Эффективность муниципального управления. 4

 

 

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Негосударственная автономная некоммерческая образовательная  организация высшего профессионального образования

«САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ  ИНСТИТУТ

ГУМАНИТАРНОГО ОБРАЗОВАНИЯ»

(СПбИГО)

 

Факультет экономики  и управления

 

Кафедра государственного и муниципального управления

 

 

 

 

 

КУРСОВАЯ РАБОТА

 

по специальности 080504.65 Государственное и муниципальное  управление

 

по дисциплине «Опыт  зарубежного государственного и  муниципального управления»

 

На тему: «Формирование критериев эффективности муниципального управления

(на примере ФРГ)»

 

 

 

 

 

 

Выполнила: студентка 6 курса

заочной формы обучения

Егорушкина Ольга Борисовна

 

 

Научный руководитель – 

Кирсанов Сергей Алексеевич

 

 

 

 

 

Санкт-Петербург

2012

Оглавление

 

 

 

Введение_____________________________________________________________3

 

 

1.  Понятие  и сущностные черты эффективности  муниципального управления__________________________________________________________________4

 

2. Проблема  формирования системы показателей  эффективности муниципального управления__________________________________________________5

 

3. Основные  критерии и показатели эффективности  муниципального управления________________________________________________________________7

4.  Опыт  выработки подходов к оценке эффективности муниципального управления в Федеративной республике Германия______________________12

 

 

Заключение_________________________________________________________ 17

 

 

Список использованных источников и литературы______________________19

 

Введение

 

 

Актуальность  темы исследования. Сегодня очевидна потребность внедрения новых эффективных механизмов, форм и систем управления на местах и самоуправления. Однако становление современной муниципальной модели проходит с определенными трудностями, что отчасти вызвано недостаточной изученностью отечественного и зарубежного опыта организации местной власти.

Муниципальное управление призвано создать условия для  формирования, развития и реализации потенциала личности, домашнего, муниципального хозяйства, бизнеса и т.п., минимизировать экономическую зависимость муниципального образования от социально-экономической политики органов государственной власти. Муниципальное управление призвано создать условия для обеспечения самодостаточности личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса за счет имущества, находящегося в муниципальной собственности, средств местного бюджета, имущественных прав муниципального образования, в соответствии с действующим законодательством, решая вопросы местного значения.

Эффективность муниципального управления - это результат управления, точнее "вмешательства" в ключевые процессы, который предполагает изменение формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формирование, наращивание и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение. Органы местного самоуправления имеют право самостоятельно под свою ответственность организовать управление с целью достижения поставленных перед муниципальным образованием целей и задач.

Цель исследования состоит в исследовании зарубежного опыта в формировании подходов к оценке эффективности муниципального управления.

Объект исследования – система муниципального управления.  Предмет исследования – непосредственные критерии оценки эффективности муниципального управления.

Структура исследования. Реферат состоит четырех параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

1. Понятие и сущностные черты эффективности муниципального управления

 

Эффект (лат. "effectus") - это действие; эффективный (лат. "effectivus") - действенный, дающий желаемый результат. Эффект управления представляет собой способность субъекта управления целенаправленно воздействовать на объект с целью достижения поставленных задач в изменяющихся условиях¹.

Эффект характеризует скорее возможное умножение усилий, используемых средств бюджета за счет вовлечения их в решение проблем, входящих в перечень вопросов местного значения, на основе новых возможностей. Эффект более ориентирован на будущее.

Цель управленческой деятельности - получение большего эффекта с наименьшими затратами. Поэтому необходимо полученный результат сравнить с затратами, т.е. отнести эффект к затратам, сопоставить одну абсолютную величину с другой.

Эффективность - это отношение  результатов деятельности (эффекта) организации (человека) к затратам на достижение этих результатов (ресурсам). Эффективность рассматривается также как способность приносить эффект².

Под эффективностью применительно  к управлению понимается количественно определенное влияние "нового" управления на результаты деятельности органа власти, отнесенной к затратам. В данном контексте можно рассматривать эффективность как определенную оценку правильности и неправильности принятого решения по отношению к полученному результату.

Экономическая эффективность - количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях: экономия, получаемая за счет оптимизации и рационализации деятельности. Характеризует сбережение усилий, средств в настоящий момент при функционировании действующих систем в заданных условиях³.

