РФ для всей бюджетной системы предусмотрены следующие общие принципы:

- единства бюджетной системы;

- принцип разграничения доходов и расходов бюджетов;

-    принцип самостоятельности;

-    сбалансированности;

-    гласности; 

-    достоверности; 

• адресности и целевого характера бюджетных средств¹.

Все эти принципы в той  или иной мере присущи и бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою интерпретацию и, кроме того, бюджетному процессу присущи также свои собственные принципы.

1. Принцип последовательности вступления в бюджетный процесс органов исполнительной и представительной власти. Стадии бюджетного процесса делятся примерно поровну между органами исполнительной власти (они составляют проект бюджета и исполняют бюджет) и представительной власти (а они рассматривают и утверждают проект бюджета и после исполнения бюджета, рассматривают и утверждают отчет об исполнении бюджета - в этом и выражается последовательность).
2. Принцип ежегодности бюджета - бюджет должен быть утвержден до начала планируемого бюджетного года. Кроме того, ежегодность дает возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, более полно учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового продукта, национального дохода, курса рубля и т.д.
3. Принцип публичности и гласности - имеет особое значение, т.к. бюджетный процесс, процедура абсолютно публичная и гласная, бюджет обсуждается в представительных органах открыто, освещается в СМИ, существует необходимость опубликовать закон "О бюджете" того или иного уровня, а также закон "Об исполнении бюджета" того или иного уровня.  Гласным должно быть и отклонение бюджета. В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения.
4. Принцип специализации бюджетных показателей - он основан на бюджетной классификации, на документе, который группирует все доходы и расходы бюджета по определенным основаниям.  В состав бюджетной классификация РФ входят:
• классификация доходов бюджетов РФ;
• функциональная классификация расходов бюджетов РФ;
• экономическая классификация расходов бюджетов РФ;
• классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;
• классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;
• классификация видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов, муниципального долга;
• классификация видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ;
• ведомственная классификация расходов РФ.

Принцип специализации показателей  бюджета осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная классификация — специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация имеет значение не только для процессуальных норм бюджетного права, но и лежит в основе материальных норм бюджетных права.

Глава 2. Полномочия участников бюджетного процесса.

Участниками бюджетного процесса являются:

- Президент Российской  Федерации;

- высшее должностное лицо  субъекта Российской Федерации,  глава муниципального образования;

- законодательные (представительные) органы государственной власти  и представительные органы местного  самоуправления (далее - законодательные  (представительные) органы);

- исполнительные органы  государственной власти (исполнительно-распорядительные  органы муниципальных образований);

- Центральный банк Российской  Федерации;

- органы государственного (муниципального) финансового контроля;

- органы управления государственными  внебюджетными фондами;

- главные распорядители  (распорядители) бюджетных средств;

- главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

- главные администраторы (администраторы) источников финансирования  дефицита бюджета;

- получатели бюджетных  средств.

Законодательные (представительные) органы

Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий  контроль за исполнением соответствующих  бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих  бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с настоящим Кодексом и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации.

Исполнительные  органы государственной власти

1. Исполнительные органы  государственной власти (исполнительно-распорядительные  органы муниципальных образований)  обеспечивают составление проекта  бюджета (проекта бюджета и  среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми  документами и материалами на  утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают  методики распределения и (или)  порядки предоставления межбюджетных  трансфертов, обеспечивают исполнение  бюджета и составление бюджетной  отчетности, представляют отчет  об исполнении бюджета на утверждение  законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление  государственным (муниципальным)  долгом, осуществляют иные полномочия, определенные настоящим Кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

2. Финансовые органы составляют  проект соответствующего бюджета  (проект бюджета и среднесрочного  финансового плана), представляют  его с необходимыми документами  и материалами для внесения  в законодательный (представительный) орган, организуют исполнение  бюджета, устанавливают порядок  составления бюджетной отчетности, осуществляют иные бюджетные  полномочия, установленные настоящим  Кодексом и (или) принимаемыми  в соответствии с ним нормативными  правовыми актами (муниципальными  правовыми актами), регулирующими  бюджетные правоотношения.

Финансовые органы или  иные уполномоченные органы ежемесячно составляют и представляют отчет  о кассовом исполнении бюджета в  порядке, установленном Министерством  финансов Российской Федерации.

