Экономическая основа местного самоуправления. 2

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная  собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной  собственности и переданное в  управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом  иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Актуальность  курсовой работы. Институт собственности представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих принадлежность материальных благ конкретным лицам, возможность владеть, пользоваться и распоряжаться ими, а также обеспечивать защиту правомочий собственников в случае их нарушения. Основными источниками регулирования отношений собственности в Российской Федерации являются: Конституция Российской Федерации, раздел II Гражданского кодекса Российской Федерации «Право собственности и другие вещные права» (ст. 209-306).     

Следует отметить большую  разработанность гражданского правового  института собственности¹, а также проблемы государственной охраны собственности², Вместе с тем в юридической литературе неизменно подчеркивается, что отношения собственности по своему характеру разнородны, регулируются различными отраслями законодательства: конституционного, административного, гражданского, трудового, земельного, уголовного и так далее. Это диктует необходимость общетеоретических обобщений и выделения общих закономерностей, присущих развитию данного института в различных сферах общества в условиях рыночных отношений. Особенно это значимо применительно к становлению современной российской государственности, где только еще формируется многовариантная модель собственности, складывается рыночная экономика.     

В Российской Федерации признается частная, государственная, муниципальная  и иные формы собственности. Гарантируя защиту права собственности Гражданский  кодекс РФ (глава 20) исходит из того, что право собственности может  быть нарушено как путем лишения  собственника владения имуществом, так  и иным способом. Вместе с тем, в  вопросах управления муниципальной  собственностью в России существует много проблем. Главным образом, они касаются разграничения государственной  собственности между субъектами управления и  полномочий по формированию доходов от использования объектов собственности, а также методологии  ценообразования на объекты муниципальной  собственности.     

      Цель данной курсовой работы является исследование основ организации экономической деятельности муниципальных образований.

В задачи работы входит:     

1.Определить состав и  объекты муниципальной собственности  в РФ.     

2.Изучить порядок правового  регулирования управления муниципальной  собственностью.     

Теоретической и  информационной базой работы послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации, г. Ульяновска.

1. Понятие экономической основы местного самоуправления.

Собственность представляет собой исторически определённую общественную форму присвоения материальных благ, прежде всего, средств производства³. Желание присваивать и обладать всегда было присуще человеку по своей природе. Поэтому вполне логично будет заявить, что с древнейших времен преступления против собственности составляли немалую часть всех преступных деяний, совершаемых людьми.

Финансово-экономические  основы, обеспечивая хозяйственную  самостоятельность местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения  муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. Вместе с тем укрепление и развитие финансово-экономических основ местного самоуправления оказывают влияние  на экономическое и финансовое положение  в стране в целом. Но при этом следует  учитывать, что финансовая и экономическая  самостоятельность муниципальных  образований во многом обусловлена  состоянием экономики нашего общества, его финансов.

Само понятие «экономическая основа местного самоуправления» представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием  и использованием муниципальной  собственности, местных бюджетов и  иных местных финансов в интересах  населения муниципальных образований. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, средства местных бюджетов, имущество, находящиеся в государственной собственности и переданные в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Часто встречается и понятие «финансовые ресурсы муниципального образования», под которыми понимается совокупность финансовых средств, состоящих из средств местного бюджета, внебюджетных фондов, финансовых ресурсов муниципальных предприятий, ссуд, займов, средств от продажи муниципальной собственности, ценных бумаг.

К источникам муниципального права России относится Европейская  хартия местного самоуправления. В  статье 9 Хартии сформулированы следующие  основные требования к финансовым ресурсам местного самоуправления:

• достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предоставленным полномочиям;
• свобода распоряжения этими средствами при осуществлении своих функций;
• поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных сборов и налогов;
• защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур финансового выравнивания;
• предоставление субсидий не должно идти в ущерб выбора политики органов местного самоуправления⁴.

Эти положения Европейской  Хартии о местном самоуправлении, которую Россия ратифицировала в 1998 году, можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую  политику демократического государства  применительно к местным органам  власти, получая отражение в законодательстве данной страны. Не случайно в Европейской  хартии самая большая по объему статья посвящена характеристике источников финансирования органов местное самоуправление.

