Эффективность муниципального управления. 5
ФГБОУ ВПО «Бурятская государственная
сельскохозяйственная академия им.В.Р. Филиппова»
Кафедра менеджмент и право
Курсовая работа
тема: «Эффективность муниципального управления»
Улан-Удэ
2013
Содержание.
- Введение…………………………………………………………
………………………………………....3 - Теоретические и методологические аспекты разработки модели повышения эффективности муниципального управления……………….………3
- Содержание понятия эффективности муниципального управления……………………..3
- Показатели и критерии оценки эффективности муниципального управления……..6
- Методы повышения эффективности муниципального управления……………………….10
- Разработка модели повышения эффективности муниципального управления…………………………….……………………
……………………………………………15
- Концепция модели повышения эффективности муниципального управления……15
- Алгоритм разработки модели………………………………………………………………
……………….16 - Модель повышения эффективности муниципального управления………………………19
- Заключение……………………………………………………
…………………………………….……22 - Список использованной литературы………………………………………………….
…….25
Введение
В настоящее время повышение эффективности муниципального управления - одна из основных задач, стоящих как перед органами местного самоуправления, так и перед Россией в целом. Эта проблема очень актуальна, поскольку уровень жизни и благосостояния общества напрямую зависит от того, насколько эффективно муниципальное управление. В связи с этим, анализ методов повышения эффективности муниципального управления является необходимым условием для построения модели эффективного муниципального управления. Также необходимо знать все тонкости и особенности показателей и критериев оценки деятельности органов местного самоуправления, чтобы правильно и адекватно оценить состояние муниципального управления в современных условиях.
Объектом исследования является эффективность муниципального управления. В качестве предмета исследования выделяются подходы, методы, модели повышения эффективности муниципального управления.
Для достижения поставленной цели необходимо выполнение следующих задач:
-Определить
содержание понятия
-Проанализировать
существующие показатели и
-Изучить
методы повышения
-Выявить
главную концепцию модели
-Составить
алгоритм разработки этой
-Представить
модель повышения
Работа написана на основании изучения учебных пособий, анализа монографий, статей периодических изданий и Интернет-ресурсов.
Данная работа состоит из двух частей. В аналитической части рассмотрены общетеоретические аспекты эффективности муниципального управления, ее основные показатели и критерии оценки, а так же методы повышения данной эффективности. В конструктивной части разработаны концепция, алгоритм и модель повышения эффективности муниципального управления
1. Теоретические и
1.1 Содержание понятия
Муниципальное управление представляет собой деятельность органов местного самоуправления, направленную на реализацию общественных интересов, осуществляемую в определенных законом формах, посредством, использования ресурсов муниципального хозяйства.
Под эффективностью муниципального управления понимают результативность деятельности органов местного самоуправления, которая отражается в различных показателях как муниципального образования в целом, так и собственно управленческой деятельности муниципальных органов и должностных лиц, которые имеют количественные и качественные характеристики.
Муниципальное управление призвано создать условия для обеспечения самодостаточности личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса, посредством имущества, находящегося в муниципальной собственности, средств местного бюджета, имущественных прав муниципального образования, в соответствии с действующим законодательством, решая вопросы местного значения.
Чтобы местному самоуправлению быть успешным, достичь поставленных целей, органы местного самоуправления должны так организовать управление, чтобы оно было эффективным и результативным.
Ядром управления является управленческое решение, и как бы оно ни было обосновано с точки зрения теории и практики, оно представляет собой лишь определенные идеи, мысли, формализованные в муниципальном правовом акте. Успешное решение то, которое реализуется результативно и эффективно.
Эффективность решения можно определить как превышение положительных (желательных) последствий над отрицательными (нежелательными) последствиями при допустимых затратах.
Если бы лицо, принимающее решение, не было ограничено в средствах, то при выборе решения оно руководствовалось бы тем, которое предполагает достижение наивысшего уровня эффекта - независимо от затрат на его достижение.
