Экономика государственных и общественных организаций
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
1. Человек
как субъект экономики и
2. Соотношение интересов человека, общества и государства 11
3. Социальные расходы: цели, источники, пути финансирования 18
4. Индикаторы развития человека в экономике общественного сектора 22
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 26
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 27
ВВЕДЕНИЕ
Для развития экономики общественного сектора необходимо обеспечить систему прямых и обратных связей человека, общества и государства. Задачи этой системы — выявление и согласование их интересов в экономической, социальной и политической сферах. Во всех странах эти отношения регулируются своими законами. Общие принципы взаимоотношений человека, общества и государства отражены во Всеобщей декларации прав человека, принятой ООН. Финансово-экономический кризис, подобно лакмусовой бумажке, выявил необходимость пересмотра целого ряда сложившихся теоретических догм. Прежде всего это касается места и роли финансов в системе экономических отношений, отрыва финансового сектора от реального сектора экономики. Финансовый сектор наиболее глобализирован, обладает наилучшими возможностями извлечения прибыли и манипулирования денежными ресурсами. Вместе с тем для выхода из кризиса необходимо сохранить основы экономики общественного сектора, найти форму разрешения противоречия между интересами человека, общества и государства.
1. Человек как субъект экономики и общества
Человек является исходной
клеточкой (ядром) системы социально-
Человек, с одной стороны, — субъект экономики, а с другой стороны — субъект общества. Как субъект экономики он формируется и развивается в системе рыночных отношений (разделение труда, товарный обмен, прибыль, конкуренция, монополия и др.). Рыночные отношения обусловливают необходимость его функционирования в качестве человеческого капитала. Человек выступает как инвестор и как потребитель.
Человек как субъект общества является участником коммуникативных отношений (семьи, определенной демографической, профессиональной, социальной группы, например среднего класса, этнической и религиозной принадлежности, общественной66организации и т.д.). Как участник коммуникативных отношений человек действует в системе общественных институтов, которая выходит далеко за рамки рыночных отношений, но на протяжении большей части истории человечества формируется и функционирует под их доминирующим влиянием. Эти две ипостаси человека тесно взаимосвязаны. Связь между ними выступает и фактором, конституирующим общество, и источником противоречий в нем, и стимулятором, и ограничителем общественной активности человека.
Отношения человека и общества сложны и многогранны. Общество — это не просто сумма интересов входящих в него людей, оно является сложной системой, которая включает в себя социальный капитал — взаимоотношения между людьми, социальными группами, конфессиями и т.д. Общество — живой, динамично развивающийся организм.
Диалектика развития общества связана с его двойственной природой. С одной стороны, это отношения общества с человеком, с другой — отношения общества с государством. В экономике общественного сектора объединяется государственное регулирование институтов общества и человека.
Экономическая наука изучает «человека экономического» и «человека институционального». Это разграничение достаточно условно, поскольку «человек экономический» и «человек институциональный» — это не разные люди, а разные мотивы и ориентиры человека. Рационализм первого в конечном счете стоит на фундаменте ценностей второго1. Разумеется, нельзя утверждать, что «человек экономический» существует вне системы общественных институтов. Рыночные институты, в сфере которых функционирует «человек экономический», — очень важный сегмент системы общественных институтов, его можно считать даже решающим для развития материальных условий существования общества и человека. Но при анализе любых сторон общественной жизни выявляется, что исторический процесс ведет к нарастанию регулирующей роли собственно социальных, по сути надэкономических (прежде всего гуманитарных), факторов и обстоятельств. Оттого, как и в какой мере это влияет на мировоззрение и образ жизни человека, во многом зависит эволюция всего общества.
«Человек институциональный» подчинен общественным институтам — формальным и неформальным «правилам игры», включающим как правовые нормы, так и мировоззренческие и моральные установки, формируемые не столько индивидом, сколько властью и обществом, включен в систему принуждения к приемлемому для общества поведению. Вполне естественно, что человек стремится к реализации своих интересов и достижению своих личных целей. Можно назвать это эгоизмом, но если бы этого не было, человек вряд ли мог бы существовать, а общество вряд ли могло бы развиваться. Оно развивается, удовлетворяя индивидуальные потребности человека. Но человек живет в обществе, зависит от него, защищен им в самых различных отношениях. А потому человек осознанно или бессознательно учитывает интересы общества, окружающих людей. Человек — социальное существо, добровольно или вынужденно он проявляет себя и как альтруист. Диалектика эгоизма и альтруизма определяет развитие человека. Противоречие между эгоизмом и альтруизмом разрешается с помощью общественных норм — правовых и нравственных.