Социальная эффективность - качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям населения.

Под социальным эффектом обычно понимается создание благоприятных  условий для населения на территории муниципального образования, повышение качества предоставляемых услуг, а также создание более благоприятных условий труда работников, осуществляющих функции обследования населения.

Во многих случаях  социальный эффект не поддается количественному  измерению, и его определяют теми качественными сдвигами, которые происходят на территории муниципального образования. Он измеряется косвенными результатами, например сокращением времени обслуживания, повышением качества обслуживания, улучшением социально-психологической обстановки.

 

2. Проблема  формирования системы показателей  эффективности муниципального управления

 

Эффективность муниципального управления не может быть измерена каким-либо одним показателем и  определяется как результат сложного взаимодействия различных факторов: природных, человеческих, социально-экономических, экологических и др., оказывающих влияние на принятие и реализацию управленческих решений.

Можно определить эффективность  работы органов местного самоуправления и общую эффективность управления как некую интегральную сумму эффективностей. Различают внутреннюю и внешнюю эффективность муниципального управления.

Внутренняя эффективность - это эффективность работы органов, которая состоит в разработке, принятии и организации исполнения управленческих решений, способствующих повышению качества жизни населения.

Внешняя эффективность - это уровень удовлетворения запросов населения, проживающего на территории муниципального образования.

Можно выделить следующие  компоненты оценки эффективности муниципального управления:

- обоснование и выбор  системы и структуры показателей  эффективности муниципального управления, причем как для текущего функционирования, так и для стратегического развития муниципального образования;

- определение критериев  и измерителей эффективности муниципального управления;

- разработка методов  расчета отдельных показателей.

Для оценки эффективности  муниципального управления может быть предложена система показателей, представленная на рис. 1.

Рис..1. Система показателей  эффективности муниципального управления⁴

 

Сложность выработки  и измерения достаточно объективных  показателей эффективности муниципального управления определяется:

- спецификой муниципального  образования как сложного объекта  управления, имеющего иерархическую структуру;

- трудностями формализованного  описания социально-экономических  процессов, протекающих на территории муниципального образования;

- сложностью получения  достоверной исходной информации;

- трудностями измерения  отдельных показателей, носящих  комплексный, обобщенный характер.

Все эти трудности  объективны. Так, состояние обобщенного  показателя зависит и от состояния его составляющих, и от их взаимовлияния.

 

3. Основные  критерии и показатели эффективности муниципального управления

 

При определении системы  критериев и измерителей эффективности муниципального управления можно выделить следующие критерии оценки муниципального управления: действенность, экономичность, качество, соотношение результатов и затрат, удовлетворенность работой, внедрение инноваций.

Действенность - это степень достижения системой муниципального управления поставленных перед ней целей. Чтобы ее измерить, сравнивают планируемые результаты управления с фактическими. Измерение действенности направлено на оценку как отдельного работника, так и более высоких уровней управления.

Экономичность - это соотношение  ресурсов, которые предполагалось израсходовать на достижение определенных целей и выполнение конкретных работ, с фактически потребленными⁵.

Качество - это степень  соответствия системы управления предъявляемым к ней требованиям и ожиданиям.

Соотношение результатов  и затрат применительно к муниципальному управлению - это соотношение объема муниципальных услуг системы (действенность) и затрат на оказание этих услуг (экономичность).

Удовлетворенность работой - престижность работы в сфере муниципального управления, чувство безопасности, уверенности. Методы измерения этого показателя основаны на определении степени соответствия представлений работников о социально-психологических условиях с фактическими условиями.

Внедрение инноваций  отражает реальное использование новых  достижений в области организации управления для достижения поставленных целей.

Измерителями эффективности  муниципального управления могут быть: общая социальная эффективность, эффективность организации муниципального управления и эффективность системы муниципального управления. В качестве измерителя общей социальной эффективности муниципального управления выступает динамика уровня и качества жизни населения с учетом сделанных выше оговорок. Два других могут быть разложены на отдельные компоненты (табл. 1).

Таблица .1

Эффективность муниципального управления

Виды эффективности	Содержание  отдельных видов              эффективности
Общая социальная     эффективность	Уровень и качество жизни                населения
Эффективность организации муниципального       управления	1.Содержание и организация процесса управления. 2. Рациональность организационной       структуры.                           3. Организационно-технический           уровень системы муниципального       управления
Эффективность системы              муниципального управления	1. Степень достижения основных          целей муниципального управления.     2. Сочетание потребностной,             результативной и затратной           эффективности (пояснения см. ниже).  3. Эффективность каждой подсистемы,     входящей в систему муниципального    управления

Показатели, используемые при оценке эффективности организации муниципального управления, представлены на рис. 2⁶.