Эффект (лат. effectus) - это действие, эффективный (лат. effectivus) - значит производительный, действенный. Результат труда человека в процессе производства материальных благ или оказания услуг определяется как его эффект. Применительно к управлению «эффект» представляет действенность управления, то есть способность субъекта управления реально воздействовать на объект управления для достижения поставленных целей (результат управления) в новых, изменившихся условиях.
Эффект характеризует скорее возможное умножение усилий, используемых средств бюджета за счет вовлечения их в решение проблем, входящих в перечень вопросов местного значения, на основе новых возможностей. Эффект более ориентирован на будущее (для его достижения в широких масштабах нужны глубокие изменения в органах власти, наращивание потенциала либо его перегруппировка в пользу отдельных элементов), эффективность характеризует функционирование органов власти.
Цель управленческой деятельности - получение большего эффекта с наименьшими затратами. Поэтому необходимо полученный результат сравнить с теми затратами, с помощью которых он получен, т.е. отнести эффект к затратам, сопоставить одну абсолютную величину - эффект, с другой абсолютной величиной - затраты.
Эффективность - это отношение результатов деятельности (эффекта) организации (человека) к затратам на достижение этих результатов (ресурсам). Эффективность рассматривается так же как способность приносить эффект, оказывать действие.
Под эффективностью применительно к управлению понимается количественно определенное влияние «нового» управления на результаты деятельности органа власти, отнесенного к затратам на получение этого результата. В данном контексте можно рассматривать эффективность как определенную оценку правильности и неправильности принятого решения по отношению к полученному результату.
Анализируя эффективность управления, следует:
- во-первых, выяснить, действительно ли полученный результат возник как следствие управления, а не действия каких-либо сторонних сил, проявления саморегулятивного механизма управляемых объектов. Нередко, оценивая итоги работы промышленности, фиксируется данный факт как некое завоевание органов государственной власти и органов местного самоуправления, в реальной же действительности это есть результат в большей степени таланта топ-менеджеров акционерных обществ, нежели органов власти;
- во-вторых, понять источники результата управления. Является ли это следствием результата деятельности руководителей, их организаторского и иного таланта, или это следствие муниципальных правовых актов, в содержании которых зафиксированы условия, способствующие развитию личности, домашнего хозяйства, бизнеса и т.п. Это важно, поскольку может быть основанием для последующих действий, формирования, накопления и использования положительного опыта;
- в-третьих, установить взаимозависимость между целями, задачами, технологиями реализации решений, реально полученными результатами. Важность данного тезиса заключается в том, что технология управления носит последовательный характер и ошибки, появившиеся на любом из этапов, влияют на результаты, и в зависимости от условий внешней среды их влияние осуществляется в разной прогрессии своего воздействия;
- в-четвертых, установить потенциал, которым обладает орган власти, и как он был использован. Например, высокий потенциал, которым располагает орган власти, территория, и низкая эффективность управления, сводящая на нет потенциал органа власти, территории.
Орган власти не существует в замкнутом пространстве. Соприкасаясь с внешней средой, он обязан быть не только внутренне, но и внешне эффективным. В этом заключается его успешное функционирование. Оценка эффективности управления в органах власти - явление достаточно сложное, и связано это с тем, что субъект управления представляет собой совокупность «субъектов управления», каждый из которых выполняет строго определенные функции. В органах местного самоуправления в качестве элементов совокупного субъекта управления выступают: представительный орган, глава муниципального образования, глава местной администрации, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения.
Таким образом, эффективность муниципального управления - это результат управления, точнее, «вмешательства» в ключевые процессы, предполагающий изменение формы, свойств, характера, условий, обеспечивающих формирование и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение.
