Экологическое право в США, Японии, Канаде, Австралии
СОДЕРЖАНИЕ
Введение…………………………………………………………
- Система экологического законодательства и управления в США….….5
- Правовая охрана окружающей среды в Японии………………...……..15
- Правовое регулирование экологических отношений в Канаде
и Австралии…………………………………………………
Заключение……………………………………………………
Список использованной литературы………………………………….……24
ВВЕДЕНИЕ
В мире насчитывается около 200 государств, из которых 185 являются членами Организации Объединенных Наций. Их принято группировать по географическому положению, по уровню и характеру социально-экономического развития: западные и восточные (евроазиатские), северные (развитые) и южные (развивающиеся) страны. Разумеется, такая классификация довольно приблизительна, но она используется в политической жизни, в определении общих интересов и приоритетов групп стран, а также в организации международного сотрудничества.
В каждом государстве сформировалась своя правовая система в ходе исторического процесса в соответствии с потребностями регулирования общественных отношений, в том числе и регламентирующая отношения в сфере экологии. В некоторых странах экологическое право достигло высокого уровня своего развития и уже признается частью национальной правовой системы — новой отраслью наряду с традиционными отраслями права.
Необходимость активизации усилий по охране окружающей среды, вхождение нашей страны в европейский, общечеловеческий дом предполагают: учет, анализ и использование узловых правовых достижений, наработанных мировой цивилизацией; непредвзятое сопоставление их с оправдавшими себя в нашей стране традиционными формами природопользования; поиск и разработку путей преодоления трудностей, связанных с психологическим, политическим, экономическим, культурным состоянием и уровнем населения, с отсутствием готового аппарата и механизма исполнения. Давний вопрос приоритетности приобретает новое звучание в современных условиях обострения экологической ситуации, имеющего общемировое значение и грозящего глобальным экологическим кризисом.
Особый интерес проявляется к изучению права окружающей среды в экономически развитых государствах. К числу развитых капиталистических стран принято относить некоторые государства Западной Европы, США, Канаду, Японию, Австралию. Хотя по уровню развития экономики и социальной сферы эти страны не одинаковы, они считаются наиболее прогрессирующими в историческом процессе с точки зрения развития человеческой цивилизации вообще. США и Япония имеют лучшие показатели развития, а среди западноевропейских государств более высокой степенью экономического развития отличаются Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Германия, Франция, Нидерланды, Бельгия и Скандинавские страны.
Что касается проблем экологии и организации их решения во внутригосударственном масштабе развитые страны также заметно различаются. Это связано с их географическим положением, размерами территории, традициями национальной культуры.
Цель данной работы: проанализировать особенности правового регулирования экологических отношений в развитых капиталистических странах.
Для достижения указанной цели в работе последовательно ставились и решались следующие основные задачи:
– охарактеризовать система экологического законодательства и управления в США;
– проанализировать правовую охрану окружающей среды в Японии;
– рассмотреть правовое регулирование экологических отношений в Канаде и Австралии.
1. СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И УПРАВЛЕНИЯ В США
Соединенные Штаты Америки — одна из наиболее экономически развитых стран мира. По территории — 9,4 млн. кв. км — стоит на четвертом месте в мире после России, Канады и Китая, а по населению — примерно 250 млн. жителей — на третьем после Китая и Индии. Высоко развиты все современные отрасли промышленности, энергетика, транспорт, сельское хозяйство. К 1980 г. США производили в год столько же промышленной и сельскохозяйственной продукции, сколько все капиталистические страны Европы и Япония, вместе взятые.
Интенсивное экономическое развитие повысило уровень жизни населения и вместе с тем многократно увеличило разрушающую антропогенную нагрузку на природную среду, породив опасность экологической катастрофы.
Попытки решения проблемы охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов вызвали существенные изменения в государственно-правовой надстройке. Связывая решение этих проблем с задачей установления определенного порядка функционирования общества, при котором возможно долгосрочное поддерживание баланса во взаимодействии человека и природы, американское государство исходит из особой роли права, которое должно действовать в этом направлении взаимосвязано с экономическими, научно-техническими и культурными мероприятиями государственного и общественного характера. С учетом этого обстоятельства американское право постепенно реформируется и идет по пути образования комплексной отрасли, направленной, главным образом, на реализацию модели экологически безопасного экономического развития1.
