Эффективность управления государственым имуществом

Содержание

Введение

Актуальность темы. В  связи с усложнением экономических  отношений проблема оценки управления государственной собственностью и повышения эффективности управления приобретает сегодня очень большое значение. Наиболее актуальными вопросами в области управления государственной собственностью сегодня можно считать уточнение структуры и состава государственной собственности, формализацию целей, задач и принципов ее функционирования, определение критериев эффективности управления, которые, в свою очередь, требуют поиска и обоснования методических подходов к решению конкретных экономических задач  – оценки отдельных объектов государственной собственности и определения эффективных направлений их структурного развития. В этой связи, особенно актуальной становится проблема эффективного управления элементами государственной собственности именно в условиях переходной экономики.

Объектом исследования является деятельность ГСУ МО «Фонд имущества Московской области» в процессе управления государственным имуществом.

Предмет исследования – методы повышения эффективности управления государственным и муниципальным имуществом на примере ГСУ МО «Фонд имущества Московской области».

Цель исследования - изучение методов повышения эффективности управления государственным и муниципальным имуществом.

Для достижения поставленной цели в  работе были поставлены следующие задачи:

- рассмотреть теоретические аспекты управления государственной и муниципальной собственностью;

- исследовать содержание, формы и принципы управления государственной и муниципальной собственностью;

- провести анализ деятельности государственного учреждения ГСУ МО «Фонд имущества Московской области».

В данной работе предстоит  выяснить круг вопросов, составляющих содержание проблемы эффективности  государственного управления собственностью; обобщить некоторые имеющиеся в  литературе наработки и попытаться разобраться в вопросах, еще недостаточно освещенных.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных авторов в области права, истории и экономики. При раскрытии теоретических вопросов использованы научные труды А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, А.В. Бенедиктова, А.А. Гришковца, А.В. Дозорцева, И.В. Ершовой, Н.А. Игнатюк, А.А. Кармолицкого, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, Б.М. Лазарева. Нормативную базу исследования составляют положения Конституции Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты, в том числе и правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. В работе использовались законодательные и иные нормативные правовые акты органов государственной власти Московской области, а также судебные акты.

Для решения поставленных задач, был использован метод  анализа научной, исторической и современной литературы по данной проблеме.

Практическая значимость исследования заключается в том, что анализ деятельности органов по управлению государственной собственностью позволит выявить проблемы, возникающие в процессе управления, а также предложить рекомендации для его совершенствования в интересах муниципального образования.

Работа имеет следующую  структуру: введение, основная часть, состоящая из 3 глав, заключение, список использованных источников и литературы.

Глава 1. Теоретические аспекты управления государственной собственностью

1.1. Содержание, формы и принципы управления  государственной собственностью

Собственность является основой любой экономической системы. Управление государственной собственностью представляет собой одно из важных направлений бюджетной политики. Особенность государственной собственности как инструмента бюджетной политики заключается в том, что она представляет собой совокупность отношений, возникающих между экономическими субъектами в целях реализации интересов всего общества.

Государственная собственность  является материальной основой для  обеспечения прямого вмешательства  в экономику. В зависимости от обстоятельств задачи государства в экономике являются различными, и соответственно, государственная собственность может служить решению разнообразных задач, но к важнейшей из них относится производство общественных благ. Таким образом, государственная собственность выступает в первую очередь как основа для ее решения. В современных условиях государственная собственность как инструмент бюджетной политики может служить решению следующих задач:

- производство общественных  благ, обладающих положительными внешними эффектами;

- воздействие на объем  выпускаемой продукции и инвестиции, а также регулирование цен  производимой продукции крупнейших  компаний, оказывая таким образом  воздействие на основные показатели, характеризующие состояние национальной  экономики;

- финансовая поддержка  убыточных и малорентабельных  объектов, в частности музеев, театров,  библиотек, необходимых для производства  благ, обладающих особыми достоинствами  посредством установления низких  цен в целях обеспечения высокого  спроса на такие блага.

