Введение
Современный мир не мыслим без
заводов и фабрик, производящих продукцию,
необходимую для жизни современного человека.
Но при этом стало почти правилом наплевательское
отношение к окружающей среде со стороны
работников этих предприятий, которые
пытаются обойти природоохранные нормы
под видом того, что производят продукцию
первой необходимости. Но нельзя забывать,
что самой первой необходимостью для человека
должна быть среда, в которой он живет.
Но в современном рыночном мире бороться
за окружающую среду лучше всего экономическими
методами, с помощью экономических рычагов.
Сейчас в нашей стране делаются попытки
создать действенные механизмы рационального
природопользования, определенные успехи
уже достигнуты, но эту работу нужно продолжать.
Наиболее слабым звеном действующего
механизма управления природопользованием
является недостаточная экономическая
заинтересованность предприятий в эффективном
использовании природных ресурсов и охране
окружающей среды. Практика функционирования
предприятий показывает, что в настоящее
время экономический ущерб от нерационального
использования природных ресурсов непосредственно
на конечных показателях их хозяйственной
деятельности сказывается незначительно.
Это же можно сказать и о поощрении трудовых
коллективов тех предприятий, которые
имеют достижения в рациональном использовании
природных ресурсов и соблюдении экологических
нормативов.
В системе мер по стимулированию
природоохранной и энергосберегающей
деятельности важное значение имеют разработка
и целенаправленное использование экономического
механизма воздействия на производство,
который должен создать условия для повышения
непосредственной материальной заинтересованности
трудовых коллективов предприятий в обеспечении
рационального использования, охраны
и воспроизводства природных ресурсов.
В основе этого механизма должны быть
положены экономические методы управления,
суть которых заключена в управлении интересами
и через интересы. При использовании экономических
методов управления осуществляется воздействие
на коллективы трудящихся, на отдельных
работников, а через них на ход производства
посредством такого изменения окружающей
их экономической ситуации, которая позволяет
при помощи материальной заинтересованности
сосредоточить усилия работников на достижении
поставленных целей по облегчению рационального
природопользования. Экономические методы,
включают в себя планирование, хозяйственный
расчет и экономическое стимулирование.
Эти методы воздействуют на ход производства
через использование экономических рычагов,
как ценообразование, финансирование,
кредитование, материальные санкции и
поощрения, долговременные экономические
нормативы и т. п.
Глава 1. Основные
характеристики государственного управления
в области охраны окружающей среды и природопользования.
1.1 Сущность охраны
окружающей среды и природопользования
как объекта управленческого
воздействия государства.
Как определено статьей 3 Закона
РСФСР "Об охране окружающей природной
среды", при осуществлении хозяйственной,
управленческой и иной деятельности, оказывающей
отрицательное воздействие на состояние
окружающей природной среды, органы государственной
власти, другие государственные органы,
предприятия, учреждения, организации,
а также граждане Российской Федерации,
иностранные юридические лица и граждане,
лица без гражданства обязаны руководствоваться
следующими основными принципами:
- приоритетом охраны жизни
и здоровья человека, обеспечения
благоприятных экологических условий
для жизни, труда и отдыха населения;
- научно обоснованным
сочетанием экологических и экономических
интересов общества, обеспечивающих
реальные гарантии прав человека
на здоровую и благоприятную
для жизни окружающую природную
среду;
- рациональным использованием
природных ресурсов с учетом
законов природы, потенциальных
возможностей окружающей природной
среды, необходимости воспроизводства
природных ресурсов и недопущения
необратимых последствий для
окружающей природной среды и
здоровья человека;
- соблюдением требований
природоохранительного законодательства,
неотвратимостью наступления ответственности
за их нарушения;
- гласностью в работе
и тесной связью с общественными
организациями и населением в
решении природоохранительных задач;
- международным сотрудничеством
в охране окружающей природной
среды.