Особенность американской правовой системы в области экологии заключается в том, что она основывается на сочетании нескольких категорий источников права, главное место среди которых занимают нормы общего права. Они сочетаются с законами, именуемыми в американской правовой терминологии статутами, и подзаконными нормативными актами.
Общее или прецедентное право, создаваемое судами, включает юридически значимые принципы, доктрины и теории. Несмотря на зачастую древнее происхождение, нормы общего права продолжают использоваться и поныне, помогая на основе традиционных и вечных истин решать проблемы современной жизни США.
В числе доктрин общего права, наиболее применяемых на практике, следует указать прежде всего право устранения помех, то есть право граждан в судебном порядке требовать устранения неудобств и препятствий, создаваемых конкретными источниками (лицами, предприятиями, организациями), в целях защиты своего неотъемлемого права на поддержание благосостояния.
Другая доктрина общего права — приоритет публичных общественных интересов перед частными. Его основу составляет утверждение о том, что право граждан на доступ к важнейшим природным ресурсам является настолько фундаментальным, что природопользование частных лиц в нарушение общественных интересов населения подлежит пресечению в судебном порядке.
Еще одна доктрина связана с недопущением пресечения границ собственности (на недвижимость) без согласия владельца. Она также успешно используется для разрешения экологических споров, когда дело касается трансграничного переноса загрязнений.
Экологическое законодательство США состоит из законов — статутов, принимаемых конгрессом США и законодательными собраниями штатов, а также из дополняющих-детализирующих их подзаконных нормативных актов министерств и ведомств и органов местных властей2.
Историческое развитие данного законодательства продолжается более столетия. Однако рывок в формировании отрасли произошел в шестидесятые — семидесятые годы текущего столетия, когда в мире появились обоснованные тревожные сигналы деградации природной среды под влиянием человеческого развития. Внимание сконцентрировалось на борьбе с загрязнениями окружающей среды.
Вначале были приняты Закон об охране федеральных вод от загрязнения от 30 июня 1948 г. и Закон о чистом воздухе от 14 июля 1955 г. (в СССР аналогичные законодательные акты приняты несколько ранее, соответственно 31 мая 1947 г. и 29 мая 1949г.).
Центральное место в системе современного экологического законодательства США занимает Закон о национальной политике в области охраны окружающей среды, принятый конгрессом в 1969 г. и вступивший в силу с 1 января 1970 г. Он преследует две основные цели: возложить на все федеральные ведомства обязанность по охране окружающей среды, выполнение которой должно сочетаться с их основными полномочиями, и предусмотреть механизм реализации этой обязанности — экологические стандарты, лицензирование, предварительную оценку воздействия на окружающую среду, долгосрочное программирование природоохранной деятельности. Закон регламентирует создание Совета по качеству окружающей среды в рамках исполнительного аппарата Президента на правах вспомогательного и совещательного органа. Совет занимает центральное место в разработке экологической политики и контроле за ее реализацией.
Закон о национальной политике в области охраны окружающей среды открыл так называемую декаду охраны окружающей среды в США, в течение которой были приняты десятки новых законов экологической ориентации, а в последующую декаду законодательство в этой области было существенно обновлено, в большей степени внутренне согласовано и усовершенствовано.
В настоящее время количество законов федерального и штатного уровней и соответствующих подзаконных нормативных актов исчисляется тысячами. Многие законы были пересмотрены неоднократно.
Например, многочисленные поправки к Закону об охране федеральных вод от загрязнения изменили его первоначальный облик до неузнаваемости. В современном виде в редакции 4 февраля 1987 г. он охватывает практически все вопросы предотвращения и устранения загрязнения вод во всех его видах. Аналогичным образом Закон о чистом воздухе в редакции 15 ноября 1990 г. превратился в подробный кодекс об охране атмосферного воздуха от загрязнения.