- получение дохода  от использования объектов, находящихся  в собственности государства. [27, C.75]

Термин «управление  государственной собственностью»  стал регулярно употребляться в  российском законодательстве лишь в  начале девяностых годов. В данный период как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ начинается интенсивное формирование правового института управления государственной собственностью. Функция управления федеральной собственностью имеет несколько аспектов. С одной стороны, государство является единственным субъектом публичной власти, устанавливающим нормы хозяйственного законодательства. Эта часть функции управления экономикой определяется как нормативная. С другой стороны, государство является одним из субъектов рынка, объекты собственности которого функционируют в коммерческом секторе экономики, подчиняясь нормам и правилам, созданным в результате нормативного управления. Эта часть управленческих функций государства определяется как продукционная. [13, C.136]

Продукционное управление объектами госсобственности должно быть направлено на их структурное развитие (в том числе через взаимодействие с негосударственными субъектами рынка) для повышения инновационной активности и повышения конкурентного потенциала путем формирования соответствующих конкурентных структур. Это обстоятельство сегодня является одним из наиболее значимых для повышения инвестиционной привлекательности таких фирм. Необходимый толчок в системе интересов конкурентных структур к поиску и формированию инновационных, факторов дает система государственных интересов, вводя соответствующие ограничения природопользования.

Эффективное управление государственной собственностью оказывает  позитивное воздействие на развитие экономики, способствует качественному  выполнению государством своих функций. Существуют сферы деятельности, в которых объективно необходимо наличие государственной собственности как инструмента бюджетного регулирования. Классическими примерами этого является государственную собственность в сфере науки, образования и медицины. Отказ государства от собственности в данной сфере снижает потенциал экономического роста в стране. В то же время неэффективно используемая государственная собственность разрушает финансовый потенциал государства, способствует развитию коррупции, снижает доверие экономических субъектов к финансовой политике государства.

Выработка эффективной  стратегии управления государственной  собственностью в рамках бюджетной  политики невозможна без определения  ее основных особенностей. Главной  особенностью государственной собственности является то, что ее фактическими совладельцами являются все граждане, так как она призвана служить прежде всего удовлетворению их потребности в коллективных благах. Через государственную собственность реализуются интересы всего общества, однако их не всегда можно точно определить и измерить. Поэтому интересы граждан относительно объемов и структуры государственной собственности характеризуются высокой степенью рассогласованности. Более того, интересы чиновников, уполномоченных от имени государства управлять собственностью, часто не совпадают с потребностями общества.

Вследствие недостаточно эффективного контроля за деятельностью  управляющих у них появляются большие возможности злоупотреблять своим положением в личных интересах, нанося прямой ущерб собственнику в лице государства, кредиторам и наемным работникам. Таким образом объекты, формально находящиеся в государственной собственности, фактически могут превращаться в частную собственность тех, кто ими управляет, в результате происходит ее «приватизация». В этом случае выгоды от использования государственной собственности достаются чиновникам, тогда как экономические потери из-за неэффективного управления государственной собственностью несут все экономические субъекты.

В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики. [23, C.132]

Государство в  силу многообразия объектов управления, их специфики, невозможности оперативной  обработки актуальной информации о  состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных  и адекватных управленческих решений, в большинстве случаев не может и не должно определять способы достижения цели, т.е. детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления. Способ достижения цели определяется в рамках установленной (как правило, конкурсной) процедуры назначения управляющего и утверждается уполномоченным государственным органом.

Ответственность за осуществление утвержденного  способа достижения цели государства  возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски государства при недостижении запланированного качественного результата управления.

