Федеральное государственное образовательное  учреждение

высшего профессионального образования 

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И  ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» 

СЕВЕРО-ЗАПАДНЫЙ ИНСТИТУТ 
 
 
 
 
 
 

КАФЕДРА

Государственного и муниципального управления 
 
 
 
 
 
 
 

РЕФЕРАТ

студента_____5___ курса ____5133____ группы

__Воробьёва_Александра_Константиновича___

(Ф. И.  О.)

Экологическая политика и охрана окружающей

среды как задача государственного управления

(название  темы) 
 
 
 
 
 
 
 

       Научный руководитель

       Доктор  политических наук, профессор

             уч. степень, уч. звание

       Вульфович Ревекка Михайловна_____

    Ф.И.О. 
 
 
 
 
 

Санкт-Петербург

2011 г.

Оглавление 

Введение

     Государственное управление сегодня нацелено на решения  новых задач, возникающих в современном обществе, на повышение эффективности самой системы государственного управления. Одной из задач безусловно возникающих в процессе государственно управления это экологическая политика и охрана окружающей среды.

     Взаимодействие  общества и природы - узловая проблема политического и социально-экономического развития общества. Расширяя и усиливая антропогенное и техногенное давление на природу, общество сталкивается с разрушением природы оборачивающимся экономическим ущербом и социальным уроном. Природа не в состоянии собственными силами восстанавливать нарушаемое экологическое равновесие. И если на всех предшествующих этапах общество стремилось максимально преобразовать природу с целью приспособления к своим потребностям, то теперь оно само вынуждено приспосабливаться, видоизменяя свою жизнедеятельность и, прежде всего, общественное воспроизводство, с учетом необходимости поддержания экологического равновесия, обеспечения экологически устойчивого социально-экономического развития общества. Поэтому важной задачей государственного управления сегодня является охрана окружающей среды и экологическая политика государства.

     В данной работе рассматриваю государственное управление в сфере охраны окружающей среды, государственную экологическую политику как одну из задач государственного управления 

Глава 1. Экологическая политика и охрана окружающей среды как задача государственного управления

1.1. Государственное управление охраной окружающей среды

     Государственное управление охраной окружающей среды  осуществляется органами исполнительной власти общей компетенции и специально уполномоченными органами в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

     В настоящее время система органов  государства, осуществляющих функции  в сфере охраны окружающей природной среды, весьма сложна и изменчива. Тем не менее, можно выделить две основные группы органов государственного экологического управления - органы общей и специальной компетенции.

     Органами  общей компетенции, осуществляющими  государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, являются: Президент РФ; Правительство России; Советы министров республик в составе РФ; администрация иных субъектов РФ, а также органы местной администрации.

     Обеспечение экологической безопасности в сфере  хозяйственной деятельности становится все более важной задачей государства. Острота и необходимость решения экологических проблем, которые во все большей степени приобретают глобальный характер, осознаны сегодня практически во всех странах мира. Очевидно, что экологическая деградация окружающей среды и биосферы (опустынивание, обезлесение, дефицит сырья, парниковый эффект, истощение озонового слоя, кислотные дожди, дефицит пресной воды, загрязнение Мирового океана, исчезновение некоторых видов животных и растений и др.) может привести к непредсказуемым последствиям и будет угрожать самому существованию человека как вида.

     Вместе  с тем решить данную проблему только за счет чисто рыночных механизмов невозможно. Рыночная система является эффективной при использовании  и распределении ресурсов, имеющих денежную оценку, и дает сбои при использовании ресурсов с заниженной ценой или вообще бесплатных, к которым относятся и природные ресурсы.

     Природные ресурсы - это ресурсы, образовавшиеся в окружающей природной среде (естественной среде обитания и производственной деятельности человека) в результате естественных процессов¹. К ним можно отнести элементы литосферы, гидросферы и атмосферы, а также солнечное излучение, тепло Земли, рельеф местности, климат, растительность, сообщества живых и неживых организмов и т.п. Большинство природных ресурсов не имеет рыночной стоимости, так как они не продаются на рынке (например, чистый воздух, ландшафты и пр.).

     При использовании природных ресурсов возникают так называемые экстерналии (внешние эффекты). Это издержки, которые трудно оценить количественно (придать им денежное выражение). Они не принимаются во внимание субъектами производства и/или не зависят от них. Как правило, они представляют собой издержки для общества, а иногда - и для будущих поколений. Открытый доступ ко многим природным ресурсам приводит к их сверхэксплуатации, часто вплоть до полной деградации. Варварская вырубка лесов, неумеренное рыболовство, безграничные выбросы в атмосферу промышленных отходов и многое другое является примером такой сверхэксплуатауции. Все тому подобное нарушает экобаланс несмотря на то, что экосистемы обладают способностью поглощать загрязнения и отходы без ущерба природной среде. Поэтому здесь особенно важны контрольные функции природоохранных органов государства и комплекс его управляющих и регулирующих воздействий на создание условий, при которых всем хозяйственно-производственным субъектам выгодно заботиться об экологической обстановке.

     Неэффективность рыночного механизма, так называемые провалы рынка, в области охраны окружающей среды и природопользования обусловливает необходимость государственного регулирования процессов природопользования.

     Охрана  окружающей среды - совокупность всех мероприятий государства, направленных на сохранение, восстановление и улучшение благоприятных естественных природных условий². Природопользование - совокупность воздействий человека на географическую оболочку Земли, рассматриваемых в комплексе (в отличие от отраслевых понятий - водопользования, землепользования, лесопользования и т.п.)³. Правовое регулирование отношений по охране окружающей среды и природопользованию ведется на основе законодательства Российской Федерации.

     Целью государственного управления в области  охраны окружающей среды в России является переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в интересах удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.

     Особенность системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды состоит в наличии нескольких уровней регулирования: общегосударственного, регионального, местного. В последние годы прослеживается тенденция увеличения количества органов государственного управления, включая отраслевые министерства, ответственные за состояние окружающей среды на «своем участке» и расширение их функций в этой области. Практически во всех развитых странах появились центральные органы, осуществляющие руководство природоохранной политикой в национальном масштабе.

     В нашей стране единую государственную  политику в области охраны окружающей среды осуществляет Министерство природных  ресурсов и экологии Российской Федерации  и Федеральная служба России по гидрометеорологии  и мониторингу окружающей среды. Указанные федеральные органы осуществляют координационные функции, разрабатывают и издают соответствующие нормативные правовые акты и контролируют их выполнение.

     В основу проведения экологической политики и ее финансирования в большинстве развитых стран был положен принцип нормативного качественного состояния окружающей среды, которое достигается путем установления стандартов на загрязнения различного рода. Нормативное регулирование служит сегодня основным каналом воздействия экологической политики на хозяйственную деятельность, инвестиционную активность, инновационный процесс.

     Законодательная деятельность в области охраны окружающей среды получила быстрое распространение. В развитых странах приняты законы и акты, регламентирующие нормы, процедуры природопользования, дающие методические рекомендации, декларирующие природоохранные принципы. В них закреплена роль государства по регулированию природосберегающей деятельности, определены права и обязанности природопользователей. В специальных природоохранных законах вводится система стандартов, инструментов и рычагов регулирования, устанавливаются санкции в отношении нарушителей правовых норм. В России комплексный Закон «Об охране окружающей природной среды» был принят 10 января 2002 года №7-ФЗ.

     Эффективная экологическая политика государства  основывается на гибком сочетании макроэкономических мер и мероприятий, имеющих собственно экологическую направленность. Макроэкономические меры - это меры, которые проводятся в рамках всей экономики или на уровне отдельных секторов (народнохозяйственных комплексов)⁴. Они могут не иметь в явном виде экологических целей. Среди таких мероприятий можно выделить структурную перестройку, изменение обменного курса национальной валюты, сокращение дефицита государственного бюджета, финансово-кредитную политику, либерализацию внешней торговли, усиление роли частного сектора, институциональные преобразования, реформы цен и налогообложения в основных секторах экономики, создание условий для иностранных инвестиций и т.д. Все эти мероприятия, механизмы и реформы неизбежно в той или иной степени сказываются на экологической ситуации.

     На  макроэкономическом уровне государственное  регулирование должно носить эколого-сбалансированный характер. Например, суть экологически ориентированного изменения структуры экономики состоит в стабилизации роста и объемов производства природоэксплуатирующих, ресурсодобывающих отраслей при быстром развитии на современной технологической основе всех производств, связанных с преобразованием природного вещества.⁵ Речь идет о глобальном перераспределении трудовых, материальных, финансовых ресурсов в пользу ресурсосберегающих отраслей и видов деятельности. Такая структурная перестройка экономики позволит значительно уменьшить природоемкость производимой продукции и услуг, снизить нагрузку на окружающую среду и сократить общую потребность в природных ресурсах.

     Система специальных механизмов и инструментов, непосредственно связанных с  охраной окружающей среды и эксплуатацией  природных ресурсов, включает мероприятия, имеющие собственно экологическую направленность и ожидаемый экологический эффект. Ее основными элементами являются:⁶

     - непосредственное осуществление  государством различных мер природоохранного  характера (организация и финансирование  соответствующих НИОКР, подготовка специалистов, установка очистительных сооружений и осуществление мероприятий по отдельным объектам, выполнение обязательств в рамках международных программ и организаций);

     - контрольно-запретительное регулирование  (экологическая экспертиза, экологические нормативы и ограничения, приостановление деятельности, экономические и административные санкции: платежи за загрязнение, штрафы за нарушение природоохранных законов);

     - государственное экономическое  стимулирование и поддержка природоохранной деятельности частного сектора (косвенные субсидии, займы и кредиты под низкие проценты, налоговые льготы, создание бюджетных и внебюджетных экологических фондов);

     - меры государства, побуждающие  природопользователей к охране  окружающей среды (побудительные  отчисления за загрязнение, купля-продажа  прав на загрязнение);

     - формирование и реализация экологических  программ.

     Эти мероприятия нацелены на охрану окружающей среды и улучшение использования природных ресурсов. Данные меры носят в большинстве случаев вспомогательный (компенсирующий) и локальный характер по отношению к макроэкономическим мероприятиям. В случае появления негативных экологических эффектов от проведения «большой» экономической политики, государство бывает вынуждено реализовывать дополнительные экологические программы или мероприятия для стабилизации ухудшающейся экологической ситуации.

     Таким образом, государство устанавливает  цели экологической политики, определяет ее приоритеты и разрабатывает нормы взаимоотношений с (между) природопользователями, т.е. правила, которые и составляют экономический механизм. Сам же этот механизм функционирует на рыночной основе с элементами мер принуждения как экономического, так и неэкономического характера.

1.2. Теоретические и правовые основы управления в области охраны окружающей среды

     Согласно  Закону «Об охране окружающей среды» окружающая среда – это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов; охрана окружающей среды – это деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий; использование природных ресурсов - эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности;⁷

     Так же Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» является главным аспектом в РФ в области экологии. Данный Закон раскрывает и аргументирует основные задачи регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

     В настоящее время значительная часть основных производственных фондов России не отвечает современным экологическим требованиям, а состояние 16 % территории страны характеризуется как экологически неблагополучное. В связи с этим защита окружающей среды сегодня становится базисной задачей государства.⁸

     Среди задач государственного регулирования в области охраны окружающей среды можно выделить следующие:

     - улучшение состояния окружающей  среды путем экологизации экономической  деятельности в рамках институциональных  и структурных преобразований;

     - формирование правовой основы  экономического механизма регулирования  природопользования и охраны  окружающей среды;

     - создание условий для становления  новой модели хозяйствования  и широкого применения экологически  ориентированных методов управления;

     - оценка хозяйственной емкости  локальных и региональных экосистем  страны, определение допустимого  антропогенного воздействия на  них;

     - активное участие в международных  экологических мероприятиях;

     - формирование эффективной системы  пропаганды идей экологической безопасности и создание соответствующей системы экологоправового воспитания и обучения (формирование экологического мышления).⁹

     Поиск эффективных государственных регуляторов  в области охраны окружающей среды  и природопользования связан с выбором  критерия эффективности природоохранных мероприятий:

     - критерий экологической эффективности  — объем выбросов не должен  превышать установленного максимально  допустимого-значения;

     - критерий экономической эффективности  в статическом смысле — достижение  экологической цели с минимальными народно-хозяйственными издержками при данном уровне технических знаний;

     - критерий экономической эффективности  в динамическом смысле постоянное  снижение минимума народно-хозяйственных  издержек на предотвращение ущерба  с развитием науки и техники;

     - критерий социальной эффективности  применяемых инструментов государственного  регулирования. Например, меры по  стимулированию природоохранных  мероприятий могут вызвать значительное  увеличение издержек производства, что может привести к уменьшению инвестиций, сокращению производства, в крайнем случае к закрытию предприятия. Меры по усилению природоохранных мероприятий могут противоречить обеспечению занятости в условиях высокой безработицы. В то же время меры по защите окружающей среды могут оказывать и положительное влияние на уровень занятости, например в результате создания новых рабочих мест в производственной и административной сферах, связанных с контролем за осуществлением природоохранных мероприятий;

     - критерий политической осуществимости мер по усилению защиты окружающей среды.¹⁰

     Таким образом, для достижения цели экологической  политики необходимо определить ее приоритеты и рассмотреть все возможные  последствия планируемых мероприятий.

     Система стандартов, инструментов и рычагов  регулирования, а также санкции в отношении нарушителей правовых норм так же определены Законом «Об охране окружающей среды».

     В России используются следующие группы методов: административное регулирование, предполагающее введение нормативных  стандартов и ограничений, а также прямой контроль и лицензирование процессов природопользования, указывающих производителю рамки, которые он должен соблюдать; система экономических стимулов — механизмов, предполагающих внедрение системы платежей за загрязнение, экологических налогов, субсидий, а также использование других экономических стимулов, имеющих целью заинтересовать производителя в рациональном природопользовании; природоохранное нормирование проводится с целью государственного регулирования нормативов качества окружающей среды и нормативов воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие; система специальных механизмов и инструментов.

     Важнейшим инструментом сохранения окружающей среды и ее устойчивого развития является законодательное закрепление основных принципов, механизмов, гарантий, критериев охраны окружающей природной среды, заложенных в Конституции, а также оценки качества окружающей среды. Поэтому экологическое законодательство ориентировано на регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы, чтобы активизировать все эти юридические механизмы в интересах сохранения, рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства, сохранения благоприятной окружающей природной среды для настоящего и будущих поколений.

     Согласно Закону «Об охране окружающей среды» при осуществлении хозяйственной, управленческой и любой иной деятельности государственные органы, предприятия, учреждения и организации, т.е. все юридические и физические лица, обязаны руководствоваться следующими принципами:

     - соблюдение права  человека на благоприятную окружающую  среду;

     - обеспечение благоприятных  условий жизнедеятельности человека;

     - научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

     - охрана, воспроизводство  и рациональное использование  природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

     - международное сотрудничество  Российской Федерации в области  охраны окружающей среды.¹¹

     Развитие  научно-технического прогресса и  связанная с ним деградация природной  среды обусловили необходимость усиления ее охраны, правового регулирования потребления отдельных природных компонентов, поэтому были приняты¹²:

     - Водный кодекс РФ (№74-ФЗ от 3.06.2006 года)

     - Лесной кодекс РФ (№200-ФЗ от 4.12.2006 года)

     - Земельный кодекс РФ (№136-ФЗ от 25.10.2001 года)

     - Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (№33-ФЗ от 14.03.1995 ред. от 30.12.2008)

     - Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (№89-ФЗ от 24.06.1998 ред. от 08.11.2008)

     - Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» (№96-ФЗ от 04.05.1999 ред. от 30.12.2008)

     - Федеральный закон «О животном  мире» (№52-ФЗ от 24.04.1995 ред. от 14.03.2009)

     - Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1(ред. от 30.12.2008)"О недрах" 

Заключение

     Одной из важнейших задач экологической  деятельности государства в современных  условиях является создание эффективной  системы управления природопользованием  и охраной природы, которая бы обеспечила надежный механизм экологической безопасности, ресурсосбережение, заинтересованность предприятий и организаций в защите окружающей среды от загрязнения и других вредных последствий хозяйственной деятельности.

     Проблемы  загрязнения окружающей среды, оказывающие  существенное влияние на экономическое развитие, определены в экономической науке как отрицательные внешние эффекты (негативные экстерналии). Наиболее распространенным методом государственного воздействия на загрязнение окружающей природной среды является административное регулирование, заключающееся в прямых запретах и требованиях выполнения экономическими субъектами ряда действий, что подкрепляется мощью государственного аппарата принуждения. Однако практика показывает, что установленные стандарты и нормы выбросов, позволяют незначительно сократить размеры экстерналий и, как следствие, не приводят к оптимальному размещению ресурсов, поскольку не учитывают индивидуальных особенностей вовлеченных в подобные ситуации экономических субъектов.

     Рыночные  методы борьбы с загрязнением окружающей среды, применяемые в сочетании с административными в последние годы, также не дают ощутимых практических результатов. Реальные практические сдвиги в природоохранной работе могут быть получены в том случае, если государство применит политику баланса методов административного и рыночного регулирования процессов природопользования. 
 

Список  используемой литературы

     1. Федеральный закон «Об охране  окружающей среды». – М.: Издательство  «Омега-Л», 2009

     2. Бринчук М.М. Государственное  управление как эколого-правовая категория. // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 5 / Под ред. профессора А.К. Голиченкова М.: Тиссо, 2004

     3. Гальперин М. В. Общая экология. – М.: Инфра-М, 2008

     4. Дубовик О.Л. Экологическое право.  М., 2003

     5. Платонова Н. А., В. А. Шумаева  В. А., Бушуева И. В. Государственное  регулирование национальной экономики:  Учебное пособие. – М.: Альфа-М:  ИНФРА-М, 2008

     6. Семьянова А.Ю. Экологическое право. Курс лекций. – ЗАО Юстицинформ, 2005

     7. http://www.consultant.ru/