Экологический контроль и его виды
Введение.
Загрязнение окружающей среды является наиболее острой проблемой, которая требует незамедлительного решения. Для этой цели производится организация экологического контроля.
Критерием разграничения экологического контроля от других видов контроля является деятельность физических и юридических лиц, оказывающая какое-либо воздействие на окружающую среду. Если данная деятельность воздействует на природные комплексы и объекты вне процесса природопользования, то контролироваться она должна при проведении экологического контроля.
Целью моей работы является соотношение видов экологического контроля и определение полномочий осуществляющих его органов и должностных лиц.
Задачами курсовой работы являются:
- рассмотреть понятия, целей и задач экологического контроля;
- выявить деятельность отдельных видов контроля;
- сделать вывод.
Тема является актуальной, так как, является одной из граней всегда существующей проблемы реализация конституционных прав человека на благоприятную окружающую среду, на получение экологической информации, на участие в принятии экологически значимых решений, на доступ к правосудию являются важнейшей государственной функцией в современных условиях и требуют высокого уровня экологического правосознания нашего общества.
Таким образом, мы видим тесную связь контроля с правовыми нормами, которые регулируют процесс его осуществления. Отсюда можно заключить, что правовое обеспечение экологического контроля необходимо рассматривать в тесной связи с его формами, целями и методами, так как каждый из перечисленных элементов контроля закреплен в правовых актах компетентных государственных органов.
Глава 1. Понятие и задачи экологического контроля.
Проведение экологического контроля - целенаправленная деятельность специально уполномоченных государственных органов, осуществляющих в рамках установленной для их процедуры, на основе специальных правовых норм.
Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды не должна входить в систему экологического контроля, поскольку наблюдение - самостоятельная функция государственного управления охраной окружающей среды.1 Необходимо отметить, что в отличие от государственной экологической экспертизы или экологического лицензирования, выполняющих функции контроля, мониторинг не выполняет такой функции, так как это пассивная функция государственного управления, в рамках которой не воплощаются государственно-властные полномочия, в частности принуждение.
Экологический контроль - необходимая мера обеспечения надлежащего природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий.
Административное право, как отрасль Российского права, выделяет два вида контрольной деятельности - контроль и надзор. Под экологическим контролем следует понимать деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по проверке соблюдения и исполнения требований экологического законодательства. Административный надзор же представляет собой специфическую разновидность государственного контроля, которая состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления природоохранных правил. Надзор проводится над органами исполнительной власти, предприятиями, общественными формированиями и гражданами.
Существуют государственные органы, которые осуществляют контроль и надзор одновременно. Различие между данными видами деятельности трудно уяснить. На сегодняшний день таким органом является Государственная метрологическая служба Госстандарта России.2 Целью Государственного метрологического контроля и надзора является проверка соблюдения метрологических правил и норм, которые в частности, распространяются и на охрану окружающей среды.
В природоохранительной практике России выделяются следующие виды экологического контроля: государственный, ведомственный, производственный, общественный. Более подробно данный вопрос рассматривается в другой главе данной работы.
В науке экологического права выделяют главные задачи государственного экологического контроля:
- выявление нарушений экологических требований при подготовке, принятии и реализации решений о развитии хозяйственной и иной деятельности;
- проверка выполнения экологопользователями норм (нормативов и правил) экологопользования и качества окружающей среды;
- проверка выполнения программ, планов и мероприятий по охране окружающей среды.
На практике выделяются две формы контроля - предупредительный (задачей которого является предотвратить наступления вредных последствий, которые могут возникнуть вследствие несоблюдения законов) и текущий (осуществляется при непосредственной эксплуатации хозяйственных объектов, а также при извлечении природных ресурсов). Однако, при нарушении природоохранительного законодательства, может применяться мера государственного принуждения к предприятиям, организациям, должностным лицам и гражданам, что дает право выделить еще одну форму- карательную (мера административного принуждения).
Глава 2. Объекты, подлежащие федеральному государственному экологическому контролю.
Согласно ФЗ от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "Об охране окружающей среды", к объектам хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации относятся:
а) объекты, относящиеся
к федеральным энергетическим системам,
ядерной энергетике, федеральным транспорту, путям сообщения, информации и связи;
б) объекты, связанные с обеспечением
обороны и безопасности,
относящиеся к оборонному производству,
производству ядовитых веществ и
наркотических средств;
в) объекты, расположенные на землях,
находящихся в федеральной
собственности, в том числе землях лесного
фонда Российской Федерации;
г) объекты, расположенные в пределах
внутренних морских вод,
территориального моря, исключительной
экономической зоны и
континентального шельфа Российской Федерации;
д) объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране:
- природные объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, особо охраняемые природные территории федерального значения, государственные природные заповедники и иные природные комплексы, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение;
- редкие или находящиеся под угрозой исчезновения
почвы, занесенные в Красную книгу почв
Российской Федерации, и леса; зоны произрастания
или места обитания редких и находящихся
под угрозой исчезновения растений, животных
и других организмов, занесенных в Красную
книгу Российской Федерации, в том числе
подпадающих под
действие международных договоров Российской
Федерации;
- природные объекты Байкальской природной территории.