Государственная политика преследует следующие цели: Оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста; Вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления; Использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики; Повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций. [14, C.96]

Для реализации указанных целей федеральным  органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи в виде: Полной инвентаризации объектов государственной собственности, разработки и реализации системы учета этих объектов и оформление прав на них; Повышения эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальной правовой регламентации процессов управления; Классификации объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления; Оптимизации количества объектов управления и перехода к пообъектному управлению; Определения цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов); Обеспечения прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций; Обеспечения контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих, где под управляющими понимаются руководители унитарных предприятий, учреждений, представители государства в органах управления коммерческих и некоммерческих организаций, доверительные управляющие государственным имуществом, управляющие компании; Обеспечения поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества. [10, C.264]

Таким образом, задачи реализации данной концепции  управления федеральной собственности  являются приоритетными для всех федеральных органов исполнительной власти. Также устанавливаются меры ответственности федеральных органов исполнительной власти за реализацию предоставленных им полномочий по управлению и распоряжению государственным имуществом.

Применительно к каждому объекту управления (группе объектов) государством должна быть определена и зафиксирована  цель, которую оно преследует и  достижению которой служит объект, при этом должны соблюдаться основные принципы управления государственным  имуществом.

Организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий государства. В нее включаются: определение  государственной политики в области  государственной собственности; образование  институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией), учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, осуществить учет и регистрацию); учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов государственной собственности между субъектами; осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.).

Подведем итог. Основными  целями управления государственным  имуществом являются: повышение доходов бюджета на основе более эффективного управления, оптимизация структуры собственности для обеспечения предпосылок к экономическому росту, использование государственных активов для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики. Для решения поставленных задач в Концепции предусматривается: проведение полной инвентаризации государственного имущества, детальная регламентация процессов управления в соответствии с уставными целями госпредприятия, оптимизация количества (сокращение) объектов управления, расширенное применение современных методов управления, обеспечение контроля по использованию государственного имущества. Низкое качество управления предприятиями государственного сектора экономики в современной России связано с отсутствием четкого определения целей функционирования госпредприятий, недостаточным объемом прав собственника (в лице государства) в области выработки текущей политики предприятия и отсутствием контроля по реализации намеченных задач.

1.2. Эффективности использования государственной собственности в РФ

Низкое качество управления предприятиями государственного сектора  экономики в современной России связано с отсутствием четкого  определения целей функционирования госпредприятий, недостаточным объемом  прав собственника (в лице государства) в области выработки текущей политики предприятия и отсутствием контроля по реализации намеченных задач. В ряде случаев государственные предприятия функционируют без текущих планов, согласованных с органами исполнительной власти, четкого определения цели их деятельности и стратегии развития.

По Концепции управление государственными предприятиями осуществляется в соответствии с уставными целями, утвержденными государственным  органом. При этом собственник (государство), как правило, отказывается от разработки планов, сохраняя за собой право утверждения программы деятельности своих предприятий и учреждений. Такая схема управления госпредприятиями фактически означает отказ от вмешательства государства в текущую деятельность госорганизаций и в конечном счете существенно сужает возможности реализации задач, возложенных законодательством на государство. [5]

С одной стороны, отсутствие централизованного регулирования  государственных предприятий способствует повышению эффективности управления на уровне предприятий, а с другой - предприятия государственного сектора должны решать конкретные задачи, возлагаемые на них законодательством в соответствии с планами, разрабатываемыми исполнительными органами власти. В ряде случаев государственные предприятия функционируют как коммерческие организации, при этом собственник лишен реальных рычагов воздействия на управление. Поскольку интересы менеджеров и собственников различны, отсутствие контроля приводит к неэффективному управлению (с точки зрения собственника). Управляющий заинтересован не в создании максимальной стоимости компании, а в расширении ее деятельности и среднеотраслевой рентабельности. Такое положение приводит либо к неэффективным инвестиционным решениям, либо к перекачиванию прибыли в дочерние предприятия. Поскольку инвестиционные решения руководителей госпредприятий неэффективны, то решения должны приниматься органами исполнительной власти в рамках согласованных ежегодных лимитов, утверждаемых законодателями. При этом надо учитывать, что прогнозировать финансовую устойчивость и принимать текущие управленческие решения невозможно без информации о капитальных вложениях. Предусмотренные в Концепции меры по реализации плана развития госсектора экономики не позволяют преодолеть недостатки управления унитарными предприятиями. Без выработки и законодательного закрепления четкого механизма управления государственным имуществом повысить эффективность управления государственными активами весьма проблематично.