1.2 Показатели и критерии оценки
эффективности муниципального
В условиях, когда у местных органов власти нет возможности существенно увеличить доходную часть бюджета, а непосредственное сокращение расходов с социальной точки зрения неприемлемо, для муниципалитетов остается возможность сокращения расходов за счет повышения эффективности деятельности. Это сложный путь, требующий много усилий и внимания, результаты часто проявляются не сразу, эффект может носить краткосрочный характер. Однако это важнейшее направление работы местных органов власти, требующее постоянного контроля.
Информация об эффективности деятельности позволяет муниципальным служащим, представительным органам власти, обществу держать под контролем работу муниципальных служб, оценивать результаты того, как используются общественные средства. Если эффективность оценивается в динамике, то пользователь информации может следить за улучшением или ухудшением положения дел и их текущим состоянием. Оценив эффективность конкретного вида деятельности, руководитель муниципальной службы поймет, на что необходимо обратить внимание и как действовать, а затем те же оценки покажут, улучшаются ли результаты благодаря выбранным мерам.
Необходимость отчитываться за эффективность деятельности служит и для мотивации, особенно если контрольные показатели устанавливаются заранее и фактически достигнутые результаты сверяются с ними. Это требует особенно осторожного подхода к выбору показателей эффективности деятельности. Использование некорректного показателя может привести к тому, что исполнители будут пытаться путем искусственных манипуляций создавать видимость увеличения производительности работы, хотя на самом деле эффективность может оставаться на том же уровне или даже ухудшиться. Существует множество характеристик эффективности. В общем виде все показатели измерения эффективности могут быть разделены на технические и экономические.
Техническая эффективность обычно определяется с точки зрения достижения целей деятельности. Такой подход, позволяет формулировать критерии эффективности и ставить цели по их достижению. Понятие технической эффективности для муниципалитетов предполагает, что критерии оценки должны отражать степень соответствия деятельности муниципальных служб потребностям населения.
При подобном подходе техническая эффективность оценивается путем изучения общественного мнения, которое показывает, насколько удовлетворены муниципальными услугами обслуживаемые слои населения и население в целом. Кроме того, необходимо путем опросов оценивать побочные негативные для общества последствия, т.е. не возникают ли в связи с деятельностью муниципальных служб новые запросы или проблемы. Для сравнительной оценки и анализа важно, чтобы показатели технической эффективности были разделены по районам, типам строений, демографическим признакам обслуживаемого населения (пол, возраст, национальность, доход), характеристикам обслуживаемых юридических лиц и т.п. Это облегчает анализ потребностей и помогает планировать работу в соответствии с нуждами населения.
Использование только количественных технических показателей может привести к неверным заключениям, если они не отражают качества работы. Основной способ решения проблемы - вместе с количественными показателями технической производительности приводить соответствующие качественные показатели, показывающие качество услуг, например, число допущенных ошибок. Необходимо использовать контроль качества, гарантирующий, что каждая единица продукции соответствует существующим стандартам и нормам. Для контроля качества иногда требуется дополнительная информация, которую можно получать путем выборочных проверок. Одновременное использование показателей количественной и качественной оценки позволяет проанализировать, не происходит ли рост эффективности за счет снижения качества работы.
Важная качественная характеристика технической эффективности многих услуг - оперативность, отражающая время реагирования на срочный вызов или запрос, соответствие установленному графику или срокам выполнения работы по удовлетворению запроса. Оперативность неотложных служб - милиции, пожарных, скорой медицинской помощи обычно оценивается в минутах с момента вызова или сообщения до прибытия на место. Кроме среднего времени реагирования может применяться еще один критерий - процент случаев, когда помощь была оказана в течение определяемого внутренним нормативом времени.
Помимо различных количественных и качественных критериев, техническая эффективность часто зависит от конечного результата деятельности по оказанию услуг.
Наиболее распространенный способ оценки эффективности деятельности муниципальных служб заключается в сопоставлении данных по объему полученной продукции к численности работающих и затратам. По отдельным работам могут дополнительно представляться данные по качественным характеристикам услуг, в частности, по их оперативности, эффективности.