Общие начала финансовой деятельности органов местного самоуправления регулируются на уровне Конституции Российской Федерации, устанавливающей основные принципы организации и деятельности общества и государства и оказывающей  существенное влияние на развитие российского  законодательства. Так, в соответствии со статьей 132 Конституции РФ, при  наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им должны передаваться необходимые  для их осуществления материальные и финансовые средства.

Однако, как справедливо  отмечает В.И. Васильев, содержание «общих принципов организации местного самоуправления» в Конституции не раскрыто. И, как неоднократно отмечалось и Конституционным Судом, и доктриной, может быть определено лишь текущим законодательством, причем по-разному в зависимости от политических, экономических и социальных условий»⁵.

Подводя итог на основе вышеизложенного  можно сделать вывод, что экономическая  основа, обеспечивает хозяйственную  самостоятельность местного самоуправления, служит, прежде всего, удовлетворению потребностей населения муниципальных  образований, созданию условий его  жизнедеятельности. При этом принципы его экономической организации  заложены не только в национальном законодательстве, но и в ратифицированной Россией Европейской хартии местного самоуправления.

2. Муниципальная собственность.

Конституция РФ определяет экономические условия местного самоуправления. Это находит свое выражение:

- в признании и равной  правовой защите наряду с другими  формами собственности муниципальной  собственности (ст. 8);

- в праве органов местного  самоуправления самостоятельно  управлять муниципальной собственностью (ст. 132).

Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования  и распоряжения закрепляют также  ГК РФ, Закон об общих принципах  организации местного самоуправления, другими законами и нормативными правовыми актами.

Необходимо рассмотреть  понятие муниципальной собственности. В научных источниках дается определение  муниципальной собственности как  целого, состоящего из частей. Можно  говорить, что муниципальная собственность  включает муниципальные предприятия, объекты социально-культурного и  бытового назначения, транспорт, местную  промышленность, а также земли, недра, леса, растительный и животный мир. В юридической энциклопедии говорится, что муниципальная собственность – это имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям⁶. Гражданский кодекс Российской Федерации под муниципальной собственностью понимает имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям⁷. Ряд авторов считают, что муниципальную собственность нужно определять как отношения между субъектами экономической деятельности по поводу воспроизводства тех или иных объектов⁸. Последнее определение дает наиболее полное представление об экономической деятельности местного самоуправления и раскрывает роль данной категории в системе общественного воспроизводства.

Право муниципальной собственности  возникает из оснований, предусмотренных  законами и иными правовыми актами. Можно выделить административные и  гражданско-правовые способы. Административный порядок предполагает волю одной  стороны – государства и реализуется  при издании акта органа государственной  власти.  Более отвечают интересам  местного самоуправления  способ перехода прав на объекты собственности гражданско-правовые договоры  и сделки. Муниципальное  образование вправе заключать их с другими субъектами гражданских  прав. В этом случае учитывается  воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления в равное положение  с контрагентом.     

Способами формирования муниципальной  собственности являются те же способы, что предусмотрены действующим  законодательством и для других субъектов гражданских прав, кроме  тех способов, о которых говорилось выше (п. 3 подраздела «Разграничение собственности») плюс некоторые специфические для  данного вида собственности способы.      

Право муниципальной собственности  прекращается в случае гибели или  уничтожения имущества; при отчуждении имущества другим лицам, в том  числе при приватизации; в порядке  разграничения муниципальной собственности; путем обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном  законом РФ или договором; по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.      

На формировании муниципальной  собственности существенным образом  сказывался процесс приватизации, на который, однако, органы местного самоуправления (прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) практически не оказывали  какого-либо заметного влияния.

Начало приватизации муниципального имущества относится к 1992 г. Ее правовой основой послужили Закон РФ «О приватизации государственных и  муниципальных предприятий в  Российской Федерации» (1991 г.) и Государственные  программы приватизации государственных  и муниципальных предприятий  в Российской федерации. Первая программа была утверждена постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г. С учётом опыта и результатов проведения приватизации 1992 - 1993 гг. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. была утверждена новая Государственная программа приватизации, введенная в действие с 1 января 1994 г. В связи с окончанием срока действия приватизационных чеков 22 июля 1994 г. утверждены Основные положения Государственной программы приватизации государственных муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.