Для повышения эффективного управления государственной собственностью предлагается решить следующие задачи:

- выработать правовую  базу процедур национализации  имущества;

- совершенствовать процессы  преобразования федеральных унитарных  предприятий в акционерные общества;

- детально регламентировать  процессы управления госсобственностью;

- разработать и внедрить  системы учета объектов государственной  собственности, находящейся за  рубежом.

Таким образом, Правовой режим управления государственной  собственностью определяется правом хозяйственного ведения, который предоставляет управляющим широкие полномочия по владению, пользованию и распоряжению госимуществом. Круг полномочий собственника ограничивается вопросами создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначением директора (руководителя) предприятия, осуществлением контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Нередко законодательно закрепленные нормы не находят своего подтверждения на практике. Отсутствует четкое распределение функций между органами исполнительной власти. Региональные власти нередко отстранены от контроля за деятельностью госпредприятий. Государство не обладает необходимой правовой базой для осуществления контроля по выполнению поставленных перед госпредприятиями задач. Отмеченные проблемы свидетельствуют о том, что Концепция управления государственным имуществом нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Глава 2. Анализ деятельности государственного учреждения по управлению государственным имуществом Московской области

2.1. Характеристика ГСУ МО «Фонд имущества Московской области»

Юридическое название: ГСУ МО «Фонд имущества Московской области».

Деятельность Фонда  осуществляется в соответствии с  Положением о ГСУ МО «Фонд имущества Московской области», утвержденным постановлением Главы администрации Московской области и служит достижению следующих целей:

1. Осуществлению организации по продаже имущества, находящегося в областной собственности, и иного имущества;
2. Содействию социально-экономическому развитию Московской области;
3. Повышению доходности федерального, областного, местных бюджетов и внебюджетных фондов.

В рамках достижения вышеуказанных  целей, Фонд оказывает содействие органам  государственной власти, а также  иным организациям по вопросам реализации имущества, приватизации, принимает участие в создании условий для развития рынка недвижимости и оценочной деятельности, реализации мероприятий по защите частных собственников, акционеров.

В штате учреждения состоит 8 человек:

1. Председатель (общее руководство);
2. Заместитель председателя (координирует работу отдела приватизации и бухгалтерии);
3. Старший инспектор (обязанности секретаря, кадровая работа) ;
4. Начальник отдела приватизации (приватизация объектов областной собственности, работа с ОАО с долей участия области);
5. Главный специалист (юрист);
6. Главный бухгалтер (управление финансами, экономическая работа);
7. Ведущий специалист (обязанности кассира, работа с жилищным фондом);
8. Водитель.

Функции Фонда:

1. От имени Московской области владеет переданными ему объектами областной собственности до момента их продажи, в том числе объектами приватизации, ценными бумагами и долями в уставных капиталах хозяйственных обществ;
2. Временно (до момента продажи) осуществляет от имени собственника соответствующие полномочия в отношении находящихся в его ведении принадлежащих Московской области предприятий, долей, паев, акций в капитале хозяйственных обществ;
3. Осуществляет меры по обеспечению перечисления дивидендов и иных доходов по акциям (долям в уставном капитале) хозяйственных обществ, в которых Фонд от имени Московской области осуществляет полномочия акционера (участника);
4. Содержит жилищный фонд области на праве оперативного управления и осуществляет все связанные с этим функции;
5. Осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством. [14, C.134]

В концепции социально-экономического развития области на 2011 - 2015 годы четко определены задачи управления собственностью. Основными задачами на 2011 - 2015 годы в этом направлении являются:

1. Обеспечение увеличения доходной части областного бюджета за счет эффективного использования областного имущества и земель.
2. Темп роста доходов достиг:

- от использования  имущества в размере 9,4 процента - за счет продолжения практики  передачи в долгосрочную аренду объектов недвижимости посредством торговли. В результате планируется получить дополнительно 1,7 млн. руб.;

- от использования  земель в размере 23,7 процента - за счет расчета арендной  платы на основе кадастровой  стоимости земельных участков. В  результате областной бюджет дополнительно получит 12,8 млн. руб. [30]

3. Оптимизация количества государственных предприятий, определение перечня государственных учреждений, которые необходимы Московской области как субъекту РФ для выполнения социальных и иных функций, определенных действующим законодательством.
4. Повышение эффективности деятельности государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, а также использование по назначению, сохранность и эффективность использования закрепленного за ними имущества.
5. Снижение расходов областного бюджета на обеспечение деятельности учреждений.