Противоречие между эгоизмом и альтруизмом человека выступает источником развития экономики общественного сектора. «Человек экономический», эгоист, действует рационально, стремится максимизировать функцию полезности и минимизировать издержки. Если у человека есть альтернативы х и у, из которых у доступна для него и предпочтительнее, чем х, то он не станет выбирать альтернативу х2.
В теории общественного выбора, раскрывающей механизм принятия коллективных решений по поводу производства, распределения, обмена и потребления общественных благ, производимых в общественном секторе, индивид (избиратель или представитель власти) принимает рациональные решения. Дж. Бьюкенен отмечает, что люди соглашаются платить налоги в обмен на необходимые им блага, предоставляемые государством3.
При рассмотрении мотивов принятия решений согласно теории общественного выбора нет непреодолимой грани между бизнесом и политикой. Люди используют государственные и муниципальные учреждения в собственных интересах. Например, чиновник принимает решения, которые необходимы для его карьеры и получения административной ренты. Однако политики принимают решения, повышающие их престиж и шансы победы на выборах, и вынуждены, таким образом, формировать общественный сектор с учетом интересов избирателей.
Сложность раскрытия места человека в экономике общественного сектора обусловлена тем, что в научной и учебной литературе по-разному рассматривается понятие общественного сектора.
В общественный сектор однозначно включается сектор государственного управления исходя из системы национальных счетов.
В ряде работ к общественному сектору относят практически весь государственный сектор — государственные унитарные предприятия и акционерные общества, находящиеся под контролем государства, природные ресурсы, являющиеся государственной собственностью, стратегические запасы сырья и продовольствия4.
В некоторых работах общественный сектор охватывает не только сектор государственного управления, но и некоммерческие организации5.
В данном учебнике в общественный сектор включаются не только сектор государственного управления и сектор некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, но и система социально-экономических отношений, определяющая место и роль человека в экономике и обществе. Изучение дисциплины «Экономика общественного сектора» позволяет анализировать состояние системы взаимосвязей человека, общества и государства и рыночной экономике, выявлять актуальные проблемы формирования человека в диалектическом единстве как субъекта экономики и члена общества и находить пути их решения. Все это дает возможность обосновать объем и направления социальных расходов, разработку национальных проектов, создание соответствующих институтов, организаций и инфраструктуры.
Исторически экономика общественного сектора становится самостоятельным сегментом рыночной экономики на определенном этапе развития цивилизации в постиндустриальном обществе, когда вследствие научно-технической революции качество человеческого капитала становится основным фактором развития экономики. Человеческий капитал— это инвестиции индивида, семьи, фирмы, государства в интеллектуальную собственность, в развитие способностей человека к труду и предпринимательской деятельности с целью получения доходов. Как отмечал М. Блауг, «люди тратят на себя ресурсы различным образом... для будущих денежных и не денежных доходов»6
Человеческий капитал охватывает три составляющие: витальный капитал (характеризует здоровье человека), интеллектуальный капитал (характеризует творческий потенциал человека как работника), духовный капитал (характеризует человека как носителя культуры и нравственности).
В постиндустриальном обществе отношения по поводу производства и воспроизводства человеческого капитала становятся определяющими в системе отношений между государством, обществом и человеком. Человек как носитель человеческого капитала, институтов, культурных традиций и т.д. становится основным фактором производства. Спрос на нематериальные факторы производства приобретает основополагающее значение. Соответственно, для институтов государства рост инвестиций в человеческий капитал становится всеобщим императивом.
Для роста качества человеческого капитала необходимы соответствующие инвестиции, институты и инфраструктура. Частный сегмент не всегда в состоянии удовлетворить возросшие потребности бизнеса в росте образования, квалификации и развитии науки. Поэтому в национальной экономике выделился и стал развиваться общественный сектор с соответствующими институтами и инфраструктурой.
Рынок и государство — наиболее последовательные воплощения двух типов взаимодействия, в той или иной степени используемых в общественном секторе. Речь идет о добровольном характере сделок, с одной стороны, и принуждении — с другой. С точки зрения экономической теории главная отличительная черта рынка — свобода выбора, добровольный характер соглашений, тогда как определяющая особенность государства — законное право принуждения по отношению к субъектам социальной и экономической деятельности.
Место и роль человека в экономике общественного сектора связаны с эволюцией двух основных функций государства в рыночной экономике — традиционных и современных.
Традиционные функции государства включают обеспечение внутренней безопасности, защиту от внешних врагов, развитие инфраструктуры (дороги, каналы, мосты). Они доминировали в государственных расходах до конца XIX в. Доля традиционных функций государства в ВВП была незначительна и не превышала 10-15%, за исключением периодов войн. В настоящее время в странах с развитой рыночной экономикой она составляет 3—4%.