Предусмотренные настоящим
Законом принципы охраны окружающей природной
среды нашли подтверждение и дальнейшее
развитие в Основном Законе нашей страны
— Конституции Российской Федерации,
о чем подробнее будет сказано в теме 2,
посвященной источникам экологического
права.
Метод правового регулирования
общественных отношений носит в известной
мере вторичный характер, поскольку формы
и сам характер правового воздействия
определяются сущностью регулируемых
отношений. Это, конечно, не отрицает классификационного
значения метода правового регулирования.
Однако по сравнению с предметом правового
регулирования он носит второстепенный,
вспомогательный характер.
Вопрос о методе правового регулирования
и его роли в формировании и характеристике
той или иной отрасли права является в
настоящее время дискуссионным. Нередко
в это понятие вкладывается совершенно
различное содержание. Однако представляется
возможным считать преобладающим мнение
о том, что праву присущи три основных
метода правового регулирования: запрет,
предписание и дозволение, находящих выражение
в таких приемах регулирования, как императивный
и диспозитивный. Как отмечает проф. С.
С. Алексеев, государство может регламентировать
поведение участников общественных отношений
либо непосредственно, сверху (императивное
регулирование), либо опосредованно, с
представлением субъектам так или иначе
дозированной возможности самим определять
условия своего поведения (диспозитивное
регулирование). При этом, если для императивного
способа (приема) регулирования характерно
наличие отношений власти и подчинения,
то диспозитивное регулирование отличается
юридическим равенством субъектов.
Отсутствие у многих отраслей
права, в том числе и экологического, своего
метода вовсе не исключает наличия определенных
особенностей правового регулирования,
присущих той или иной отрасли права. Такие
особенности состоят, как правило, не в
наличии у той или иной отрасли права "своего"
метода, а в определенном сочетании этих
методов, присущем именно данной отрасли
права, делающим его характерным именно
для данной отрасли права. Такая "индивидуализация"
способов правового воздействия на регулируемые
отношения, присущая той или иной отрасли
права, делает его столь непохожим, индивидуализированным,
свойственным только данной отрасли права.
Для экологического права характерно
преобладание административно-правового
метода воздействия на регулируемые отношения,
характерными чертами которого являются
не отношения юридического равенства
сторон, присущего гражданско-правовому
методу, а отношения власти и подчинения.
Именно такими, властными, полномочиями
обладают природоохранительные органы,
стоящие на страже интересов общества
и гражданина.
Говоря об особенностях правового
регулирования экологических отношений,
следует отметить, что в современных условиях
значительно возросло значение экономических
методов воздействия на экологические
отношения, что находит выражение в установлении
платы за использование природных ресурсов,
чего ранее не было, а бесплатность природопользования
квалифицировалась как одно из "достижений
и преимуществ социалистического строя".
Усиление экономических методов воздействия
на экологические отношения проявляется
и в создании особых экологических фондов,
учреждении определенных льгот и преимуществ
за рациональное использование природных
ресурсов и др.
Вместе с тем следует констатировать,
что в сфере экологических отношений не
наблюдается так называемая "замена"
административных методов экономическими,
здесь по-прежнему преобладают административно-правовые
методы воздействия на регулируемые отношения,
что обусловлено спецификой последних,
их особой социальной значимостью для
общества в целом и для каждого гражданина
в отдельности.
1.2 Функции государственного
управления по охране окружающей
среды
Государственное управление
в области охраны окружающей среды выражается
в следующих функциях:
1) установление правовых
норм, регламентирующих вопросы
в области охраны окружающей
среды, природоохранительного, природоресурсного
законодательства, законодательства
об административных правонарушений
в области охраны окружающей
среды и природопользования, уголовного
законодательства в области экологических
преступлений;
2) принятие основ государственной
политики в области охраны
окружающей среды, экологической
безопасности;
3) осуществление контроля
в области охраны окружающей
среды (государственного экологического
контроля);
4) установление нормативов,
государственных стандартов в
области охраны окружающей среды;
5) государственный учет
природных ресурсов и объектов,
организация ведения государственных
кадастров и мониторинга объектов
окружающей среды;
6) экологическая оценка
состояния окружающей среды.