3. Федеральное казначейство  осуществляет бюджетные полномочия  по кассовому обслуживанию исполнения  бюджетов бюджетной системы Российской  Федерации в соответствии с  настоящим Кодексом.

Центральный банк Российской Федерации

Центральный банк Российской Федерации (Банк России) — главный  банк первого уровня, главный эмиссионный, денежно-кредитный институт Российской Федерации, разрабатывающий и реализующий  совместно с Правительством России единую государственную кредитно-денежную политику и наделённый особыми полномочиями, в частности, правом эмиссии денежных знаков и регулирования деятельности коммерческих банков. Банк России, выполняя роль главного координирующего и  регулирующего органа всей кредитной  системы страны, выступает органом  экономического управления. Банк России контролирует деятельность кредитных  организаций, выдаёт и отзывает у  них лицензии на осуществление банковских операций, а уже кредитные организации  работают с прочими юридическими и физическими лицами.

Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования вправе открывать счета в кредитных  организациях, обслуживающих расчеты  по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов Российской Федерации и муниципальными ценными  бумагами, осуществляющих расчеты (в  случае отсутствия учреждений Центрального банка Российской Федерации на соответствующей  территории или невозможности выполнения ими этих функций).

Органы государственного, муниципального финансового контроля

1. Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно законодательными (представительными) органами Российской  Федерации, законодательными (представительными)  органами субъектов Российской  Федерации, представительными органами  местного самоуправления, осуществляют  контроль за исполнением соответствующих  бюджетов и бюджетов государственных  внебюджетных фондов, проводят экспертизы  проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления.

2. Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно федеральными  органами исполнительной власти, органами исполнительной власти  субъектов Российской Федерации,  органами местного самоуправления, осуществляют предварительный, текущий  и последующий контроль за  исполнением бюджетов и бюджетов  государственных внебюджетных фондов.

3. Полномочия органов  государственного, муниципального  финансового контроля определяются  бюджетным кодексом, Федеральным  законом "О Счетной палате  Российской Федерации", законами  субъектов Российской Федерации  о контрольных органах, правовыми  актами представительных органов  местного самоуправления, а также  нормативными правовыми актами  органов исполнительной власти  относительно органов государственного  или муниципального финансового  контроля соответствующих органов  исполнительной власти.

Счетная палата Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации  и местных бюджетов - получателей  межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Контрольный орган, созданный  законодательным (представительным) органом  субъекта Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации  и (или) иной орган, уполномоченный органом  исполнительной власти субъекта Российской Федерации, вправе проводить проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.

Главный распорядитель  бюджетных средств

Главный распорядитель средств  федерального бюджета – орган  государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных  средств, определенный ведомственной  классификацией расходов федерального бюджета.

Главный распорядитель бюджетных  средств обладает следующими бюджетными полномочиями:

1) обеспечивает результативность, адресность и целевой характер  использования бюджетных средств  в соответствии с утвержденными  ему бюджетными ассигнованиями  и лимитами бюджетных обязательств;

2) формирует перечень  подведомственных ему распорядителей  и получателей бюджетных средств;

3) ведет реестр расходных  обязательств, подлежащих исполнению  в пределах утвержденных ему  лимитов бюджетных обязательств  и бюджетных ассигнований;

4) осуществляет планирование  соответствующих расходов бюджета,  составляет обоснования бюджетных  ассигнований;

5) составляет, утверждает  и ведет бюджетную роспись,  распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств  по подведомственным распорядителям  и получателям бюджетных средств  и исполняет соответствующую  часть бюджета;

6) вносит предложения  по формированию и изменению  лимитов бюджетных обязательств;

7) вносит предложения  по формированию и изменению  сводной бюджетной росписи;

8) определяет порядок  утверждения бюджетных смет подведомственных  получателей бюджетных средств,  являющихся казенными учреждениями;

9) формирует и утверждает  государственные (муниципальные)  задания;

10) обеспечивает контроль  за соблюдением получателями  субвенций, межбюджетных субсидий  и иных субсидий, определенных  настоящим Кодексом, условий, установленных  при их предоставлении;

11) организует и осуществляет  ведомственный финансовый контроль  в сфере своей деятельности;

12) формирует бюджетную  отчетность главного распорядителя  бюджетных средств;

12.1) отвечает соответственно  от имени Российской Федерации,  субъекта Российской Федерации,  муниципального образования по  денежным обязательствам подведомственных  ему получателей бюджетных средств;

13) осуществляет иные бюджетные  полномочия, установленные настоящим  Кодексом и принимаемыми в  соответствии с ним нормативными  правовыми актами (муниципальными  правовыми актами), регулирующими  бюджетные правоотношения.