Приватизация – длительный процесс формирования широкого слоя частных собственников как экономической  основы рыночных отношений; создание конкурентной среды; ускорение развития сферы  торговли и услуг на основе приватизации большинства объектов «малой приватизации»; содействие в реализации мероприятий  по социальной защите населения.

Организационные и правовые основы преобразования отношений собственности  в нашей стране посредством приватизации государственного и муниципального имущества в целях повышения  эффективности экономики устанавливаются  Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества  и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации». При этом под приватизацией муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц.

Действие Закона не распространяется на:

а) приватизацию имущества  муниципальных образований, находящегося в совместной собственности с  физическими и юридическими лицами;

б) приватизацию земли;

в) приватизацию природных  ресурсов;

г) приватизацию муниципального жилищного фонда;

д) приватизацию объектов социального  и культурного, назначения, историко-культурного  наследия и природных объектов, а  также некоторых других объектов (ст. 3).

Отчуждение данных объектов муниципального имущества регулируется другими федеральными законами.

В соответствии с Законом  основы приватизации муниципального имущества  устанавливаются Федеральным законом  и государственной программе  приватизации государственного имущества  в Российской Федерации проект которого ежегодно должно представлять Правительство РФ одновременно с проектом Федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год в Государственную Думу РФ.

Процесс формирования муниципальной  собственности еще не завершен, как  нельзя считать завершенным и  процесс формирования муниципальных  образований. Закон об общих принципах  организации местного самоуправления содержит ст. 61 о формировании муниципальной  собственности, в соответствии с которой субъекты Федерации должны передавать в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в их собственности но необходимые для решения вопросов местного значения. Передача данных объектов в собственность местного самоуправления должна осуществляться в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Федерации и муниципальными образованиями: При этом споры, которые могут возникнуть в связи с передачей объектов государственной собственности в муниципальную, разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке.

Порядок передачи объектов собственности субъектов Федерации в муниципальную собственность регулируется органами государственной власти субъектов Федерации.

Кроме того, возможна передача объектов федеральной собственности  в муниципальную собственность. Порядок такой передачи должен регулироваться федеральными законами.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются имуществом в соответствии с законом. Органы местного самоуправления вправе:

• передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов;
• выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств. Органы местного самоуправления в интересах населения в установленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность;
• определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности, за исключением случаев, когда она осуществляется непосредственно населением, при этом доходы от приватизации поступают в полном объеме в местный бюджет;
• в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они сами определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности. Отношения между органами местного самоуправления и руководителями предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством.

По-другому определяются отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и  организациями, не находящимися в муниципальной  собственности. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. Однако органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. В то же время они не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, за исключением случаев, предусмотренных законами.

Из всего сказанного выше можно констатировать, что отношения  связанные с муниципальной собственностью, являются приоритетными, а также  охватывают и ставят в зависимость  все иные отношения в муниципальном  образовании.

3. Муниципальный  бюджет

Местные финансы – это  совокупность денежных средств, формируемых  и используемых для решения вопросов местного значения.

Основные принципы организации  местных финансов, источники формирования и направления использования  финансовых ресурсов, местного самоуправления закрепляют федеральные законы об общих  принципах организации местного самоуправления: «О финансовых основах  местного самоуправления в Российской Федерации», «О бюджетной классификации  Российской Федерации», Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, другие федеральные  законы и законы субъектов Федерации.

Согласно Закону о финансовых основах местного самоуправления местные  финансы включают:

а) средства местного бюджета;

б) государственные и муниципальные  ценные бумаги, принадлежащие органам  местного самоуправления;

в) другие финансовые средства (ст. 2).

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) – это форма  образования и расходования денежных средств предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Местные бюджеты входят в  структуру единой бюджетной системы  Российской Федерации, составляя ее третий уровень (после федерального бюджета и бюджетов субъектов  Федераций).