Высшими государственными органами,
осуществляющими политику в области охраны
окружающей среды, являются: Президент
РФ, Федеральное Собрание - парламент РФ,
состоящее из двух палат: Совета Федерации
и Государственной Думы, Правительство
РФ, органы исполнительной и законодательной
власти субъектов Российской Федерации.
Еще одной из основных государственных
функций в области охраны окружающей среды,
осуществляемой по единой государственной
системе в РФ, является экологический
мониторинг. Государственный учет, ведение
кадастровых сведений и осуществление
мониторинга тесно связаны между собой.
Федеральный закон "Об охране окружающей
среды" в ст. 1 определяет мониторинг
окружающей среды (экологический мониторинг)
как комплексную систему наблюдений за
состоянием окружающей среды, оценки и
прогноза изменений состояния окружающей
среды под воздействием природных и антропогенных
факторов, а государственный мониторинг
окружающей среды (государственный экологический
мониторинг) - как мониторинг окружающей
среды, осуществляемый органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской
Федерации в соответствии с их компетенцией.
Видами государственного мониторинга
являются: фоновый, социально-гигиенический,
мониторинг водных объектов, экологический
мониторинг состояния внутренних морских
вод и территориального моря, мониторинг
состояния исключительной экономической
зоны, мониторинг атмосферного воздуха,
мониторинг состояния недр, мониторинг
экологической системы озера Байкал, мониторинг
земель, мониторинг мелиорированных земель,
мониторинг лесов, мониторинг объектов
животного мира, мониторинг радиационно-опасных
объектов и территорий и ряд других.
Согласно утвержденному Положению
об организации и осуществлении государственного
мониторинга окружающей среды (государственного
экологического мониторинга) 2003 г. экологический
мониторинг включает в себя мониторинг
атмосферного воздуха, земель, лесов, водных
объектов, объектов животного мира, уникальной
экологической системы озера Байкал, континентального
шельфа Российской Федерации, состояния
недр, исключительной экономической зоны
Российской Федерации, внутренних морских
вод и территориального моря Российской
Федерации.
В зависимости от масштабов
системы мониторинг делится на глобальный,
региональный, локальный; от уровня измененности
человеком окружающей среды - на фоновый
и импактный. При этом фоновым является
мониторинг при наблюдении за явлениями
и процессами, происходящими в окружающей
среде, минимально затронутой вмешательством
человека, и осуществляется станциями,
расположенными в биосферных заповедниках.
Импактный - разновидность системы наблюдения
за источниками антропогенного воздействия
на окружающую среду в специально выделенных
зонах, где осуществляется деятельность,
связанная с повышенными экологическими
рисками (Дубовик О.Л. Экологическое право:
Учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2003. С. 227-229).
Одними из главных задач, которые
решает единая государственная система
экологического мониторинга, являются
разработка прогнозов социально-экономического
развития и принятие соответствующих
решений, разработка федеральных программ
в области экологического развития Российской
Федерации, целевых программ в области
охраны окружающей среды субъектов Российской
Федерации и мероприятий по охране окружающей
среды в целях наблюдения за состоянием
окружающей среды, в том числе за состоянием
окружающей среды в районах расположения
источников антропогенного воздействия
и за воздействием этих источников на
окружающую среду, а также в целях обеспечения
потребностей государства, юридических
и физических лиц в достоверной информации,
необходимой для предотвращения и (или)
уменьшения неблагоприятных последствий
изменения состояния окружающей среды,
что предусмотрено, например, ст. 63 Федерального
закона "Об охране окружающей среды".
Результаты мониторинга хранятся в специальных
банках данных.
1.3 Органы государственной
власти РФ, регулирующие охрану
окружающей среды и природопользование
Основам управления в области
охраны окружающей среды посвящена одноименная
гл. II Федерального закона "Об охране
окружающей среды". Законодатель выделяет
полномочия: для органов государственной
власти Российской Федерации, органов
государственной власти субъектов Российской
Федерации в сфере отношений, связанных
с охраной окружающей среды, а также основы
управления в области охраны окружающей
среды, осуществляемые органами местного
самоуправления.