Главный распорядитель средств  федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам  к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию:

1) о возмещении вреда,  причиненного физическому лицу  или юридическому лицу в результате  незаконных действий (бездействия)  государственных органов, органов  местного самоуправления или  должностных лиц этих органов,  по ведомственной принадлежности, в том числе в результате  издания актов органов государственной  власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или  иному правовому акту;

2) предъявляемым в порядке  субсидиарной ответственности по  денежным обязательствам подведомственных  бюджетных учреждений.

Главный администратор  доходов бюджета

Главный администратор доходов  бюджета - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной  власти (государственный орган), орган  местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета, если иное не установлено бюджетным Кодексом.

Главный администратор доходов  бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:

- формирует перечень подведомственных  ему администраторов доходов  бюджета;

- представляет сведения, необходимые для составления  среднесрочного финансового плана  и (или) проекта бюджета;

- представляет сведения  для составления и ведения  кассового плана;

- формирует и представляет  бюджетную отчетность главного  администратора доходов бюджета;

- осуществляет иные бюджетные  полномочия, установленные настоящим  Кодексом и принимаемыми в  соответствии с ним нормативными  правовыми актами (муниципальными  правовыми актами), регулирующими  бюджетные правоотношения.

Помимо понятия главного администратора доходов бюджетных  средств, Бюджетный Кодекс Российской Федерации ввел понятие администратор  доходов бюджета.

Главный администратор  источников финансирования дефицита бюджета

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета (главный  администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) - определенный законом (решением) о бюджете  орган государственной власти (государственный  орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган  управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в  своем ведении администраторов  источников финансирования дефицита бюджета  и (или) являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:

- формирует перечни подведомственных  ему администраторов источников  финансирования дефицита бюджета;

- осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и  выплат по источникам финансирования  дефицита бюджета;

- обеспечивает адресность  и целевой характер использования  выделенных в его распоряжение  ассигнований, предназначенных для  погашения источников финансирования  дефицита бюджета;

- распределяет бюджетные  ассигнования по подведомственным  администраторам источников финансирования  дефицита бюджета и исполняет  соответствующую часть бюджета;

- организует и осуществляет  ведомственный финансовый контроль  в сфере своей деятельности;

- формирует бюджетную  отчетность главного администратора  источников финансирования дефицита  бюджета.

Получатель бюджетных  средств

Получатель бюджетных  средств – бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право  на получение бюджетных средств  в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Получатель бюджетных  средств обладает следующими бюджетными полномочиями:

- составляет и исполняет  бюджетную смету;

- принимает и (или) исполняет  в пределах доведенных лимитов  бюджетных обязательств и (или)  бюджетных ассигнований бюджетные  обязательства;

- обеспечивает результативность, целевой характер использования  предусмотренных ему бюджетных  ассигнований;

- вносит соответствующему  главному распорядителю (распорядителю)  бюджетных средств предложения  по изменению бюджетной росписи;

- ведет бюджетный учет  либо передает на основании  соглашения это полномочие иному  государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии);

- формирует и представляет  бюджетную отчетность получателя  бюджетных средств соответствующему  главному распорядителю (распорядителю)  бюджетных средств;

- исполняет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом  и принятыми в соответствии  с ним нормативными правовыми  актами (муниципальными правовыми  актами), регулирующими бюджетные  правоотношения.

Глава 2. Основные этапы бюджетного процесса

Бюджетный процесс — это  составление, рассмотрение, утверждение  и исполнение всех видов государственного бюджета.

Бюджетный процесс осуществляется по жестко установленным правилам в  силу его важности как экономического инструмента.

Этапы бюджетного процесса можно представить  следующим образом:

1) составление проектов  бюджетов;

2) рассмотрение и утверждение  бюджетов;

3) исполнение бюджетов;

4) контроль за исполнением бюджетов.