Организация межбюджетных отношений, органов местного самоуправления и  органов государственной власти субъектов Федерации осуществляется на основе федеральных законов и  законов субъектов Федерации.

Закон о финансовых основах  местного самоуправления устанавливает, что межбюджетные отношения строятся на основе следующих принципов:

- взаимной ответственности; 

- применения единой для  всех муниципальных образований  методологии, учитывающей их индивидуальные  особенности;

- выравнивания доходов  муниципальных образований;

- максимально возможного  сокращения встречных финансовых  потоков;

- компенсации местным  бюджетам в случае уменьшения  доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений,  принимаемых органами государственной  власти;

- повышения заинтересованности  органов местного самоуправления  в увеличении собственных доходов  местных бюджетов;

- гласности межбюджетных  отношений.

Одним из источников финансирования программ и проектов развития муниципального образования, дефицита местного бюджета  могут быть муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных  ценных бумаг от имени муниципального образования.

Заем – это доход  временного характера, который должен быть возвращен.

Выпуск муниципальных  и государственных ценных бумаг, которые могут принадлежать муниципальным  образованиям, осуществляется в соответствии с федеральными законами «О рынке  ценных бумаг» и «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».

Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет право органов  местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять  местный бюджет. Самостоятельность  местного бюджета обеспечивается:

• наличием собственных источников доходов;
• правом определять направления использования и расходования бюджетных средств;
• правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения;
• правом на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;
• ответственностью органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета.

В соответствии с законом  органы местного самоуправления представляют в федеральные органы государственной  власти и (или) органы государственной  власти субъектов Российской Федерации  отчеты об исполнении местных бюджетов.

В соответствии с законодательством  в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается  финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных  федеральных полномочий, полномочий субъектов РФ.

Бюджет делится на две  части – доходную и расходную. В доходную часть попадают все  доходы, которые планируется получить за определенное время, в расходной  части отображаются все предполагаемые расходы.

3.1. Доход муниципального бюджета.

Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных  доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов.

В местные бюджеты полностью  поступают доходы от использования  имущества, находящегося в муниципальной  собственности, и доходы от платных  услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов  местного самоуправления.

Следует отметить, что, несмотря на декларированную российским законодательством  бюджетную самостоятельность органов  местного самоуправления, уровень их собственных доходов очень низок. Местные налоги и сборы крайне незначительны и позволяют покрывать  лишь 2–5% бюджетных расходов⁹. В результате органы местного самоуправления не всегда в состоянии обеспечить нормальную жизнедеятельность населения, прогнозировать и планировать социально-экономическое развитие территорий.

В местный бюджет поступают  ассигнования на финансирование осуществления  отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, ассигнования на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных  законов и законов субъектов  Российской Федерации, ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной  власти, приводящих к увеличению бюджетных  расходов или уменьшению бюджетных  доходов муниципальных образований, а также другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления.

К налоговым доходам местных  бюджетов относятся:

• собственные налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством Российской Федерации;
• отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации в установленном порядке;
• государственная пошлина, за исключением государственной пошлины, зачисляемой в доходы федерального бюджета, - по нормативу 100 процентов по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.

Неналоговые доходы местных  бюджетов относятся:

• доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
• доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления;
• средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
• доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;
• иные неналоговые доходы.

Неналоговые доходы учитываются  и формируются за счет части прибыли  муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, - в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления.

К собственным доходам  местных бюджетов относятся местные  налоги и сборы, другие собственные  доходы местных бюджетов, доли федеральных  налогов и доли налогов субъектов  Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.

Доходная часть местных  бюджетов состоит из собственных  доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда  финансовой поддержки муниципальных  образований), средства по взаимным расчетам.

К собственным доходам  местного бюджета относят:

1. Местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты.
2. Другие собственные доходы местных бюджетов:

• доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, в том числе: доходы от приватизации объектов государственной и муниципальной собственности; доходы от продажи земли; доходы от продажи квартир гражданам;