Оценка результата является наиболее сложным делом в анализе производительности, провести ее в государственном секторе гораздо труднее, чем в частном. Поскольку многие муниципальные службы не производят товары, результат их деятельности бывает сложно выявить и количественно определить.
Существенную сложность представляет и то, что оценка результата муниципальных служб должна содержать и показатель качественного воздействия на население, пользующееся услугами.
Выбирая критерии оценки результата деятельности муниципальных служб, необходимо определить конечные, с точки зрения службы, единицы. Выделяемые единицы должны отвечать следующим требованиям:
- относительно простой и достоверный учет;
- достаточная однородность;
- незначительно изменяться со временем;
- возможность отражения качественных характеристик;
- отражать основные выполняемые службой работы.
Показатели экономической эффективности муниципальных служб измеряются как соотношение ресурсов, затраченных на деятельность государственных служб, к объему оказанных услуг. Затраты можно оценивать в денежных единицах, в затраченном рабочем времени, затраченном бензине и т.п.
Различие в уровне показателей экономической эффективности многих служб может быть вызвано не хорошей или плохой работой, а разной по сложности рабочей нагрузкой. Для более точной оценки можно рассчитывать общий показатель экономической эффективности, одновременно подсчитывая процент работ, выполненных на каждом из уровней сложности. Определив, какие финансовые расходы или какой уровень затрат рабочего времени требуются на каждом уровне сложности, можно определить весовые коэффициенты для каждой единицы работы в зависимости от относительного уровня сложности и доли определенного вида работы в общем объеме затрат рабочего времени. Затем нужно проводить регулярные расчеты показателя экономической эффективности, взвешивая его не по какой-то абстрактной усредненной сложности, а по эмпирически установленным показателям.
Все планируемые действия по повышению эффективности должны проверяться на соответствие критерию того, можно ли с их помощью получить большие результаты с меньшими затратами. При этом затраты на мероприятия по повышению эффективности не должны превышать ожидаемый положительный эффект.
Возможно повышение уровня показателей экономической эффективности при одновременном сохранении или улучшении показателей технической эффективности.
Используемые критерии эффективности должны не только отражать степень достижения поставленных целей, но и учитывать случаи, когда деятельность государственных служб вызывает новые проблемы и требования или отрицательно влияет на состояние общества. Очень важно выявлять, не вызывает ли деятельность органов правопорядка жалоб на излишнюю грубость, жестокость, не вызывает ли неправильно организованная уборка дорог увеличение числа дорожно-транспортных происшествий. Основным показателем того, в чем нуждается общество, какие потребности надо удовлетворять, и в какой степени, учитывая нехватку ресурсов, является мнение населения.
Таким образом, при грамотном использовании совокупность показателей технической и экономической эффективности может дать полное и достоверное описание деятельности муниципальных служб и оперативно фиксировать все изменения в уровне производительности различных служб. Полученные данные могут использоваться как для нужд повышения эффективности управления, так и для различных отчетов о проделанной работе перед обществом. Выбор конкретных показателей, которые должны включаться в систему постоянного мониторинга потребностей населения, зависит в первую очередь от целей и задач, поставленных перед системой.
1.3 Методы повышения
Многие технологии современного менеджмента способны существенно повысить эффективность муниципального управления. В современном мире внешние условия функционирования любой организации быстро изменяются, экономическая среда становится все в большей степени конкурентной. В связи с этим многие организации частного и общественного сектора вынуждены применять новые методы управления.
Большинство современных технологий менеджмента можно использовать не только в коммерческой сфере, но и в государственном и муниципальном управлении. Новые условия развития общества приводят к тому, что многие методы и приемы менеджмента, доказавшие свою результативность в коммерческом секторе, постепенно переносятся в практику муниципального управления. В результате различия между менеджментом коммерческих и государственных организаций уменьшаются. Большинство подходов, конкретных приемов и технологий успешного менеджмента актуальны сегодня не только для коммерческих фирм, но и для органов государственного управления. В последнее время во всем мире отмечается изменение модели менеджмента в государственной службе в целом и в муниципальном управлении в частности. Эти изменения в определенной степени совпадают с изменениями менеджмента в коммерческих организациях.