Объектами, способствующими
трансграничному загрязнению
а) объекты для размещения более 10000 тонн в год отходов
1-го и 2-го
класса опасности;
б) объекты, имеющие более 15 млн. куб. метров годовых сбросов сточных вод или относительно меньшие валовые, но более токсичные сбросы;
в) объекты, имеющие более
500 тонн годовых выбросов вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферный
воздух;
г) объекты, расположенные
на территории водосборных площадей
трансграничных водных объектов, производящие
сброс или удаление иным
способом вредных (загрязняющих) веществ
в поверхностные или подземные
водные объекты;
д) объекты, отнесенные законодательством
Российской Федерации к
категории опасных производственных объектов,
на которых производятся,
используются, перерабатываются, образуются,
хранятся, транспортируются,
уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей
природной среды.3
Глава 3. Виды экологического контроля
§ 1. Государственный экологический контроль.
Особенностью государственного экологического контроля является и то, что он ведется от имени государства. Осуществляемый в рамках экологической функции государства государственный контроль в данной сфере в значительной мере определяет эффективность данной функции. Потенциально государственный экологический контроль более других видов контроля может влиять на процесс исполнения экологических требований, поскольку он как инструмент осуществления экологической функции государства может использовать не только собственные полномочия государственно-властного характера, но и прибегать к поддержке правоохранительных органов - прокуратуры и суда. Основными мерами административного принуждения при этом являются меры административного пресечения (приостановление или прекращение эксплуатации экологически вредных объектов), административной ответственности (предупреждение, штраф и др.), административно-процессуальные меры (постановка вопроса о привлечении к уголовной или административной ответственности, возмещении экологического вреда или применении мер общественного воздействия)4.
Государственный экологический контроль делится на общий, т.е осуществляется органами общей компетенции, и специальный – органами специальной компетенции соответственно.
К правовой базе экологического контроля относятся: Конституция РФ; законами регулирующими статус Президента РФ, Правительства России и правительств субъектов РФ; законодательством в сфере экологии, а также рядом специальных подзаконных актов. Органы государственного контроля и их задачи за использованием и охраной природных ресурсов определяются соответствующими природоресурсными актами. 5
Государственный экологический контроль проводится в форме предупредительного и текущего, что отмечалось выше. Задачей предупредительного контроля является недопущение любой деятельности, которая в будущем могла бы оказывать неблагоприятное воздействие на природу. Данный контроль осуществляется на стадиях планирования или проектирования этой деятельности, ввода объектов в эксплуатацию. Текущий государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными органами непосредственно во время эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования.
§ 1.1 Государственный общий экологический контроль.
Государственный общий экологический контроль проводится Федеральным Собранием РФ, Президентом России, Правительством РФ, правительствами субъектов РФ, администрацией субъектов РФ, представительными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления. Как видно из перечисленного выше, к данным органам лишь косвенно относятся функции контроля, так как они наделены и другими полномочиями во многих других отраслях, поэтому они и относятся к общему экологическому контролю.
На федеральном уровне
контрольные полномочия принадлежат
главным образом
К совместному ведению обеих палат Федерального Собрания РФ относится контроль за исполнением федерального бюджета, касающимся охраны окружающей среды
На постоянной основе такой контроль от имени Федерального Собрания РФ осуществляет специально созданный орган - Счетная палата. Счетная палата проводит оперативный контроль за исполнением федерального бюджета в отчетном году; комплексные ревизии и тематические проверки по отдельным статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального бюджета и др. 6
Общими компетенциями в сфере экологического контроля обладают Правительство РФ, правительства субъектов РФ, именно они осуществляют контроль за исполнением законов и иных нормативно- правовых актов; отменяют акты издаваемые министерствами и ведомствами в случае их противоречия Конституции РФ, Конституциям (Уставам) субъектов РФ, указам президента, постановлениям правительств.
Президентский контроль проводится в форме непосредственного контроля Президента РФ и опосредованного - через подразделения его администрации7. Непосредственный контроль Президент РФ заключается в подборе и расстановке на федеральном уровне кадров, имеющих отношение к решению экологических проблем в стране, а именно: по представлению Председателя Правительства РФ он назначает на должности министров, председателей государственных комитетов, руководителей федеральных служб. Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ8, что позволяет ему контролировать обоснованность и целесообразность принятия экологически значимых решений.