Для решения указанных  задач деятельность Фонда будет  сосредоточена:

1. На повышении эффективности управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности Московской области;
2. На проведении мероприятий по контролю над использованием по назначению, сохранности и эффективности использования областного государственного имущества;
3. На совершенствовании системы контроля над деятельностью предприятий и создании системы контроля над деятельностью учреждений.

Сведения о проведенных  в 2011 г. аукционах по продаже акций  отражены в таблице 1.

Таблица 1 - Сведения о проведенных в 2011 г. аукционах по продаже акций

В конце 2011г. Фонду поручено предъявить требование к ООО «МеталлЭкспортПром» о выкупе акций в количестве 24613185 штук (1,1 % от уставного капитала, нормативная цена – 160497000 руб.). Постановление впоследствии было отменено.

В 2011 году ГСУ МО «Фонд имущества Московской области»удалось добиться значительных результатов работы как по объему совершенных сделок, так и по освоению новых направлений своей деятельности. В 2011 году при участии ГСУ МО «Фонд имущества Московской области» совершены сделки по 2500 объектам на общую сумму более 18 млрд рублей. Плановое задание по приватизации было перевыполнено на 2,6 млрд рублей. Благодаря поправкам в федеральное и региональное законодательство в 2012 году ожидается увеличение количества сделок по целевой приватизации. [30]

2.2. Проблемы  и принципы управления государственным  имуществом

Итак, выделим ряд проблем, усложняющий эффективную работу государственного управления:

1. Основная проблема приватизации имущества заключается в инвестиционной непривлекательности акций, объектов недвижимости, поэтому целесообразнее принимать решения об их продаже, когда они пользуются спросом. Кроме того, необходимо решить вопрос о приватизации земельных участков под приватизированными объектами недвижимости.
2. Снижается количество квартир передаваемых в собственность граждан. Причиной тому является отсутствие законодательной базы по приватизации государственного жилищного фонда области.
3. Владение небольшим пакетом акций не позволяет получать реального эффекта от участия в обществах, а также оказывать существенное влияние на принятие управленческих решений в обществах с пакетом акций менее 2 %, поэтому их следует включить в прогнозный план приватизации в первую очередь.

Основным принципом  управления муниципальным имуществом является формирование целостной системы управления, представляющей собой неразрывное единство следующих элементов:

- регламентированный  и прозрачный порядок принятия  управленческих решений администрацией района в отношении объектов управления муниципальной собственности;

- контроль за объектами  управления и деятельностью управляющих  (руководителей муниципальных предприятий  и учреждений, представителей интересов  района в коммерческих организациях, арендаторов);

- полное и оперативное  информационное обеспечение процесса  управления (сбор необходимой информации  о работе управляющих и объектов  управления, ее обработка и анализ).

Другими принципами управления муниципальным имуществом района являются следующие.

- принцип эффективности управления, заключающийся в достижении цели управления при максимальной экономии ресурсов.

- принцип безусловного приоритета возмездного вида пользования и четкое определение исключительных случаев предоставления недвижимости на безвозмездной основе.

- принцип профессионализма, подразумевающий конкурсный отбор по профессиональному признаку как управляющих муниципальных предприятий и учреждений, так и кадров муниципальных служащих, участвующих в управлении муниципальной собственностью.

- принцип соотнесения затрат и результатов, подразумевающий учет и максимизацию экономической отдачи и социальной полезности муниципальной собственности одновременно. [22, C.238]