Современные функции государства стали развиваться с начала XX в. Они включают в себя две группы: функции государственного регулирования рыночной экономики и функции развития социальной сферы (социальное обеспечение, образование, здравоохранение). Они тесно связаны с изменением качества жизни, соотношения техники, технологии и человека, физического и умственного груда, ручного, механизированного и автоматизированного труда. Это нашло отражение в соотношении материальных и нематериальных затрат на производство товаров и услуг. На долю современных функций государства приходится 20—30% ВВП развитых стран.
Развитие традиционных и современных функций государства обусловлено выполнением им своей миссии в рыночной экономике — реализации интересов человека и общества. Сектор государственного управления как часть общественного сектора обеспечивает правовые основы положения человека в обществе, равенство всех перед законом, создает необходимые институты и инфраструктуру.
2. Соотношение интересов человека, общества и государства
Общество является исходной теоретической предпосылкой экономики общественного сектора. Общество — один из сложнейших феноменов в системе общественных наук. Оно включает экономическую, социальную, политическую, культурную, религиозную и другие составляющие. Экономическая составляющая определяет облик общества, лежит в его основе.
Общество — один из субъектов социального развития, один из уровней социальных общностей (человечество — общество — социальные группы — индивиды). Это система отношений, объединяющая людей посредством различных форм социальных связей.
Сложность формирования общества как целостного организма состоит в том, что необходимо согласовать интересы социальных групп, семей и индивидов. В обществе создаются и развиваются новые институты — относительно устойчивые нормы и правила взаимодействия людей, а также организации (профсоюзы, общественные и религиозные объединения, различные фонды и др.) и инфраструктура. Общество, его институты и инфраструктура являются основой развития «человека институционального».
В экономической теории существуют разные точки зрения по поводу соотношения интересов индивида, общества и государства. В неоклассической теории интересы индивида являются исходными и определяющими. Так, В. Парето, А. Бергсон и П. Самуэльсон рассматривают общественный интерес как совокупность индивидуальных интересов7. Поэтому государство должно стремиться регулировать экономику так, чтобы рост благосостояния одних людей не осуществлялся за счет других.
В рамках неоклассической теории существуют попытки выделить относительно самостоятельный общественный интерес. Так, X. Марголис предположил, что наряду с индивидуальными интересами существуют групповые. Групповой интерес обусловлен ценностными ориентациями и нормами поведения, принятыми в данной группе людей. Он существует автономно, не может полностью «раствориться» в интересах индивидов.
Однако X. Марголис не довел до конца исследование генезиса автономного группового интереса и его соотношения с индивидуальными интересами. Он по традициям неоклассики сводит и агрегирует индивидуальные и групповые интересы. В его трактовке групповой интерес в конечном счете оказывается сводимым к совокупности индивидуальных интересов8.
В теориях, где общественный интерес рассматривается как доминирующий по отношению к индивидуальным интересам, человек и его свобода не являются основой и целью экономики общественного сектора. В условиях командно-административной экономики господство общенародной собственности и централизованное управление предполагали примат общественных интересов, подчинение личных интересов общественным.
В институциональной теории функцией государства является производство общественных благ, важнейшие среди которых — создание и защита формальных правил (законов). Наличие этих благ — ключевое условие существования рыночной экономики, поскольку законы защищают конкуренцию и права собственности9.
Особое место в рассмотрении соотношения интересов человека, общества и государства занимает теория экономической социодинамики.
В теории экономической социодинамики интересы индивида и общества являются комплементарными, т.е. равноправными, взаимодополняемыми. Государство является автономным субъектом рынка. В экономике действуют индивиды со своими эгоистическими интересами и государство с его несводимыми интересами. Каждый субъект рынка преследует собственные интересы, а совокупный спрос формируется под воздействием индивидуальной и социальной полезности. Равновесие достигается тогда, когда предельные издержки равны предельной индивидуальной и предельной социальной полезности. Деятельность государства (государственное финансирование научно-исследовательской деятельности, создание рабочих мест, сохранение и развитие культуры, охрана окружающей среды и т.д.) создает социодинамический мультипликатор экономического роста — импульс к самовозрастанию совокупного потребительского результата. Социодинамический мультипликатор определяется взаимодействием трех составляющих: социальным эффектом, склонностью индивидов к созиданию и институтами общества10.