Рис. 2. Показатели эффективности  организации муниципального управления

 

Они могут быть разделены  на три группы. Первая характеризует  эффективность процесса управления, т.е. соотношение затрат и результирующих показателей управленческого труда. В качестве затрат на управление могут применяться такие легкоизмеряемые показатели, как текущие расходы на содержание аппарата управления, эксплуатацию технических средств, содержание зданий и помещений, подготовку и переподготовку кадров управления.

Результирующие показатели процесса управления могут оцениваться  как количественно, так и качественно и использоваться в качестве критериев эффективности, когда организационная структура изменяется в направлении улучшения одного или группы показателей без изменения (ухудшения) остальных⁷.

Производительность аппарата управления может определяться объемом  выработанной в процессе управления информации. Под экономичностью аппарата управления понимаются относительные затраты на его функционирование (например, удельный вес затрат на содержание аппарата управления).

Адаптивность системы  управления определяется ее способностью эффективно выполнять заданные функции в определенном диапазоне изменяющихся условий. Чем шире этот диапазон, тем более адаптивной считается система. Гибкость системы управления характеризует возможность органов управления изменять в соответствии с возникающими задачами свою роль в процессе принятия решений и налаживать новые связи, не нарушая присущей данной структуре упорядоченности.

Оперативность принятия управленческих решений характеризует  своевременность выявления управленческих проблем и скорость их решения, которая обеспечивает максимальное достижение поставленных целей при сохранении устойчивости налаженных управленческих процессов.

Надежность аппарата управления в целом характеризуется  безотказным функционированием, т.е. способностью обеспечивать выполнение заданий в рамках установленных сроков и выделенных ресурсов. Для оценки надежности аппарата управления и его подсистем могут использоваться уровень выполнения плановых заданий, соблюдение утвержденных нормативов и отсутствие отклонений при исполнении указаний⁸.

Вторая группа показателей, характеризующих рациональность организационной структуры управления Для оценки рациональности организационной структуры управления большое значение имеет ее соответствие объекту управления. Это находит выражение в сбалансированности состава функций и целей управления, соответствии численности состава работников объему и сложности работ, полноте обеспечения требуемой информацией, обеспеченности процессов управления техническими средствами⁹.

2. Метод соотношения  потребностной, результативной и  затратной эффективности.

Нередко считают, что  отношение достигнутых результатов  к поставленной цели (целевая эффективность) и отношение ресурсов к этим результатам (затратная и ресурсная эффективность) исчерпывают эффективность управления. Тем не менее недостаточно различать эффективность результативную (целесообразную) и экономическую (затратную). Недостаточно говорить о целесообразности и результативности затрат. Необходим еще и анализ обоснованности самих целей деятельности, т.е. эффективности муниципальной деятельности с точки зрения соответствия ее целей нормативным идеалам и ценностным нормам, принимаемым местным сообществом на определенном этапе его развития. Эта эффективность названа потребностной.

3. Метод оценки эффективности  системы муниципального управления  на основе оценки эффективности управления в каждой входящей в нее подсистеме.

Задача сводится к решению частных задач оценки эффективности системы управления в отдельных сферах муниципальной деятельности и выведению совокупной оценки на основе рейтинговых значений важности отдельных сфер. Рейтинговые значения в каждом случае могут быть определены экспертно, исходя из степени остроты отдельных проблем в конкретном муниципальном образовании и в определенный период времени.

 

 

4.  Опыт выработки подходов к оценке эффективности муниципального управления в Федеративной республике Германия

 

Субъектами  муниципального управления в Германии являются местные территориальные единицы. Под местными территориальными единицами понимаются прежде всего общины (коммуны), в которые входят города и деревни, составляющие в совокупности всю территорию Германии. Средняя численность общин обычно составляет не более 30 тыс. жителей. Несколько общин, как правило, входят в состав районов с последующим разведением компетенции районов и входящих в их состав общин. Большие города не подчиняются районам, вырабатывая собственное направление деятельности, закрепленное законом за общинным уровнем управления. Города-земли Бремен и Гамбург совмещают земельный и общинный уровни управления¹⁰.

