Экономика муниципального сектора (Муниципальные финансы)

Содержание

Введение

Муниципальные представительные и исполнительные органы в целях  выполнения ими своих функций  наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.

Ресурсным обеспечением этих прав являются муниципальные финансы, которые охватывают местные бюджеты (в Российской Федерации — бюджеты районов, городов, поселков, сельских поселений) и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения территориальных потребностей. Муниципальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения. Таким образом, муниципальные финансы — это система экономических отношений, посредством которой распределяются и перераспределяются национальный доход, фонд денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие муниципальных образований.

Через муниципальные  финансы государство активно проводит социальную политику. Предоставляя местным органам власти средства для их бюджетов, осуществляет финансирование муниципального народного образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения, строительства и содержания дорог.

С помощью муниципальных  финансов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы. Средства на их осуществление формируются за счет источников доходов бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц, а также налогов вышестоящих бюджетной. При этом муниципальным бюджетам выделяются отчисления от региональных налогов, а также субвенции, то есть финансовые ресурсы, предоставляемые из вышестоящих бюджетов на определенные цели (развитие здравоохранения, дорожное строительство, коммунальные объекты и др.).

Исходя из вышеизложенного  предложенная тема является весьма актуальной. Цель данной работы – рассмотреть состав и структуру муниципальных финансов.

1. Сущность и  состав муниципальных финансов

1.1 Понятие финансов муниципального образования

Муниципальные финансы могут образовываться из трех основных источников:

государственных средств, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством;

собственных средств  муниципального образования, создаваемых  за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования  муниципальной собственности, плата за услуги и т.п.); заемных средств или муниципального кредита. Соотношение этих трех основных источников городских финансов в структуре местных финансов определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку преимущество в структуре финансов первой или третьей группы рождает зависимость от государства или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое направление средств на нужды населения муниципального образования. Поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе.

Другими словами, самостоятельность местных финансов зависит в значительной степени от самой финансовой деятельности органов местного самоуправления—от степени профессионализма органов, занимающихся организацией финансовой работы. Процесс управления муниципальными финансами распадается натри большие стадии:

1. Финансовое планирование.

2. Бюджетный процесс.

3. Оценка результатов.

Если проанализируем характер и цели деятельности на каждой из этих стадий, то увидим, что они серьезно различаются между собой. Так. на первой стадии основной вид деятельности — составление анализа и прогноза, и определяющей является аналитическая работа.

На второй стадии основным является процесс исполнения бюджета, на третьей — процесс контроля. Безусловно, все эти функции не могут быть отнесены к исполнению одними и теми же структурами органов местного самоуправления. Поэтому крайне важным является разделение функций и процессе управления финансами.

Как правило, в структуре  органов местного самоуправления этой деятельностью занимаются:

1. Финансовые органы, для финансового планирования.

2. Бюджетные органы, для  организации и осуществления бюджетного процесса.

3. Контрольные органы, контролирующие расходование средств.  Смешение этих функций недопустимо, поскольку интересы этих органов крайне различны. Так, если возложить функцию финансового планирования на бюджетные органы (что происходит достаточно часто), то это значит подчинить процесс финансового планирования не интересам развития муниципального образования, а интересам исполнителя. Также нельзя совмещать функции контроля и исполнения.

1.2 Финансовое планирование деятельности органов местного самоуправления

Планирование — важнейший и обязательный этап любой деятельности, так как в ходе этого процесса происходит определение приоритетов развития. Важным показателем планирования являются его сроки. На представленной ниже табл. 1 показаны формы планирования и их содержание. Разделение планирования натри основные формы позволяет придать этому процессу комплексный и целенаправленный характер, обеспечивает согласованность действий всех его участков, поскольку в ходе финансового планирования все органы местного самоуправления участвуют в решении единых задач.

Наиболее важен сточки зрения реализации целей органов  местного самоуправления этап долгосрочного планирования, поскольку именно на нем определяется стратегия развития муниципального образования и согласуются основные интересы всех участников финансового планирования.

Как правило, сроки долгосрочного планирования совпадают со сроками полномочий органов самоуправления. Определение приоритетов должно базироваться на тщательном анализе перспектив развития муниципального образования и происходить при взаимодействии всех органов власти и населения. Исполнительная власть, которая разрабатывает приоритеты развития, крайне заинтересована в этом процессе согласования и утверждения приоритетов, так как она делает единомышленниками и соучастниками этого процесса все общественные силы, что важно для избежания конфликтов на последующих стадиях формирования финансового плана и бюджета.