3.1. Составление проектов бюджетов

Главная задача разработки проекта  бюджета – определение объема денежных средств, централизуемых в  бюджете с целью финансового  обеспечения функций, возложенных  на органы государственной власти и  органы местного самоуправления, и  мероприятий, предусмотренных прогнозом  экономического и социального развития государства и территории.

Составление проекта бюджета  является прерогативой Правительства  Российской Федерации, исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. По их поручению проект бюджета разрабатывается  Министерством финансов РФ и территориальными финансовыми органами.

Главным источником информации для составления проекта бюджета  служит прогноз социально-экономического развития государства или территории, который в свою очередь разрабатывается  на основе данных экономического и  социального развития за отчетный период, тенденций развития на планируемый  год и других показателей. При  разработке проекта бюджета учитываются  также основные положения финансово-бюджетной  политики, принятой на соответствующий  плановый период.

Проект федерального бюджета  разрабатывается Министерством  финансов РФ по поручению Правительства  РФ. Работа над проектом бюджета  начинается за двенадцать месяцев до начала планируемого года.

В задачу Министерства финансов входит разработка:

•   проекта федерального бюджета;

• проектировок основных показателей  федерального бюджета на среднесрочную  перспективу, которые разрабатываются  на базе среднесрочной программы  Правительства Российской Федерации, среднесрочного прогноза социально-экономического развития России и сводного финансового  баланса;

• проекта федерального закона о федеральном бюджете  на планируемый год.

На первой стадии формирования проекта бюджета федеральными органами исполнительной власти разрабатываются сценарные условия экономического и социального развития на планируемый год, и которых отражены главные макроэкономические показатели и материалы для уточнения параметров среднесрочного прогноза экономического и социального развития страны.

После одобрения Правительством РФ этих сценарных условий Министерство финансов РФ разрабатывает основные характеристики доходов и расходов федерального бюджета на планируемый  год и проектирования размеров основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу. Кроме того, рассматриваются предложения  о минимальных размерах оплаты труда  и пенсий, порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы  и пенсий в планируемом году и  на среднесрочную перспективу.

Все эти материалы и расчеты  направляются на рассмотрение Правительства  РФ. После их принятия Правительством они могут быть представлены в  Совет Федерации и Государственную  Думу по их запросу.

Затем Министерство финансов РФ направляет основные характеристики по доходам  и расходам федерального бюджета  федеральным органом исполнительной власти, а также доводит до органов  исполнительной власти субъектов Российской Федерации методику формирования межбюджетных отношений Российской Федерации  с субъектами Российской

Федерации на плановый год и среднесрочную  перспективу.

На второй стадии разработки федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти производится распределение предельных объемов бюджетных средств по показателям бюджетной классификации, а также адресное распределение финансовых ресурсов между главными распорядителями бюджетных средств. При этом Министерство экономики РФ определяет федеральные целевые программы, подлежащие финансированию, и согласовывает объемы их финансирования в плановом году и в среднесрочной перспективе.

Для проведения работы по составлению  проекта бюджета в Министерстве финансов РФ используются материалы, расчеты  и обоснования, поступающие от субъектов  Российской Федерации, министерств  и ведомств Российской Федерации. Эти  материалы сначала анализируются  специалистами, закрепленными за соответствующими министерствами. В ходе анализа уточняются расчеты показателей финансовых планов министерств, бюджетов территорий, выявляются возможности мобилизаций  дополнительных доходов и экономии расходов. Затем расчеты с внесенными поправками рассматриваются у руководителей  департаментов Министерства, а затем  направляются в бюджетный департамент, который рассматривает представленные расчеты. Вносит в них в случае необходимости поправки и направляет на решение руководства Министерства финансов РФ.

В случае, если у бюджетополучателей имеются разногласия по показателям бюджета, то несогласованные вопросы по этим показателям выносятся на рассмотрение Межведомственной правительственной комиссии.

Все работы по подготовке и согласованию с федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета и сопутствующих ему  материалов (проектов законодательных  актов и др.) должны быть завершены  до 15 июля года, предшествующего планируемому.

После согласования всех бюджетных  расчетов с ведомствами и субъектами Федерации бюджетный департамент  Министерства финансов РФ составляет окончательный проект федерального бюджета, который представляется в  Правительство Российской Федерации.