Сфера государственного управления сильно отличается от сферы частного бизнеса. Потребители муниципальных услуг не всегда имеют возможность выбора. Здесь, как правило, проявляется монополизм (снабжение электроэнергией и теплом), объем услуг может подвергаться рационированию (медицинское обслуживание), некоторые функции имеют социальную определенность (тюрьмы, суды), здесь не проявляются в полной мере рыночные механизмы и закономерности. Механизм рынка в основном предполагает индивидуальный выбор, в то время как в общественных товарах и услугах преобладает общественный и групповой выбор. Услуги общественного сектора не продаются по конкурентным ценам. Они в лучшем случае предоставляются по ценам, которые устанавливаются по критериям, далеким от рыночных. Иногда они оказываются на бесплатной основе, и издержки на их производство покрываются из налогов. Широко распространено субсидирование этих услуг. Часто организация общественного сектора предоставляет множество услуг, при этом издержки на их производство трудно разделить в соответствии с каждым видом этих услуг. В связи с этим не все приемы и технологии управления коммерческой фирмой в их неизменном виде могут применяться в государственной сфере. Это применение нуждается в соответствующей адаптации, которая должна быть тем большей, чем сильнее отличается содержание деятельности той или иной организации от содержания деятельности частной фирмы.
В то же время многие аспекты деятельности муниципальных и частных организаций оказываются сходными. Так, например, многие муниципальные организации вынуждены при всем уменьшающемся финансировании выполнять все более сложные и объемные задачи. С этим же сталкиваются коммерческие фирмы, когда они вынуждены под давлением конкуренции повышать эффективность собственной деятельности.
В настоящее время происходит перенос последних достижений современного менеджмента из практики корпораций в практику деятельности правительственных учреждений, сотрудники этих учреждений во все большей мере озабочены экономией затрат, повышением эффективности, они все больше учитывают изменяющиеся параметры внешнего окружения и изменяющиеся запросы потребителей услуг правительственных структур. Все больший акцент делается на групповую работу и методы коллективной выработки управленческих решений.
В практику работы учреждений муниципального управления проникает технология создания команд, то есть гибких временных творческих групп, ориентированных на создание нового или совершенствование старого «продукта». Создание инновационного потенциала в рамках государственного учреждения становится залогом его успешной деятельности.
Новые подходы к муниципальному управлению предусматривают постоянное обучение и повышение квалификации, тщательный отбор персонала, предоставление гарантий занятости. Адаптивность организации достигается с помощью относительной стабильности коллектива, обладающего общими ценностями и общим видением. В процессе становления новой модели управления меняется и роль персонала. Инвестиции в человеческий капитал приобретают такую же важность, как и инвестиции в основные фонды. Обязательным становится непрерывное обучение персонала и прежде всего технике решения проблем.
В практику управления городом проникают методы количественной оценки результатов, в частности, оценки эффективности (отношения результата к затратам), результативности (отношения фактического результата к планируемому) и экономии (отношения планируемых затрат к фактическим).
В процессе формирования новой модели менеджмента в муниципальном управлении видоизменяются процедуры контроля. На место тотального бюрократического контроля приходит контроль со стороны населения, потребителей услуг регионального управления, который осуществляется как непосредственно, так и при помощи общественных организаций и средств массовой информации. Контроль в условиях децентрализации управления становится более тщательным и всеобъемлющим (чем больше децентрализация, тем более тщательным должен быть контроль). Контроль приближается к непосредственным исполнителям и в значительной мере начинает осуществляться ими самими.
Смещаются и другие акценты, в частности, центр тяжести переносится с измерения затрат на измерение результатов. Традиционные подходы в муниципальном управлении постоянно концентрируют внимание на вопросе о том, сколько потрачено государственных средств, при этом измерение реального результата остается в тени. Новые подходы менеджмента в муниципальном управлении основное внимание переносят на постановку целей и задач, выработку инструментов их достижения, измерение и мониторинг результатов, оценку эффективности.
Повышение эффективности деятельности любой организации лежит в основе движения вперед, в основе любого реформирования и реструктуризации. Концепция повышения эффективности деятельности, столь понятная в рамках коммерческой организации, не всегда в полном объеме может применяться к деятельности организации общественного сектора.
В то же время зарубежный опыт показывает необходимость широкого использования в общественном секторе подходов, повышающих эффективность использования бюджетных средств. В этой связи определенный интерес вызывает концепция Value for money («ценность за деньги»), широко используемая в практике деятельности организаций общественного сектора в Великобритании и некоторых других стран. Этот термин во всех государственных организациях Великобритании стал ключевым в контексте повышения продуктивности их работы. Смысл термина Value for money состоит в том, что в каждом конкретном случае использование бюджетных средств происходит сравнение количества потраченных средств и приобретенного в связи с этим полезного эффекта (результата). Таким образом, Value for money - это своего рода концепция повышения эффективности расходования бюджетных средств. Она нашла свое применение не только в бюджетных, но и в коммерческих организациях, реализуясь в таких процессах, как реинжиниринг бизнес процессов и бенчмаркинг.
Одним из новых методов повышения эффективности в муниципальном управлении сегодня стал бенчмаркинг. Не только руководители коммерческих фирм, но и управляющие организациями общественного сектора, а также государственные служащие многих странах мира стали использовать бенчмаркинг как инструмент оценки выполненной работы в целях передачи передового опыта управления из других успешно действующих организаций.
Бенчмаркинг есть систематический процесс выявления лучших организаций и оценки их продукции и методов производства с целью использования передового опыта этих организаций.
В основе бенчмаркинга лежит концепция непрерывного совершенствования деятельности, которое предусматривает непрерывный цикл планирования, координации, мотивации и оценки действий с целью устойчивого улучшения деятельности организации.
Основное содержание бенчмаркинга состоит не столько в том, чтобы определить, насколько другие организации оказались успешнее, сколько выявить факторы и методы работы, которые позволили достичь более высоких результатов. Можно выделять конкурентный и функциональный бенчмаркинг. Конкурентный бенчмаркинг рассматривает изделия, услуги, и процессы работы прямых конкурентов организации. Функциональный бенчмаркинг рассматривает изделия, услуги, и процессы работы организаций, не являющихся прямыми конкурентами данной организации.
Таким образом, широкое распространение бенчмаркинга во всем мире свидетельствует о его высокой эффективности. В связи с этим эта технология менеджмента заслуживает того, чтобы на системной основе внедрять ее в практику деятельности отечественного государственного и муниципального управления.
Еще одним инструментом повышения эффективности в муниципальном управлении можно считать использование контроллинга, как функционально обособленного направления экономической работы, представляющего собой систему современного и эффективного управления, интегрирующую функции управления в единое целое и обеспечивающую принятие оперативных и стратегических решений с учетом условий внешней среды.
Появление контроллинга является следствием повышения нестабильности внешней среды, динамичность которой потребовала: смещения акцента с контроля прошлого на анализ будущего; необходимости отслеживания изменений, происходящих в среде управления; увеличения скорости реакции на изменения внешней среды, повышение гибкости; изменения способов координации органов местного самоуправления, структурных подразделений администрации муниципального образования; построения специальной системы информационного обеспечения управления.
Основная цель контроллинга - ориентация управленческого процесса на достижение целей, стоящих перед органами местного самоуправления, что предопределяет определение качественных и количественных измерителей целей, по которым можно оценить степень их достижения.