Таблица 1

1.3 Законодательная основа муниципальных финансов

В настоящее время  в Российской Федерации местные  органы власти получили большие права в области руководства хозяйственным и социально-культурным строительством на подведомственной территории, они осуществляют руководство жилищным строительством, коммунальным хозяйством, народным образованием и здравоохранением, проводят мероприятия по благоустройству сел и городов, организуют работу в области дорожного строительства.

Необходимо дальнейшее повышение роли муниципальных представительных и исполнительных органов в решении на своих территориях назревших задач экономического и духовного развития общества. Все это требует дальнейшего расширения их прав, а также развития материально-финансовой базы. В известной мере это нашло отражение в изданном 6 июня 1991 г. Законе РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР” и Законе РФ “Об основах бюджетных прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления” от 15 апреля 1993 г.

В первом из названных  законов отражена экономическая  основа местного самоуправления, которую составляют природные ресурсы территории, коммунальная собственность (собственность административно-территориальных образований), а также и иная собственность, служащая источником получения доходов местного бюджета. В Законе очерчен состав местного хозяйства, которое состоит из предприятий, организаций и учреждений, являющихся коммунальной собственностью соответствующей административно-территориальной единицы.

Законом регламентируются взаимоотношения местных органов  власти с предприятиями, расположенными на их территории. Эти взаимоотношения  строятся на договорной основе. Все  предприятия обязаны участвовать  своими средствами в формировании местного бюджета, передавая в них часть своей прибыли (дохода). За местными органами власти закреплено право без согласования с вышестоящими органами создавать предприятия, перепрофилировать их для удовлетворения потребностей территории, образовывать территориальные и межтерриториальные отраслевые и межотраслевые органы управления местным хозяйством.

В Законе определены права  местных органов власти в области  планирования и материально-технического снабжения. Местные органы власти самостоятельно разрабатывают планы социально-экономического развития территории в пределах имеющихся полномочий. При этом не допускается вмешательство вышестоящих органов власти и управления в процесс формирования и выполнения планов.

Новые права местных  органов власти предусматривают их участие во внешнеэкономических связях. Такие связи осуществляются ими на принципах валютной самоокупаемости. При этом местные органы власти способствуют расширению внешнеэкономических связей предприятий, расположенных на их территории, проведению мероприятий по развитию экспортной базы и увеличению производства конкурентоспособной на внешнем рынке продукции, работ и услуг.

В Законе “О местном самоуправлении в РСФСР” вопросы финансов местного самоуправления выделены в отдельный раздел, в котором зафиксирован ряд новых положений. В частности, определен состав финансовых ресурсов местного самоуправления, которые формируются за счет бюджетных и внебюджетных средств местных органов власти, кредитных ресурсов, валютных средств самоуправления.

Впервые в Законе записано, что для определения общего объема финансовых ресурсов, созданных и используемых на соответствующей территории, местными органами власти составляется территориальный сводный финансовый баланс. При этом государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации представляют в местные органы власти сведения, необходимые для его составления.

В Законе закреплены очень  важные положения о том, что местные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты, при этом вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается.

В целях социальной защищенности населения в Законе закреплено за местными органами власти право на минимальный размер местных бюджетов в части текущих расходов. Впервые минимальный размер местных бюджетов определяется исходя из сохранения обеспеченности расходов по местному бюджету в предыдущем году с учетом увеличения расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти.

Впервые в Законе признано право  местных органов на создание и  использование внебюджетных фондов финансовых ресурсов, а также валютных фондов, на объединение финансовых ресурсов местных органов власти и предприятий для финансирования обще региональных мероприятий.

Новые права даны местным органам  власти в распределении и использовании своих финансовых ресурсов. Местным органам предоставлены права: самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов; в пределах имеющихся у них средств увеличивать сверх централизованно устанавливаемых норм расходы на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, правоохранительных органов; устанавливать дополнительные льготы и пособия для усиления помощи отдельным категориям населения; образовывать резервные фонды.

В Законе “Об основах бюджетных  прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов” конкретизированы и развиты права местных органов власти в области финансово-бюджетных отношений. В общих положениях Закона сформулированы новые понятия консолидированного, минимального бюджета, минимальных социальных и финансовых норм, средней финансовой обеспеченности, принципы самостоятельности бюджетов и регулирования финансовых отношений.

Отдельный раздел Закона посвящен доходам  местных бюджетов. В нем отражены вопросы определения уровня закрепленных доходов, который должен быть не менее 70% доходной части минимальных бюджетов, порядок предоставления и использования дотаций и субвенций, принципы определения и утверждения нормативов отчислений от регулирующих налогов, распределение доходов между различными видами бюджетов.

В разделе “Расходная часть бюджетов”  даны права местных органов власти по формированию расходов своих, бюджетов; при этом впервые зафиксировано не только положение о бюджете текущих расходов и бюджете развития, но содержание этих бюджетов.

В Законе регламентируется бюджетный  процесс. В отдельном разделе  даны общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов и утверждения бюджетов. При этом определяется взаимодействие исполнительных органов власти разных уровней в обеспечении исходными данными для составления проектов бюджетов. Важными статьями Закона являются такие, в которых определены права местных органов власти при рассмотрении разногласий по формированию их бюджетов. Впервые зафиксировано положение об образовании при рассмотрении разногласий согласительных комиссий из представителей вышестоящих и нижестоящих органов власти.

В заключительных разделах Закона регламентируются исполнение бюджета, контроль за использованием внебюджетных и валютных фондов, определяющих гарантии бюджетных прав местных органов власти, их ответственность за принятые ими решения по бюджетным вопросам, а также их право обращаться в арбитражный суд в случае нарушения вышестоящим органом власти их бюджетных прав.

Вопросы, касающиеся муниципальных  финансов, отражены в Законе “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” от 27 декабря 1991 г. В этом Законе все налоги, входящие в налоговую систему Российской Федерации, разделены на три группы: федеральные налоги, налоги республик в составе Российской Федерации и налоги краев, областей, автономных областей, автономных округов, местные налоги. Установлена компетенция каждого органа власти, в том числе и местных органов, по отношению к соответствующим налогам, т. е. право этих органов вводить на подведомственной территории налоги, устанавливать ставки налогов, предоставлять плательщикам налоговые льготы, контролировать взимание налогов и т. д.

В Законе “О субвенциях республикам  в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу” от 15 июня 1992 г. определены права территорий на получение финансовой помощи в виде целевых субвенций из вышестоящих бюджетов и внебюджетных фондов, общие условия предоставления и использования субвенций, ответственность за соблюдение этих условий.

Дальнейшим шагом в развитии финансово-бюджетных прав стал Закон  “Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. В Законе зафиксировано, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают территориям минимальные местные бюджеты, и минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Далее указывается, что доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации доходных источников.

Закон устанавливает, что финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации. Кроме того, увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшее в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируется органами, принявшими решения. Решения этих органов реализуются органами местного самоуправления в пределах, переданных им в качестве компенсации средств.

В соответствии с Законом население  непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования местных мероприятий.

2. Местные бюджеты  как финансовая база муниципальных  финансов

2.1 Понятие местного бюджета

Наиболее полным отражением состояния финансовых ресурсов муниципального образования является местный бюджет. Традиционно под бюджетами муниципальных образований понималась опись доходов и расходов органов местного самоуправления. Это не случайно, поскольку в системе органов власти начиная с 30-х гг. нашего века местные органы власти занимали место проводника идей центра на местах, своеобразного филиала центральной власти, что полностью соответствовало существовавшей тогда системе экономических отношений, основанной на базе единой общегосударственной собственности. Соответственно и бюджетные права органов местного самоуправления заключались не в самостоятельном распоряжении бюджетом, а в работе в рамках сметы расходов.

В связи с переходом  к муниципальной системе управления, формированием полноценных органов местного самоуправления и прежде всего с выделением собственных предметов ведения возникает необходимость формирования и соответствующих бюджетных отношений. В чем их суть?

Прежде всего появление  собственных предметов ведения требует собственной хозяйственной деятельности, в том числе и финансовой. В этом случае бюджет — не только опись доходов и расходов, но и важнейший инструмент осуществления определенной политики. И определение, данное нами в начале этого раздела, отражает лишь внешнюю форму — констатацию определенной деятельности. Поэтому бюджет — это документ, отражающий реальные цели и задачи данного муниципального образования.

Местный бюджет — это  план финансовой деятельности органов  местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов.

Подобный поход к  определению местного бюджета подразумевает  значительное изменение не только самого понятия, но и характера деятельности органов, занимающихся бюджетом.

Попробуем сравнить деятельность органов местной власти в системе государственного и муниципального управления (табл. 2).