К Президентскому контролю относится деятельность Контрольного управления Президента РФ и его территориальных подразделений (окружные инспекции), полномочных представителей Президента РФ в субъектах Федерации. От его имени и по его поручению Контрольное управление осуществляет контроль за исполнением федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ Конституции РФ, законов, указов и распоряжений Президента РФ. Свои задачи Контрольное управление решает непосредственно через проверки.
Администрации субъектов РФ осуществляют контроль за использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды в пределах территории данного субъекта, так же к их деятельности можно отнести контроль за радиационным состоянием территорий, улучшение экологической обстановки и т.д.
§ 1.2 Государственный специальный экологический контроль.
Государственный специальный экологический контроль реализуется в форме предупредительного и текущего. Предупредительный контроль применяется к различным видам экологической деятельности и различными способами. К основным можно отнести согласования с природоохранительными органами, дача ими заключений на проекты решений.
К специфическим способам осуществления предупредительного экологического контроля относится также проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, что представляет собой проверку ее соответствия исходным данным, техническим условиям и требованиям нормативной документации по проектированию и строительству (ст. 80 Водного кодекса РФ).
Госкомэкология России и ее территориальные органы призваны осуществлять государственный контроль не только за охраной окружающей среды, но и за рациональным использованием природных ресурсов и охраной отдельных природных ресурсов. Контроль за использованием и охраной отдельных природных ресурсов осуществляется также природоресурсными государственными органами. Тем самым Правительство РФ планирует дублирование государственного экологического контроля. Однако при этом им не регулируются отношения по координации осуществления государственного экологического контроля в системе специально уполномоченных государственных органов9.
Наличие широких рамок правомочий государственных инспекторов по охране природы, служит немаловажным условием решения задач, возложенных на органы государственного экологического контроля. Наиболее важные их правомочия предусмотрены Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст. 70). Некоторыми дополнительными правами наделяют их Правила осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Госкомэкологии России и его территориальных органов.
В случае невозможности принятия решения, государственный инспектор по охране природы представляет Протокол вышестоящему государственному инспектору для принятия решения в течении 15 дней.
Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальные органы осуществляют государственный контроль за использованием и охраной земель. Он проверяет соблюдение предприятиями, организациями, учреждениями (в том числе оборонными с учетом режима их посещения) и гражданами требований земельного законодательства по использованию и охране земель.
Федеральная служба лесного хозяйства России и ее территориальные органы организуют и осуществляют государственный контроль за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов. Такой контроль проводится Федеральной службой во взаимодействии с Госкомэкологией России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 76 Лесным кодексом РФ его задачей является обеспечение соблюдения всеми гражданами и юридическими лицами установленного порядка пользования лесным фондом, правил отпуска древесины на корню, рубок главного пользования, рубок промежуточного пользования и прочих рубок, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, а также иных требований, установленных законодательством России.
Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы осуществляют государственный контроль за использованием и охраной недр и водных ресурсов.10
Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ (Минсельхозпрод России) через свои департаменты по управлению охотничьими ресурсами и рыболовству проводит государственный контроль за использованием и охраной охотничьих животных и ведением охотничьего хозяйства; осуществляет надзор за соблюдением правил охоты, выдачу удостоверений на право охоты и разрешений (лицензий) на добычу охотничьих животных в РФ.
Минсельхозпрод РФ, кроме всего прочего, в полной мере осуществляет государственный контроль за охраной и использованием водных ресурсов; контролирует: целевое использование рыбохозяйственными предприятиями независимо от форм собственности выделяемых им государственных средств; работу рыбопропускных и рыбозащитных сооружений; выполнение обязательств по межправительственным соглашениям, конвенциям и другим договоренностям в области регулирования рыболовства, охраны и воспроизводства водных биологических ресурсов.
Федеральная пограничная служба РФ осуществляет государственный контроль за охраной биологических ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
Федеральная служба геодезии и картографии России (Роскартография) осуществляет государственный геодезический надзор и контроль за соблюдением установленных требований при проведении в РФ топографо-геодезических и картографических работ предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также за реализацией результатов этих работ.
Государственный комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России) проводит государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, правил метрологии и сертификации.
Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) организует и проводит государственный горный надзор, чтобы обеспечить соблюдение всеми пользователями недр законодательства РФ, утвержденных в установленном порядке требований (правил и норм) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, объекты народного хозяйства, а также по охране недр. Госгортехнадзор России лицензирует отдельные виды деятельности, связанные с повышенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ, а также обеспечением безопасности при пользовании недрами. Госгортехнадзор России осуществляет государственное регулирование и надзор на территории РФ через образуемые им региональные органы (округа).
Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России) осуществляет надзор за соблюдением требований законодательства в области производства, обращения и использования ядерных материалов и радиоактивных веществ.
Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) осуществляет государственный надзор за выполнением установленных нормативных требований по гражданской обороне, предупреждением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций, состоянием готовности органов управления, сил и средств государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций к проведению поисково-спасательных, аварийно-спасательных и других неотложных работ при возникновении чрезвычайных ситуаций; контролирует выполнение федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями заданий по переселению жителей из радиоактивно загрязненных районов, созданию для них необходимых социально-бытовых условий в новых районах проживания, а также строительству жилья, объектов социальной и производственной инфраструктуры для граждан, проживающих в районах, подвергшихся радиоактивному загрязнению.
§ 2. Общественный экологический контроль.
Граждане, общественные организации, объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков для строительства промышленных предприятий и иных несельскохозяйственных нужд, затрагивающих интересы населения. 11
Реализация прав граждан и общественных формирований выразить свое отношение к отводу земель под экологически опасные объекты, а также реализации экологически опасной деятельности позволяет предупредить появление новых факторов экологической напряженности. Косвенно граждане и общественные формирования имеют возможность контролировать также распоряжение природными ресурсами, находящимися в собственности государства, так как экологические обоснования лицензий на предоставление ресурсов в пользование - объект, по которому может быть проведена общественная экологическая экспертиза12.
Важной формой осуществления общественного экологического контроля над деятельностью предприятий и государственных органов является затребование от них информации о природоохранной деятельности и состоянии окружающей среды. На основе полученной информации граждане и общественные формирования вправе обжаловать решения, действия и бездействие, нарушающие их экологические права и законные интересы, в суде13.
Расширительного определения
«общественный экологический
- получение экологической информации и принятие мер реагирования общественности;
- разработка и внесение
предложений по повышению
- участие в принятии
экологически значимых решений,
- участие в проведении ОВОС, государственной экологической экспертизы, проведение общественной экологической экспертизы;
- непосредственное
проведение проверок
- направление в надзорные
органы и органы власти жалоб
и заявлений, касающихся
- опубликование экологической информации, в том числе критического характера;
- обращение в органы
прокуратуры или суды с
- проведение публичных мероприятий (акций) в защиту природы.
Несмотря на повседневные трудности, а так же полного отсутствия правового регулирования, общественные организации вновь и вновь предпринимают попытки создания общественных экологических инспекций для проведения общественного контроля, но при этом возникает ряд проблем. Первая, с которой пришлось столкнуться организаторам - почти полное отсутствие желающих заниматься общественным контролем. Виной является капитализация нашего общества, которая привела к резкому падению престижа общественной (неоплачиваемой) работы вообще, и экологической деятельности в частности. На сегодня утрачены моральные и материальные стимулы такой работы на благо общества, а законодательство отказывается стимулировать общественно полезную деятельность.
Вторая проблема – как уже говорилось выше, отсутствие нормативного акта, регламентирующего порядок общественного экологического контроля, права, обязанности и ответственность таких контролеров, а также нет государственных гарантий по компенсации неблагоприятных последствий такой деятельности.
Третья проблема - отсутствие профессионализма общественного контроля и правовая безграмотность общественных инспекторов, что зачастую делает невозможным практическое использования результатов общественного экологического контроля.
Опираясь на вышесказанное, институт общественного экологического контроля оказался свернутым на сегодняшний день и делаются лишь неуверенные попытки получить права для плодотворного участия в общественном контроле.
Тем не менее, федеральной власти необходима помощь для реализации федеральных же законов и политики государства. Президент РФ и его администрация ясно дали понять на Гражданском Форуме РФ, что для создания единого сильного государства нужна обратная связь населения с федеральной властью. Это дает надежду, что политика и законодательство РФ в части общественного экологического контроля будут совершенствоваться и развиваться, что будет налагать обязательства и на общественные организации14.
§ 3. Ведомственный экологический контроль.
Ведомственный контроль осуществляется государственными органами, но он не является частью рассмотренного выше государственного экологического контроля. Различие между ними, - прежде всего, в сфере осуществления: ведомственный контроль ограничивается отраслевой сферой, государственный контроль носит надведомственный характер. Другое существенное отличие в том, что объекты надведомственного контроля не находятся в подчинении контролирующих органов. Сущность ведомственного экологического контроля заключается в основном в обеспечении центральными органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ выполнения правовых требований по рациональному природопользованию и охране окружающей среды подведомственными объектами. Такими объектами являются государственные учреждения, организации и предприятия, находящиеся в подчинении вышестоящих органов. Функции по проведению ведомственного контроля предусматриваются, как правило, положениями о центральных государственных органах. В области обеспечения промышленной и экологической безопасности организаций топливно-энергетического комплекса данное Министерство контролирует выполнение мероприятий, направленных на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций в отрасли15.