Проблема взаимодействия индивида и общества неизбежно рассматривается сквозь призму взаимоотношений личности и общества с государством. Государство и общество относительно самостоятельны, и отношения между ними могут складываться по-разному. Если государство не полностью выполняет свои функции, то общество, его формальные и неформальные организации могут взять на себя их частичное выполнение (например, в охране общественного порядка). Если государство игнорирует интересы людей, то общество в явной или скрытой форме противостоит государству (например, если налоговое бремя непосильно, то заработная плата и предпринимательский доход уходят в тень).
Нормой же можно признать сотрудничество органов государства и организационных структур общества, действующих в соответствии с законами государства. Так развиваются партнерские отношения между государством и обществом.
Социальный строй и политический режим в стране формируются не только под влиянием воплощаемой в государстве иерархичности построения общества, но и в зависимости от наличия (отсутствия) обратных связей и доверия между ними. Это, видимо, решающая предпосылка обеспечения социальной справедливости, гармоничного развития взаимоотношений человека, общества и государства, формирования гражданского общества. Направленность развития общества, формы общественного бытия во многом определяются тем, какая модель государственности утверждается в стране.
Существуют различные модели развития государственности, из которых наиболее известны три — командно-административная, социально ориентированная и либеральная. Каждая из этих моделей предполагает свой механизм согласования интересов человека, общества и государства с учетом национально-исторических особенностей. Командно-административная модель основана на карточной системе распределения социально значимых благ. Социально ориентированная модель предполагает предоставление широкого ассортимента социальных услуг за счет государства. Либеральная модель означает предоставление социальных гарантий государства в строго ограниченных масштабах, а сверх принятого минимума предполагает получение индивидом социальных благ за счет его собственных доходов по рыночным ценам (оплата жилья, коммунальных услуг, медицинское обслуживание, платное образование и т.д.).
История уже дала окончательную негативную оценку командно-административной модели. Обе другие модели имеют свои недостатки и преимущества. Социально ориентированная модель привлекательна для большинства населения, но возможности ее реализации ограничены ресурсным потенциалом страны. Либеральная модель сокращает социальные расходы государства и провозглашает создание стимулов для подъема производства, усиления конкурентных начал. Сторонники либеральной модели считают, что эти стимулы появляются в результате снижения налоговой нагрузки на работников.
Однако в любом случае — и в либеральной, и в социально ориентированной модели — социальные расходы в конечном счете финансируются за счет работника. Различие заключается в форме — вычет части доходов в виде налога либо в виде платы за услуги образования, здравоохранения и т.д. Поэтому сравнивать либеральную и социально ориентированную модели необходимо по другому критерию — по возможности обеспечить такую форму организации и финансирования социальной сферы, которая позволяет сделать доступным удовлетворение базовых социальных потребностей населения.
Факты свидетельствуют, что в реальной жизни страны с развитой рыночной экономикой в той или иной мере, каждая своим путем, стали социально ориентированными государствами. Так, и США самый большой и самый организованный общественный сектор. Конкурентоспособность экономик развитых стран опирается на организационную и финансовую поддержку государства11. По мнению ряда ученых, либеральная модель — это теоретическая догма, абстракция, которая используется как идеологический лозунг, как средство политической борьбы за снижение социальных расходов бюджета, как рекомендация для остального мира12.
Для формирования социального государства необходим другой теоретический подход к социально-экономическим проблемам, отличающийся от либерального. Важнейшей основой такого подхода может стать теория социального рыночного хозяйства. Социальное рыночное хозяйство, как отмечал А. Мюллер-Армак, осуществляет координацию сфер жизни, представленных рынком, государством и социальными группами. Это — формула образа жизни, которая приводит основные цели общества к практической гармонии, формула интеграции, на основе которой могут сотрудничать общественные силы13. Теория социального рыночного хозяйства адекватна рассмотрению двойственной природы человека как субъекта экономики и общества.
Л. Эрхард подчеркивал, что для социального рыночного хозяйства важны не только экономические механизмы, но и духовные, нравственные представления людей. В этих представлениях главную роль играет осознание того, что порядок без свободы порождает принуждение, а свобода без порядка — вражду и хаос14. Данный принцип должен быть основополагающим для экономической и социальной политики.
Следует обратить внимание на то, что теория социального рыночного хозяйства не предлагает какой-то особой экономической или социальной политики. Она обосновывает необходимость выработки такого политического решения, которое приводит к сотрудничеству, а не к конфронтации в обществе и которое сочетает свободу и порядок. Она позволяет каждой стране развиваться в соответствии со своими национальными и историческими особенностями, не навязывает стандарты и готовые решения.