В связи с этим в кругах американских специалистов все чаще звучит мнение о том, что экологическое законодательство стало громоздким, его трудно изучать практическим работникам экономических структур и государственного аппарата, трудно выполнять и контролировать выполнение. Высказываются мысли о необходимости его упорядочения, достижения большей степени унификации и согласования на федеральном и штатном уровнях.
Существует критика и с другой стороны: в американском обществе распространяется мнение, что сложившаяся система правового регулирования охраны окружающей среды и природопользования слишком строга, что экологические требования законодательства и деятельность органов, отвечающих за их реализацию, чрезмерно ограничивают развитие экономики и поэтому должны быть ослаблены. Вокруг этого мнения ведется борьба. И так называемая концепция устойчивого развития является, по-видимому, одним из проявлений этой борьбы.
В 1966 г. конгресс США принял закон о сохранении исчезающих видов млекопитающих и птиц, который преследует цель не только защитить живую природу, но и обозначить рамки проблемы исчезновения ненарушенной природы. Законом было предусмотрено составление списков исчезающих видов с указанием численности оставшихся особей, а также областей их распространения. В 1973 г. этот закон был значительно усилен в результате принятия серии поправок к нему. В законе отмечалось, что его действие ограничивается только пределами территории США, поэтому он не в силах защитить виды, обитающие в других частях земного шара. Была также выделена еще одна категория видов: виды-кандидаты на регистрацию в «Красной книге». Эти виды пока еще не исчезают, но тенденция к их исчезновению уже наметилась. И чем раньше будет замечена эта тенденция, тем больше шансов их спасти. Другая важная поправка к закону состояла в том, что к списку исчезающих видов животных был добавлен список исчезающих видов растений. Кроме того, согласно принятым поправкам, федеральным органам запрещалось воплощать в жизнь какие-либо проекты, создающие угрозу для существования того или иного вида и его местообитания. Несмотря на то что этот пункт поправки к закону не вызвал особых замечаний, при ее рассмотрении в конгрессе именно он стал основой конфликта, возникшего при строительстве плотины на р. Теллико. В том виде, в каком он записан, закон не позволял сопоставлять выгоды от осуществления проектов с возможными последствиями исчезновения видов.
В стремнинах реки Литл-Теннесси обитает
маленькая неприметная рыбка-
В тот же год, когда был обнаружен улитковый дартер, конгресс США принял закон о сохранении исчезающих видов. Численность исчезающих видов столь мала, что в ближайшем будущем они могут быть окончательно стерты с лица земли. В законе, в частности, говорится о том, что действия органов федерального правительства не должны угрожать существованию видов, занесенных в «Красную книгу», и видов, которые вот-вот туда попадут; эти правительственные органы не должны также допускать разрушения или изменения местообитаний видов, численность которых достигла критического уровня.
В 1966 г., за семь лет до того, как люди впервые узнали о существовании улиткового дартера, конгресс США санкционировал строительство плотины на р. Теллико, которое должню было вестись под руководством Управления по делам бассейна р. Теннесси, а также водохранилища на реке Литл-Теннесси. До момента обнаружения дартера строительство плотины было завершено наполовину. К 1975 г., когда дартер был зарегистрирован как исчезающий вид и внесен в «Красную книгу», строительство плотины было завершено уже на три четверти.
Но дартеры не размножаются в стоячей воде водохранилищ, для размножения им нужна проточная вода. Таким образом, завершение строительства плотины, стоимость которой оценивалась в 116 млн. долларов, грозило разрушить места нерестилищ открытого нового вида, что сразу же привело бы к гибели всей популяции дартеров и нарушению закона о сохранении исчезающих видов. Ряд природоохранных групп возбудил дело о прекращении строительства, которое в итоге попало в Верховный суд. В 1978 г., когда плотина была завершена уже на 90%, Верховный суд постановил, что проект строительства действительно нарушает принятый природоохранный закон и поэтому должен быть либо отменен, либо изменен. Но действительно ли спасение малочисленной популяции небольших рыбок (длина этих дартеров составляет 7,5 см) заботила членов конгресса, когда они принимали этот закон? Как отметил Холден (Holden, 1977), «Нет сомнения в том, что многие члены конгресса проголосовали за принятие этого закона, движимые искренней заботой о милых существах с темными глазами или парящих высоко в небе крылатых созданиях, но в итоге они оказались перед ящиком Пандоры, в котором скрывается бесчисленное множество ползающей твари, о чьем существовании они никогда даже не подозревали».