Согласно ст. 71 Конституции
РФ в ведении Российской Федерации находится
установление основ федеральной политики
и федеральные программы в области экологического
развития Российской Федерации. Охрана
окружающей среды и законодательство
об охране окружающей среды в соответствии
со ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном
ведении Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации.
В пределах ведения Российской
Федерации и полномочий Российской Федерации
по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ федеральные
органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов РФ образуют
единую систему исполнительной власти
в Российской Федерации
Государственное управление
в области охраны окружающей среды является
частью социального управления и должно
рассматриваться как одна из функций Российской
Федерации.
Так, государство, несмотря
на перечень разграниченных вопросов
в области охраны окружающей среды между
федеральным центром и органами государственной
власти субъектов (ст. 5 Федерального закона
"Об охране окружающей среды"), предусмотрело
в рамках реализации ст. 77 Конституции
РФ, что федеральные органы исполнительной
власти по соглашению с органами исполнительной
власти субъектов РФ могут передавать
им осуществление части своих полномочий,
если это не противоречит Конституции
РФ и федеральным законам. Органы исполнительной
власти субъектов РФ по соглашению с федеральными
органами исполнительной власти могут
передавать им осуществление части своих
полномочий. Так, в соответствии со ст.
8, 9 Федерального закона "Об охране окружающей
среды" установлено: государственное
управление в области охраны окружающей
среды осуществляется федеральными органами
исполнительной власти, уполномоченными
в порядке, установленном Конституцией
РФ и Федеральным конституционным законом
"О Правительстве Российской Федерации".
Органы исполнительной власти субъектов
РФ, осуществляющие государственное управление
в области охраны окружающей среды, определяются
субъектами РФ. Разграничение полномочий
в сфере отношений, связанных с охраной
окружающей среды, между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов РФ
осуществляется Конституцией РФ и федеральными
законами, а также договорами о разграничении
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти РФ и
органами государственной власти субъектов
РФ. Соглашения между федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной
власти субъектов РФ о передаче осуществления
части полномочий в сфере отношений, связанных
с охраной окружающей среды, заключаются
в соответствии с Конституцией РФ и федеральными
законами. В рамках действующего законодательства
и разграничения полномочий следует отметить
постановление Правительства РФ от 29 октября
2002 г. N 777 "О перечне объектов, подлежащих
федеральному государственному экологическому
контролю".
"В литературе и в
текстах законодательных актов
встречаются термины "управление
охраной окружающей среды", "управление
взаимодействием общества и природы",
"управление природоохранительной
деятельностью", "управление в
области использования природных
ресурсов и окружающей среды",
"экологический менеджмент". Все
они означают совокупность осуществляемых
органами публичной власти и
иными уполномоченными субъектами
действий по организации и
контролю, упорядочению и надзору
за экологически значимым поведением
людей, за соблюдением требований
экологического законодательства.
С.А. Боголюбов кратко определяет
экологическое управление как
совокупность органов и способов
осуществления охраны окружающей
среды в РФ"
Встречается также термин: "экологическое
управление". Выделяется несколько
видов экологического управления: государственное;
ведомственное; производственное; общественное.
Каждый из перечисленных видов
экологического управления осуществляется
разными субъектами: государством и его
уполномоченными органами; специальными
ведомствами; хозяйствующими субъектами;
общественными объединениями юридических
лиц и граждан.
Управление выражается через
законотворческую деятельности в области
охраны окружающей среды в разработке
мероприятий по охране окружающей среды
(программ), контроле за исполнением норм
в области охраны окружающей среды, нормативных
актов всех уровней.
Только государственное управление
из всех возможных является реальным инструментом,
осуществляющим реализацию правоустанавливающих,
правореализующих и контролирующих функций
в области охраны окружающей среды на
территории РФ.