Германия  не имеет выборных органов самоуправления округами, переводя эти органы на более  низкий уровень.

Подлинное значение общин, обусловливающее их государственную целесообразность, проявляется в необходимости максимально приближенного к Гражданам государственного управления. Наделение собственной ответственностью исполнительных органов местной власти задает режим перераспределения полномочий между территориальными звеньями государственной власти. При этом само самоуправление находится под строгим контролем государства, поскольку именно такая форма организации жизни на территории позволяет уравнять жизненный уровень граждан, проживающих на территории общин Германии¹. Федерация и земли, передавая на местный уровень некоторые задачи общегосударственного значения, учреждают особую сферу управления по поручению, содержание которой составляют полицейские функции и задачи по общему поддержанию общественного порядка. Более 70 % коммун в Германии входят в разного рода «содружества», что делает данную форму организации местной власти в этой стране в значительной мере защищенной.

Как и всякое муниципальное образование, общины имеют право иметь свое имущество и осуществлять коммерческую деятельность, используя самостоятельную кредитно-бюджетную политику. Законы земель предоставляют право общинам взимать собственные платежи: налоги, пошлины, взносы, штрафы, доходы от имущества. Из налоговых поступлений значительную часть общины получают от подоходного налога. Этот налог пропорционально разделен между районами, землями и общинами по заранее строго оговоренным квотам. Сумма, получаемая таким образом от вышестоящих уровней государственного управления, не является дотацией, а основана на конституционно признанных полномочиях местной территориальной единицы¹¹.

Административное регулирование деятельности муниципалитетов обеспечивает функционирование органов местного самоуправления.

Основная деятельность муниципалитетов - вопросы социального  обслуживания. Административно-управленческие вопросы (полиция, пожарные, налоги), хозяйственные вопросы. Пределы полномочий муниципалитетов устанавливаются в правительственных постановлениях и министерских инструкциях путем детального перечисления их прав, обязанностей и предметов ведения, стандартов оказания услуг.

В ведении муниципальных образований находится: канализация и водоснабжение, дороги, уборка мусора, строительные нормы, уличное освещение, библиотеки, парки, детские площадки. Высокий уровень оказания муниципальных услуг помогают выдерживать стандарты качества оказываемых услуг.

С учетом того, что руководство  земель считает этот путь наиболее эффективным и рентабельным, в  последние годы широко распространилась тенденция слияния муниципалитетов. В ряде случаев земли предоставляли  специальных консультантов и  организовывали комиссии по реструктуризации муниципалитетов. В других случаях, объединение происходило на добровольной основе.

Более детальное решение  организационных вопросов отнесено к компетенции  местных органов самоуправления, которым предписано при исполнении своих дел исходить из стремления к повышению благосостояния местного населения и одновременно к максимальной эффективности при минимальных затратах.

В середине 80-х годов  были проведены некоторые преобразования, в частности, пересмотрен перечень работ, выполняемых на местах по поручению центральных правительственных органов, упрощена и рационализирована структура и аппарат местных органов, значительная часть коммунальных предприятий и работ передана частному сектору. Однако главные проблемы, сковывавшие инициативу и самостоятельность органов местной власти, решены не были.

Предусмотрена разработка основных направлений реформы местного самоуправления, принятие закона о расширении его прав, создание специального комитета по реализации реформ, составление детализированного плана мероприятий, строгий контроль за их осуществлением.

С начала 1990-х гг. в  Германии основной тенденцией развития органов местного самоуправления являлось введение различных методик измерения  эффективности.

Методы и критерии измерения эффективности деятельности органов местного самоуправления, оказывают большое влияние на управление во многих отношениях¹²:

В горизонтальном измерении  методики измерения эффективности  направлены на изменение характера  взаимодействия органов местного самоуправления. Техники политического контроля, основанные на системе показателей эффективности, способствуют изменению характера принятия политических решений органами местного самоуправления, позволяет проводить стратегическое планирование и прогнозировать результаты программ и политик.

Система показателей  эффективности может быть также  применена для сравнения результативности деятельности органов местного самоуправления. Во-первых, сравнение органов власти по признаку эффективности может  способствовать изменению организационных структур для достижения большей гибкости реагирования на потребности общества и обмену опытом между муниципалитетами. Кроме того, сопоставление эффективности традиционно является стимулом для создания атмосферы конкуренции, что в конечном итоге приводит к повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления.

В вертикальном измерении  система показателей эффективности  позволяет федеральным властям  действенно осуществлять функции надзора  и контроля над деятельностью  органов местного самоуправления. Несмотря на то, что использование показателей эффективности для надзора за муниципалитетами позволяет избежать традиционного иерархического контроля, такая форма обратной связи влечет за собой высокие трансакционные издержки на измерение эффективности и проведение мониторинга¹³.

В настоящий момент анализ, основанный на критериях эффективности (бенчмаркинг), применяется в основном на местном уровне. Однако стоит  заметить, инициатива местных властей  по применению системы оценки эффективности  воздействует и на властные органы на региональном, и даже федеральном уровнях.

Бенчмаркинг (англ. Benchmarking) — это процесс определения, понимания  и адаптации имеющихся примеров эффективного функционирования компании с целью улучшения собственной  работы. Он в равной степени включает в себя два процесса: оценивание и сопоставление.

Обычно за образец принимают  «лучшую» продукцию и маркетинговый  процесс, используемые прямыми конкурентами и фирмами, работающими в других подобных областях, для выявления  фирмой возможных способов совершенствования её собственных продуктов и методов работы.

Бенчмаркинг можно рассматривать  как одно из направлений стратегически  ориентированных маркетинговых  исследований.

Недостатки: трудность  получения объективных показателей  из-за закрытости компаний, в том числе собственной. Существующие системы финансового и налогового учёта не всегда позволяют получить реальные данные по тем или иным направлениям деятельности.

В середине 1990-х гг. Германию охватил бум измерения эффективности, что подтверждается внушительным количеством муниципалитетов, использовавших бенчмаркинг и конкурировавших по эффективности деятельности органов местного самоуправления¹⁴.

В Германии, отличие от Великобритании, где процедура измерения эффективности деятельности органов местного самоуправления была введена по инициативе Правительства и для более жесткого контроля муниципалитетов, в Германии распространение методов измерения эффективности и бенчмаркинга характеризуется движением снизу вверх по сложно организованной иерархичной структуре органов власти¹⁵.

Таким образом, сети бенчмаркинга и способы измерения эффективности  выступают как новые методы управления в рамках институциональных ограничений, так как они упрощают горизонтальное взаимодействие и координацию между органами местного самоуправления.

С одной стороны, методики измерения эффективности и бенчмаркинга широко применяются в Германии и  являются главными трендами реформирования управления на местном уровне. Однако, согласно статистическим данным, процент муниципалитетов, применяющих бенчмаркинг и индикаторы эффективности заметно снизился. Местные власти критикуют методики измерения эффективности за высокие издержки, в то время как выгоды от их использования не всегда очевидны.

 

 

 

 

Заключение

 

В рамках настоящего реферата автором установлено, что органы местного самоуправления во всем мире призваны решать возникающие на территории муниципального образования проблемы. Проблема - это фактическое положение дел, не соответствующее желаемому. Критерием качественного и (или) количественного измерения степени решения проблемы (вопроса местного значения) является категория «эффективности».

Эффективность муниципального управления - многогранное понятие. Она может быть измерена только системой показателей. Для измерения эффективности муниципального управления требуется совокупность нескольких методических подходов, при каждом из которых эффективность имеет свое качественное содержание. Поэтому в каждом конкретном случае необходимо обосновать и разработать систему критериев и показателей, которая по своей сложности соответствовала бы сложности самого объекта управления. При этом наряду с локальными и частными критериями, отражающими отдельные стороны и уровни управления, необходимы обобщающие критерии и интегрированные показатели эффективности.

Проведенный обзор деятельности ОМСУ зарубежных стран на примере Германии показал, что оценка эффективности деятельности ОМСУ за рубежом происходит с начала 1990-х гг. Обзор выявил так же значительные расхождения в организационных, правовых и финансовых аспектах деятельности ОМСУ за рубежом и в РФ.

Внедрение стандартов качества муниципальных услуг, новых технологий, активная приватизация муниципальных  предприятий, экономическая самостоятельность  муниципалитетов, применение системы показателей эффективности для сравнения результативности деятельности органов местного самоуправления позволяют судить об эффективной деятельности зарубежных ОМСУ.