В перспективе не исключена и четвертая модель — социогуманитарное государство. В нем главным богатством станут способности человека, экономика будет подчинена интересам гармоничного развития человека. Социогуманитарным критерием успешного развития экономики станет рост человеческого капитала. Нужно признать, что эта модель при всей ее гуманистической привлекательности еще далека от той степени проработанности, которая сделала бы ее практически реализуемой. Отсюда можно сделать вывод о том, что данная модель либо представляет собой лишь абстрактные принципы, которые могут претерпеть существенные изменения в ходе их практического применения, либо останется на длительный период утопической.
3. Социальные расходы: цели, источники, пути финансирования
Экономика общественного сектора создает условия для реализации экономических, социальных, политических, духовных и нравственных функций человека как члена общества, фактора производства, его многогранных отношений с другими людьми, государственными и общественными структурами. Развитие общественного сектора показывает, для чего нужен экономический рост, какие плоды он приносит, как они распределяются и в какой мере удовлетворяются потребности людей.
Потребности человека многогранны. Они включают материальные, социальные, духовные, политические, нравственные, религиозные, потребности в свободном времени. Их рост обусловлен законом возвышения потребностей, ростом ВВП, валовой добавленной стоимости, производительности труда и доходов на душу населения. Гармония удовлетворения этих потребностей человека и конечном счете является высшей целью развития экономики общественного сектора.
По мнению Р. Лэйарда, настроение граждан США улучшается с ростом доходов до 20 тыс. долл. в месяц, а затем более важными становятся физическое и душевное здоровье, сбалансированность работы и семейной жизни15. В других странах уровень доходов, после достижения которого здоровье и обстановка в семье становятся важнее, будет иным, но общая тенденция сохранится: с ростом доходов возрастает роль нематериальных потребностей.
Рассматривая тенденции развития экономики общественного сектора, нельзя не отметить, что на определенных этапах возникает необходимость приведения социальных расходов государства в соответствие с его доходами. Появляется проблема избыточности социальных расходов государства, которая тормозит экономический рост. На этих этапах часть социальных функций государства делегируется индивиду, частному сектору и общественным организациям. Происходит корректировка доходов и расходов бюджета.
На протяжении последних 20 лет практически во всех западных странах реализуются реформы общественного сектора. Первоначально направленные в основном на решение хотя и острейшей, но конкретной проблемы бюджетного дефицита, оздоровления государственных финансов, в дальнейшем они приобретают значительно более широкий контекст. Главными целями реформирования государства становятся: во-первых, уменьшение барьеров для действия рыночных сил, конкуренции, стимулирующих такие ключевые факторы конкурентоспособности стран в глобальной экономике, как приток нововведений, структурный динамизм, повышение эффективности производства; и во-вторых, создание компактного и эффективного государства, повышение его качества во всех основных функциях — регулирования экономики, финансирования социальных и экономических программ, прямой хозяйственной деятельности, поддержания в обществе нормального социального климата и т.д.
Экономические отношения государства, общества и человека реализуются через систему финансовых, бюджетно-налоговых и денежно-кредитных отношений, внебюджетные фонды (фонд развития, фонд национального благосостояния и т.д.), национальные программы. Субъекты, которые входят в общественный сектор, имеют юридический статус, собственность, платят налоги, обслуживаются банковско-кредитной системой и т.д.
Источником финансирования социальной политики государства являются доходы бюджета. Доходы бюджета формируются за счет налогов, таможенных пошлин, акцизов.
Возможности финансирования общественного сектора связаны с уровнем экономического развития страны (размером ВВП). В России при переходе к рыночной экономике (шоковая терапия) ВВП резко сократился, в результате чего были сокращены и социальные расходы государства.
В период перехода от командно-административной экономики к рыночной в России не была найдена форма разрешения противоречия между интересами человека, общества и государства, обострилась проблема социальной справедливости. В российском обществе произошел социальный раскол.
Сословное расслоение, существовавшее во времена командно-административной экономики, дополнилось дифференциацией, основанной на частной собственности и рыночных отношениях16. Перед началом финансового кризиса богатые составляли 1—2%, средний класс — 15—20%, промежуточный слой между средним классом и бедными — 60—65%, бедные — 15—20%, социальное дно — 5—7%17. От кризиса страдают в большей мере те, кто относится к среднему классу и промежуточному слою между средним классом и бедными. Они только-только обрели возможность увеличить доходы, улучшить свою жизнь, а кризис отбрасывает их вниз. Поляризация общества по уровню доходов в результате кризиса будет возрастать. Ожидается не только рост социального расслоения воспроизводства бедности и богатства, но и маргинализация бедных, затруднение их пути в средний класс18.