При аппарате Президента РФ
существует Межведомственная комиссия
Совета безопасности РФ по экологической
безопасности, которая образована в соответствии
с Законом РФ "О безопасности" и Положением
о Совете безопасности Российской Федерации,
утвержденным Указом Президента РФ от
3 июня 1992 г. N 547. Межведомственная комиссия
является постоянным рабочим органом
Совета безопасности Российской Федерации
по реализации возложенных на него задач
в сфере обеспечения экологической безопасности
личности, общества и государства. Среди
основных задач и функций Комиссии следует
отметить следующие:
- подготовка предложений
по вопросам внутренней и внешней
экологической политики РФ и
стратегических проблем государственной
экологической безопасности для
рассмотрения в Совете безопасности
Российской Федерации;
- оценка внутренних и
внешних экологических угроз
жизненно важным интересам личности,
общества и государства, оценка
существующих и потенциальных
источников экологической безопасности;
- подготовка предложений
по обеспечению экологической
безопасности в промышленности,
на транспорте, в сельском и
других отраслях народного хозяйства,
по решению экологических проблем
защиты здоровья населения, безопасности
уничтожения химического и ядерного
оружия, ликвидации зон экологического
бедствия и неблагополучия и
другим направлениям;
- подготовка проектов
решений Совета безопасности
РФ по вопросам экологической
безопасности и др.
К органам законодательной
власти, осуществляющим политику государственного
регулирования в области охраны окружающей
среды, относятся Государственная Дума
Федерального Собрания РФ (Комитет Госдумы
Федерального Собрания РФ по природным
ресурсам и природопользованию, Комитет
Госдумы Федерального Собрания РФ по экологии,
Комиссия Госдумы Федерального Собрания
РФ по проблемам устойчивого развития;
Комиссия Госдумы Федерального Собрания
РФ по рассмотрению правовых вопросов
пользования недрами на условиях раздела
продукции), Совет Федерации Федерального
Собрания РФ (Комитет Совета Федерации
Федерального Собрания РФ по науке, культуре,
образованию, здравоохранению и экологии,
Комитет Совета Федерации Федерального
Собрания РФ по природным ресурсам и охране
окружающей среды).
Специальными органами, осуществляющими
управление в области охраны окружающей
среды, являются: Министерство природных
ресурсов Российской Федерации, Федеральная
служба по надзору в сфере природопользования,
Федеральное агентство водных ресурсов,
Федеральное агентство лесного хозяйства,
Федеральное агентство по недропользованию.
Следует отметить также Федеральную службу
по экологическому, технологическому
и атомному надзору, а также иные органы,
опосредованно участвующие в данном направлении,
а также органы государственной власти
субъектов РФ, органы местного самоуправления.
В науке экологического права
после принятия комплексного Федерального
закона "Об охране окружающей среды"
выделяются различные подходы к систематизации
органов управления в области охраны окружающее
среды. О.Л. Дубовик подразделяет органы,
осуществляющие по закону или иному уполномочиванию
государственное экологическое управление,
по статусу на общие (Президент РФ, Правительство
РФ, органы исполнительной власти субъектов
РФ, органы местного самоуправления (муниципальные
образования) и специальные (многочисленные
органы федеральной исполнительной власти
и их территориальные органы, а также межрегиональные
органы, специально уполномоченные указом
Президента РФ или постановлением Правительства
РФ на осуществление экологического управления);
по масштабам деятельности - на федеральные
и территориальные (субъектов РФ) (Дубовик
О.Л. Экологическое право: Учебник. М.: ТК
Велби, Проспект, 2003. С. 206-207).
Несмотря на специфические
полномочия тех или иных государственных
органов в сфере охраны окружающей среды,
в деятельности по охране окружающей среды
должны принимать участие все без исключения
- исходя из основного принципа охраны
окружающей среды, установленного в ст.