Развернувшиеся вокруг маленькой
рыбки дискуссии заставили
В США активно развивается система
охраняемых территорий. Более ста лет
назад был создан первый в мире Йеллоустонский
национальный парк, а в настоящее время
национальных парков более сорока,
они находятся в ведении департамента
внутренних дел (его функции отличаются
от МВД других стран и не включают руководство
полицией, места ми лишения свободы). Особенно
активно процесс выделения
особо охраняемых территорий идет
там, где частная собственность на землю не препятствует
изъятию территорий, например на Аляске
— здесь более десятка заповедных территорий,
а их площадь в США достигает 3% общей территории
страны.
Национальный парк "Скалистые горы", например, образован в 1915 г. Его штат составляет 100 служащих, на летний период приглашаются еще 200 человек. Все постоянные сотрудники закончили колледж естественных наук с четырехлетним сроком обучения, а при поступлении на службу проходят 480-часовой цикл обучения основам управления, права, психологии. Ежегодно осуществляется повышение квалификации по 40-часовой программе. В поддержании порядка участвуют сотни общественников, однако правом на самостоятельное патрулирование и задержание они не обладают.
Общественники участвуют в оформлении и выдаче разрешений на посещение парка, проведении бесед, других профилактических мероприятий. Общественное объединение любителей природы штата Юта запросило национальный парк о списке посетителей и получило отказ, после чего обратилось в суд, который иск удовлетворил (списки понадобились для рассылки посетителям своих изданий об охране природы).
За въезд в парк на автомашине взимается плата в размере 5 долл. с автомашины, за место в отеле — 6 долл. с человека. Годовой доход с этого составляет около 2 млн. долл., однако содержание всего аппарата и проведение природоохранных мероприятий превышает 5 млн. долл. и парки существуют на государственную субсидию. В данном парке положение осложняется наличием 80 частных участков земли (и это при наличии сотни выкупленных государством по ценам, названным владельцами). Администрация парка заключает с их собственниками соглашения — о соблюдении Правил парка, о невыпасе скота, о нестроительстве мотелей и т. д. Участок земли может быть куплен с сохранением права его бывших хозяев проживать на нем до своей смерти. Есть на землях парка принадлежавшая частному лицу построенная одной фирмой плотина, эксплуатируемая штатом: последствия ее прорыва, повлекшие три человеческие жертвы, рассматриваются в суде из-за сложности распределения сумм причиненного ущерба.
Правила поведения в парке разрабатываются, публикуются и утверждаются администрацией парка. Наиболее частыми нарушениями являются засорение парка, курение в неотведенных местах, прогулка с собакой без привязи, управление транспортным средством в нетрезвом состоянии. Воздействие — предупреждение, штраф, исправительные работы.
Нашумело дело, когда два охотника застрелили в парке горного козла, а оформили мясо как добытое вне парка: однако на территории парка были обнаружены следы их автомашины-вездехода, были найдены зарытые в парке внутренности козла. Экспертиза подтвердила их адекватность находящемуся в доме одного из охотников мясу, и его владелец признался в преступлении. Он был приговорен судьей к штрафу в 500 долл., лишению права охоты, конфискации автомашины и оружия, двум годам исправительных работ в парке (по выходным дням) с испытательным сроком 2 года4.
Другой распространенной формой охраняемых территорий являются национальные леса (находятся в ведении департамента сельского хозяйства), число которых достигло 150. Администрацией Колорадского национального леса ведется учет посещений (один "дикий" турист приравнивается к трем "организованным"). Здесь пасется 14 тыс. коров, и с их владельцев взимается плата; 622 тыс. посещений связано с рыбной ловлей, 137 тыс. — с охотой, 235 тыс. — просто с любованием природой. Ряд работников леса обеспечиваются государственным автотранспортом. На нем выбито извлечение из Устава лесной охраны: "За использование государственной машины в личных целях служащий отстраняется от работы не менее чем на один месяц или увольняется от должности без всякой компенсации".
В США внедряется система "заявлений о воздействии на окружающую среду" с оповещением в печати населения, предусматриваются санкции за уклонение от извещения. Органы федерации и штатов ведут борьбу за надлежащее поддержание и сохранение соответствующей технической документации на предприятиях, но эта борьба порой безуспешна, особенно с небольшими предприятиями (где 100—200 человек работающих), которые уклоняются и от "заявлений", и от контроля, и от строительства очистных сооружений. Государственно-правовой механизм буксует, общественность бьет тревогу, активизирует свою экологическую политику.
Сохранение окружающей среды необходимо всем — массам, имущим слоям, самому существованию общества, заботящегося о своем сохранении и процветании. Приостановленная в ряде мест нефте- и газодобыча, строительство очистных сооружений и пылеулавливающих устройств, консервация территорий предполагают обеспечение условий жизни современного общества, надеющегося выжить в соперничестве с другими системами. Ряд природных компонентов вообще трудно разделимы: атмосферный воздух, значительная часть вод переносятся на большие расстояния и поэтому нередко подлежат охране в целом, а не участками, как некоторые другие природные слагаемые (земли, леса). Но и в этих случаях участки городских земель с меньшим шумом и меньшей загазованностью стоят дороже и по карману лицам с большим достатком5.
Появились и набирают силу монополии, обогащающиеся на охране окружающей среды, — выпускающие, эксплуатирующие и ремонтирующие природоохранное оборудование, занимающиеся утилизацией и захоронением отходов, бытового мусора, специализирующиеся на перевозке и складировании ядовитых, взрывчатых и прочих опасных для окружающей среды и человека веществ, отлавливающие, транспортирующие и продающие диких животных и птиц. В жестокой конкурентной борьбе они бдительно следят друг за другом, за клиентами, не допуская для конкурентов ни послаблений, ни отступлений от законодательства. Понятно, что в этой борьбе побеждают сильнейшие и крупнейшие, способные обеспечить себе рекламу, опрокинуть противника.
Фирма по вывозке и переработке мусора, например, имеющая миллиардные капиталы, раскинувшаяся по нескольким континентам, насчитывающая десятки тысяч рабочих и служащих, постоянно информирует население о состоянии своих полигонов захоронения мусора, приобрела дорогостоящие передвижные приборы, с помощью которых определяется состояние воды на достаточно большой глубине вокруг этих полигонов, систематически проводит и оглашает замеры вод (не брезгует измерением и оглашением состояния вод и вокруг мест захоронения мусора, осуществляемого другими фирмами).
В Сенате США создана комиссия по охране окружающей среды и гражданскому строительству, заседания которой нередко посвящаются обсуждению общих и конкретных экологических вопросов, прежде всего связанных со строительством, реконструкцией, эксплуатацией, расширением объектов и устройств, воздействующих на окружающую среду. В секретариате комиссии работают высококвалифицированные специалисты, внимательно следящие за происходящими в обществе процессами, сигналами о нарушении экологического законодательства.
Слушания комиссии приобретают большое звучание, освещаются средствами массовой информации, привлекают общественное внимание и представляют большое событие для предпринимателей, так как последствиями могут быть не только государственно-правовые, административные меры, но и уменьшение и отказ в предоставлении кредитов, сокращение числа обслуживаемой клиентуры, уклонение от заключения договоров.
Многие природоохранные проблемы и споры рассматриваются в судах, которым приходится лавировать между священным правом частной собственности и национальным природным благом. По англо-американской доктрине "общим достоянием" являются ложе, дно вод, некоторая часть животного мира и лесов, атмосферный воздух. Американские юристы с уважением отзываются о государственной собственности на природные ресурсы, пытаются делать шаги к ее провозглашению и закреплению.
Показательно в этом смысле исковое дело организации "Сьерра-Клуб" по поводу острова "Лисья голова" площадью 15 тыс. га в штате Северная Каролина. "Сьерра-Клуб" из-за красоты, экзотичности острова, разнообразия растительности, пляжей, диких животных и птиц предполагал приобрести его для рекреационных целей, но территория досталась торговцу недвижимостью — для вырубки леса и строительства тысяч домов. Начались подвозка материалов, строительство причалов, прокладка каналов для соединения с Атлантическим океаном.
Как и в других подобных случаях, заключение о строительстве .береговых сооружений давал корпус военных инженеров. Его экспертизой были обнаружены отступления от требований охраны водных и болотных животных. Однако суд в удовлетворении иска отказал, мотивируя необходимостью защиты частной собственности. Апелляционный суд (штат Вирджиния) иск, напротив, удовлетворил вследствие смыкания побережья и пляжей с дном и ложем реки и океана и превращения их таким образом в "общее достояние". Владелец острова разорился. Решение Верховного суда обсуждается в печати под аккомпанемент слов Джефферсона и Адамса о рождении граждан равными и свободными, цитирование поправок к Конституции о том, что никакая частная собственность не может быть изъята для общественного использования без справедливого вознаграждения, религиозных проповедей о защите созданных Всевышним естественных условий обитания всего живого.
Отношения собственности в области окружающей среды весьма казуистичны и затрудняют, усложняют, но и стабилизируют решение многих вопросов: одна из плотин в Национальном парке была построена горожанами до его создания, и администрация парка вынуждена выпрашивать воду для рыбного и бобрового хозяйства; дно под водой тогда считается "общим достоянием", когда водоем можно использовать для передвижения, транспортировки емкостей — сплав древесины на одной из рек дал возможность признать ее дно "общим достоянием"; в западных штатах воды находятся в частной собственности (и здесь наибольшее количество специалистов по водному законодательству), в восточных — нет.
Правительство может признать реку "дикой и красивой" с вытекающими последствиями особого правового режима; в каньоне "Тайник для пороха" (штат Колорадо) проект плотины был отклонен из-за нарушения гнездовий журавлей и аистов; переработанный вариант проходит экспертизу, где столкнулись интересы фермеров скотоводов и земледельцев (требующих орошения), незаинтересованного населения и лесной охраны, которая на основании признания реки "дикой и красивой" готова обратиться в суд.
В городе Форт-Коллинз длительное время ставится и решается судом вопрос о выносе из центра этого населенного пункта оживленной железной дороги (юг — север), по которой перевозятся транзитом потенциально опасные для окружающей среды и людей химические вещества (стальные пути расположены перед входом и въездом в больницу, и движение по ним поездов препятствует иногда оказанию срочной медицинской помощи).
Судьи могут рассматривать иски граждан и общественных образований против государственных органов за невыполнение или ненадлежащее выполнение ими возложенных на них Конгрессом или Правительством обязанностей, за превышение своих полномочий, за несоблюдение закона. Такие иски предъявляются и к государственным природоохранным органам, в том числе к Агентству по охране окружающей среды по вопросу предложенных им нормативов на выбросы хлоридов: проект был возвращен судом Агентству для доработки. В свою очередь и Агентство использует судебную процедуру для пресечения экологических правонарушений.
Бывает, что закон соблюден, но Агентство возражает — так было в Нью-Йорке со строительством здания, которое само по себе осуществлялось в соответствии с правилами, но в совокупности с другими окружающими факторами производило кумулятивное негативное воздействие: глум и загрязнение выхлопными газами атмосферы превышали в сумме допустимые нормы. Агентство пытается воздействовать на общественное мнение через прессу, но это довольно трудно и часто безуспешно.
Ощущается противоборство системы хозяйства, враждебно относящейся к любым ограничениям своей деятельности, свободного предпринимательства, старающегося обойти экологические законы, и демократических сил, общественных движений, пытающихся притормозить хищническое отношение к природным богатствам. Конфликт между экономикой, государством и экологией нарастает, порождает необходимость обращения за судебной защитой.
Федеральные дотации
на экологические программы сокращ