Таблица 2

Из табл. 2 видны коренные отличия полномочий органов местного самоуправления в области бюджетного процесса от аналогичных полномочий в этой области местных органов государственного управления. Из второй графы таблицы следует, что при государственном управлении на местах те финансы, которыми распоряжается орган местного самоуправления, трудно назвать бюджетом Скорее это смета расходов на определенные нужды с передаваемыми под нее доходными источниками. Интересно, что при подобном подходе наиболее выгодной позицией является не сокращение затрат (оптимизация расходов), а, наоборот, их увеличение. Поэтому главный признак полноценного местного бюджета - возможность использования его как инструмента проведения определенной хозяйственной и социальной политики.

2.2 Виды местных бюджетов

Исходя из приведенного выше определения местного бюджета, выделим следующие основные признаки, на основе которых можно провести классификацию местных бюджетов: цель и содержание деятельности; сроки.

В зависимости от содержания деятельности выделяют как правило, два вида бюджетов:

текущий бюджет;

бюджет развития (инвестиционный бюджет).

Текущий бюджет представляет собой совокупность доходов и расходов органов местного самоуправления, обеспечивающих первоочередные нужды городского хозяйства. Прежде всего сюда относятся расходы по финансированию постоянно действующих хозяйственных структур местного самоуправления, т. е. поддержанию функционирования городского хозяйства.

Бюджет развития

Данная классификация, несмотря на ее условность, поскольку средства могут переходить из одного бюджета в другой. тем не менее крайне важна, поскольку позволяет выделить и более четко определить цели и задачи муниципального хозяйства, планировать его перспективу. Давно известно изречение одного из древних философов: “Если ты не идешь вперед, то ты идешь назад”. Без разделения бюджета на эти две важнейшие группы невозможно сколько-нибудь серьезное финансовое планирование и построение структуры самого муниципального хозяйства.

В зависимости от органов местного самоуправления также можно выделить два вида местного бюджета:

- направляемый на реализацию собственных полномочий органон местного самоуправления;

- направляемый на исполнение государственных полномочий, которые делегированы органами государственной власти на основе закона органам местного самоуправления, Такое разделение следует из того, что порядок расходования средств, выделенных на исполнение государственных полномочий, определяется органом, их передавшим, а следовательно, он может быть отличным от порядка расходования собственных средств местного бюджета.

В зависимости от сроков планирования финансовой деятельности традиционно выделяют три вида бюджетов: краткосрочный (1 год); среднесрочный (3 года): долгосрочный (свыше 5 лет).

Понятно, что классический вид бюджета — краткосрочный. Однако перспективное финансовое планирование также необходимо, поскольку без него невозможно обеспечить комплексность развития городского хозяйства.

Приведенные выше классификации местных  бюджетов достаточно условны и, естественно, не могут применяться в чистом виде. Сам по себе бюджет представляет из себя комплексный документ, включающий элементы перечисленных выше видов бюджетов. Но приведенная выше классификация дает возможность более грамотно построить структуру бюджета (см. первую классификацию), а также сам процесс составления бюджета и финансового планирования деятельности муниципального образования.

2.3 Доходы местных бюджетов

На местные органы власти возложена важная задача осуществления  социальной политики государства. Финансирование мероприятий по социальному обслуживанию населения в решающей части проводится за счет средств этих бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.

В основе распределения общегосударственных  денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности территориальных бюджетов, их государственной финансовой поддержки, территориального формирования источников их доходов. Исходя из этих принципов, доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Термин “собственные или закрепленные доходы” в наиболее прямом смысле означает, что эти средства принадлежат субъекту бюджетного права, т. е. полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты.

Основу собственных  доходов составляют местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в местные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.

Термин “регулирование бюджетов”  широко применяется в литературе о территориальных бюджетах и практике бюджетной работы. Государство предоставляет территориальным органам власти сверх имеющихся в их распоряжении собственных доходов финансовые ресурсы, необходимые для выполнения возложенных на них функций. Таким образом государство регулирует все бюджеты, балансирует их доходы и расходы.

Термин “регулирующие доходы”  означает и охватывает всю совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. К регулирующим доходам относятся все финансовые ресурсы, используемые для этих целей, т. е. процентные отчисления от федеральных и региональных налогов, дотации, субвенции, средства, полученные из вышестоящих бюджетов по взаимным расчетам. Таким образом, это — средства, переданные вышестоящим органом власти нижестоящему на основании юридического акта (закона, постановления, решения, распоряжения). Передача средств производится либо заблаговременно, т. е. до начала планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о бюджете на планируемый год, либо в процессе исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.

Общую схему регулирующих доходов  местных бюджетов можно представить в следующем виде (рис. 1).