3 Федерального закона "Об охране окружающей
среды". Основными принципами являются:
обязательность участия в деятельности
по охране окружающей среды органов государственной
власти Российской Федерации, органов
государственной власти субъектов Российской
федерации, органов местного самоуправления,
общественных и иных некоммерческих объединений,
юридических и физических лиц; участие
граждан, общественных и иных некоммерческих
объединений в решении задач охраны окружающей
среды, международное сотрудничеств РФ
в области охраны окружающей среды.
Несомненно, главным государственным
органом, исполняющим объем федеральных
полномочий в области охраны окружающей
среды, является Министерство природных
ресурсов Российской Федерации (МПР России).
Действующее положение о Министерстве
природных ресурсов Российской Федерации
утверждено постановлением Правительства
РФ от 22 июля 2004 г. N 370 с изм. от 30 июля 2004
г. N 400. Весна и лето 2004 г. в Российской Федерации
ознаменовались проведением административной
реформы, в результате которой были реорганизованы,
упразднены действующие органы федеральной
власти и сформированы новые федеральные
органы исполнительной власти и утверждены
положения о них. МПР России сегодня подведомственны:
Федеральная служба по надзору в сфере
природопользования (Положение утверждено
постановлением Правительства РФ от 30
июля 2004 г. N 400), Федеральное агентство
водных ресурсов (Положение утверждено
постановлением Правительства РФ от 16
июня 2004 г. N 282 с измен. от 30 июля 2004 г. N 401),
Федеральное агентство лесного хозяйства
(Положение утверждено постановлением
Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 283), Федеральное
агентство по недропользованию (Положение
утверждено постановлением Правительства
РФ от 17 июня 2004 г. N 293).
МПР России является федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим
функции по выработке государственной
политики и нормативно-правовому регулированию
в сфере изучения, использования, воспроизводства,
охраны природных ресурсов, включая управление
государственным фондом недр и лесным
хозяйством, использование и охрану водного
фонда, использование, охрану, защиту лесного
фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию
и обеспечение безопасности водохранилищ
и водохозяйственных систем комплексного
назначения, защитных и других гидротехнических
сооружений (за исключением судоходных
гидротехнических сооружений), использование
объектов животного мира и среды их обитания
(за исключением объектов животного мира,
отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые
природные территории, а также в сфере
охраны окружающей среды (за исключением
сферы экологического надзора).
Федеральная служба по надзору
в сфере природопользования является
федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по контролю и
надзору в сфере природопользования. Данная
служба осуществляет контроль и надзор:
- в области охраны, использования
и воспроизводства объектов животного
мира и среды их обитания (кроме
объектов охоты и рыболовства);
- в области организации
и функционирования особо охраняемых
природных территорий федерального
значения;
- за геологическим изучением,
рациональным использованием и
охраной недр;
- за состоянием, использованием,
охраной, защитой лесного фонда
и воспроизводством лесов;
- за использованием и
охраной водных объектов;
- за соблюдением законодательства
Российской Федерации и международных
норм и стандартов в области
морской среды и природных
ресурсов внутренних морских
вод, территориального моря и
в исключительной экономической
зоне;
- за рациональным использованием
минеральных и живых ресурсов
на континентальном шельфе;
- за безопасностью гидротехнических
сооружений (соблюдением норм и
правил безопасности), кроме гидротехнических
сооружений промышленности, энергетики
и судоходных гидротехнических
сооружений.
Эта служба осуществляет государственный
земельный контроль в пределах своей компетенции
в отношении земель водного фонда, лесного
фонда, земель лесов, не входящих в лесной
фонд, и особо охраняемых природных территорий,
а также:
- выдает установленные
Положением лицензии в области
использования природных ресурсов;
- организует и проводит
государственную экологическую
экспертизу;
- осуществляет ведение
Красной книги Российской Федерации;
- осуществляет ведение
кадастра особо охраняемых природных
территорий федерального значения
и т.д.
Федеральное агентство водных
ресурсов является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим
функции по оказанию государственных
услуг и управлению федеральным имуществом
в сфере водных ресурсов.
Федеральное агентство водных
ресурсов организует:
