Экспертиза ценности документов (На примере Управления федеральной регистрационной службы по Орловской области)

Введение

Документы, создающиеся в процессе деятельности учреждений, организаций, предприятий, фирм содержат информацию, ценность которой  различна. Значительная часть документов несет информацию, имеющую разовое  значение, после использования, которой  к документам больше не возвращаются. Другие документы содержат информацию, которая может потребоваться  в течение ряда лет. И наконец, определенная группа документов содержит информацию, ценную для науки и  практических целей. Такие документы  должны храниться постоянно. С экономической  точки зрения хранить все документы  нецелесообразно, так как для  них потребуются большие помещения, оборудование, штаты специальных  работников. Да и найти нужный ценный документ в таком количестве бумаг  будет очень сложно. Поэтому систематически проводится экспертиза ценности документов - определение политического, экономического, социально-культурного, практического  и иного значения документов с целью отбора документов на государственное хранение или установления сроков их хранения на основе принятых критериев.

Актуальность  темы данной курсовой работы объясняется  тем, что в любой организации  или на предприятии всегда скапливается большое количество документов, проблема для любой организации состоит в определении значимости документа для организации.

Цель  данной работы состоит в том, чтобы  показать особенности организации  и проведения экспертизы ценности документов в делопроизводстве на современном  этапе в конкретной организации (Управление Федеральной регистрационной службы по орловской области, далее – УФРС).

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

  1. изучить исторические этапы развития экспертизы ценности документов;
  2. ввести понятия экспертизы ценности документов и определить сущность экспертизы ценности документов;
  3. рассмотреть принципы и критерии экспертизы ценности документов в делопроизводстве;
  4. изучить систему экспертных органов;
  5. рассмотреть порядок проведения экспертизы ценности документов;
  6. исследовать организацию экспертизы ценности в УФРС;
  7. выявить недостатки проведения экспертизы ценности документов  в УФРС и разработать пути устранения этих недостатков.

В качестве инструментария применялись методы анализа научной и информационной базы, синтеза полученных данных в  теоретические выводы и практические рекомендации.

Теоретическую и методологическую базу исследования составили публикации, монографии, учебники, статьи раскрывающие сущность современного делопроизводства, а так же особое внимание было обращено на публикации, которые освещают вопросы экспертизы ценности документов в современном делопроизводстве.

В работе так же были использованы законодательные  и нормативные источники по обеспечению  процесса делопроизводства, в работе проанализированы существующие законодательные  и нормативные акты, которые регламентируют организацию экспертизы ценностей  документов.

Работа  состоит из введения, в котором  обозначена актуальность темы исследования, поставлена цель исследования и задачи исследования, двух глав, заключения, списка источников и литературы.

I. Экспертиза ценности документов

1. История экспертизы ценности документов

В России экспертиза ценности документов как самостоятельный вид архивной работы была узаконена в 30-е гг. ХIХ в., в связи с переполнением исторических ведомственных архивов и называлась «разборка решенных дел». Вопрос об экспертизе ценности разрешался не столько в научных сколько, в практических целях. Документы, не потерявшие практического значения для деятельности учреждений, сохранялись, остальные уничтожались. Каждое ведомство имело свои «Правила хранения и уничтожения решенных дел». Единых подходов, единых критериев оценки документов, обязательных для архивов всех учреждений, не было. Узковедомственный подход к решению вопросов экспертизе ценности документов приводил к большим расхождениям в определении ценности документов. В результате многие ценные документы, не представлявшие интереса для учреждений, уничтожались1.

Декрет  СНК РСФСР от 22 апреля 1919 г. «О хранении и уничтожении архивных дел» положил начало государственного (единообразного) подхода к экспертизе ценности документов.

К 60-м  гг. была разработана система принципов  и критериев экспертизы ценности документов. Основным звеном в системе  нормативно-методических пособий по оценке и отбору документов становятся Перечни типовых документов со сроками  хранения и Перечни документов, подлежащих приему в госархивы СССР2.

В 70–80-е  гг. научные исследования, практическая работа в области экспертизы ценности документов были подчинены одной  общей задаче — оптимизации состава  и содержания Государственного архивного  фонда СССР. Эта задача рассматривалась  как одна из первостепенных проблем  в архивном деле. Причем, научные  исследования проводились не только в области архивоведческой, но и  в сфере смежных научных дисциплин, и, прежде всего, в документоведении т.к. именно в вопросах экспертизы ценности документов особенно тесно смыкаются архивоведение и документоведение. Экспертиза ценности документов — архивоведческий процесс работы, но экспертизе подвергаются документы не только в архивах. Оценка документов начинается в делопроизводстве в процессе формирования их в первичные комплексы — дела. Решая этот вопрос, документоведы используют выработанные архивоведением критерии ценности документов. От эффективности работы с документами на стадии делопроизводства в конечном итоге зависит качество Архивного фонда страны.

Подводя итоги разработки вопросов экспертизы ценности документов в советский  период, необходимо отметить, что к  концу 80-х — началу 90-х гг. были окончательно выработаны, сформулированы принципы, методы, критерии экспертизы ценности документов, зафиксированы  в нормативно-методической литературе, апробированы на практике.

Изучая  современное состояние экспертизы ценности документов, нужно обратить особое внимание на то, что разрушение старых структур государства, появление  новых форм собственности, новых  организаций привели к пересмотру различных положений в экспертизе ценности документов.

Необходимо  отметить, что в условиях резко  возрастающего количества современных  документов невозможно сохранение в  полном объеме всех необходимых документов. В тоже время необоснованное уничтожение  даже одного документа может нанести  ущерб истории государства, региона  или периода. Поэтому возрастает значение профессиональных принципов  и критериев экспертизы ценности документов, которые должны обеспечить объективный отбор оптимального объема документального наследия; необходимость  постоянного сотрудничества учреждений, организаций и госархивов, которые  обязаны контролировать отбор документов уже на стадии делопроизводства.

Таким образом, отмечая изменения и  первоочередные задачи в области  экспертизы ценности документов, необходимо уяснить, что сегодня главная  задача архивистов — отобрать, сохранить  уникальный опыт современного периода.

2. Понятие и сущность  экспертизы ценности  документов

Экспертиза  ценности  документов  –  отбор  документов  на  государственное  хранение или установление сроков их хранения на основе принятых  критериев3.

Назначение  экспертизы  состоит  в  том,  чтобы  определить,  какие документы  с  наибольшей  полнотой  удовлетворяют  целям  обеспечения государства,  науки,  общества,  а  также  и  отдельных  граждан  необходимой  информацией.  Соответствующие  сроки  их  хранения  устанавливаются  экспертизой.  Экспертизе ценности документов подлежат все документы на носителях любого вида, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности. До проведения в установленном порядке экспертизы ценности документов уничтожение документов запрещается4.

Документы,  содержащие  ценную  научную  информацию,  по истечении сроков возможного их использования в оперативной  деятельности учреждений  поступают  на  вечное  хранение  в  государственные  архивы. Материалы  же  справочного  информационного  значения  хранятся  только  в архивах  ведомств  и  учреждений  в  течение  сроков  возможного  их использования, после  чего уничтожаются.

В учреждении документы, содержащие ценную научную  информацию, составляют сравнительно небольшую часть. Отношение же их удельного веса к  общему  объему  документации  колеблется.  В  крупных  центральных учреждениях  с  большим  объемом  документооборота  возникает  больше документов  оперативного  значения,  поэтому  процент  документов постоянного  хранения  снижается,  а  в  небольших  учреждениях,  повышается.

При  проведении  экспертизы,  прежде  всего,  обращается  внимание  на выявление  и  отбор  документации  научного  значения.  Установить,  какие документы  несут  ценную  информацию,  и  отобрать  их  для  передачи  в государственные  архивы — первая и основная задача экспертизы. С целью ее разрешения  изучению  подвергаются  как  документы  отдельных  учреждений, так  и  комплексы  документов  учреждений  определенных  ведомств (могут быть привлечены документы учреждений других ведомств в том случае, если эти  учреждения  взаимосвязаны  друг  с  другом  в  управлении).  Изучение документальных фондов  позволяет  выявить  примерно  две  основные  группы документов:  имеющих  научную  ценность  и  имеющих  справочное  значение.

Однако  на  этом  не  заканчивается  процесс  экспертизы.  Документы  научной  ценности  во  всех  учреждениях  ведомств  подвергаются  сравнительному  анализу, они сопоставляются друг с другом, в результате чего осуществляется окончательный отбор  их в государственные архивы.     

Задача  отбора  документов  в  государственные  архивы  требует всестороннего  изучения функций,  учреждений,  в  деятельности  которых  они образовались.  Задачи  и  функции  учреждений,  масштаб  деятельности, компетенция  и  другие  факторы  помогают  определить  ту  роль,  которую  выполняют  учреждения  в  ведомственной  или  отраслевой  системе,  и, учитывая ее, распределить учреждения на группы по степени их значимости.

Такой  подход  к  экспертизе  ценности  документов  вызван  неравноценностью их  как  источников  информации.  Он  облегчает  проведение  экспертизы  и позволяет  установить  очередность  в  проведении  экспертизы  каждой  группы фондов  и  в  целом  способствует  большей  ее  целенаправленности  и планомерности.

С  отбором  документов  в  государственные  архивы  связано  решение некоторых  вопросов  их  комплектования.  Так,  при  отборе  необходимо определить,  в  составе  каких  фондов  и  в  какие  государственные  архивы должны  поступать  определенные  категории  документов.  Иными  словами, экспертизой  определяется  состав  документов  архивного  фонда, соответствующих  профилю  каждого  государственного  архива.  Определение места хранения  той  или другой документации (плановой, отчетной) вызвано наличием  в  фондах  учреждений,  взаимосвязанных  в  управлении,  большого количества  вполне  идентичных  документов  и  документов  с  повторяющейся  информацией.  При  централизованной  системе  управления  одни  и  те  же документы могут быть не только в фонде учреждения, их создавшего, но и в фондах  подчиненных,  соподчиненных  и  вышестоящих  учреждений  одной,  а иногда  и  разных  систем.  Экспертизой  устанавливается,  в  составе  каких фондов  с  учетом  поступления  их  в  определенный  государственный  архив (союзного,  республиканского,  местного  значения)  документы  с повторяющейся  информацией  должны  быть  сохранены  и  в  составе  каких—выделены к  уничтожению.

Вторая  задача  экспертизы — определение  сроков  хранения  документов. Задача  эта  менее  сложная.  Разрешается  она  изучением  документов справочного  значения  и  распределением  их  на  группы  долговременного, временного  и  кратковременного  хранения.  Конкретные  сроки  хранения  для  документов каждой группы устанавливаются с учетом интересов ведомств и на  основе  соответствующих  правовых  норм -  государственной  и общественной  жизни,  а  также  многолетнего  опыта  работы  учреждений  и архивов по использованию документов.

Третья  задача  экспертизы —  установление  степени  сохранности документов  и  в  случае  частичной  их  утраты  обеспечение  полноты  состава архивных  фондов  путем  восполнения  недостающих  материалов. Экспертиза позволяет  определить,  какие  категории  документов  отсутствуют  в  составе архивного  фонда  и  какими  документами  идентичного  содержания  в  составе  других фондов они могут быть восполнены.

При  проведении  экспертизы  нельзя  забывать,  что  утраченное восполнить трудно, а часто и невозможно, поэтому надо тщательно отбирать документы на  государственное  хранение. Однако нельзя впадать и  в другую крайность:  оставлять  на  хранение  документы  второстепенного  значения. Особенно  это  важно  в  связи  с  ростом  числа  учреждений,  организаций  и предприятий  и расширением сфер их деятельности. Ежегодно в учреждениях, предприятиях  и  организациях  страны  образуется  примерно  до 100  млрд. документов, что составляет не менее 1 млрд. дел. Поэтому одна из существенных задач  экспертизы на современном этапе  —  изыскание  путей  уменьшения  количества  документов,  оставляемых  на хранение,  но  при  условии  обеспечения  целей  науки  и  государства необходимой  информацией  о  политической,  экономической,  культурной  и другой  жизни  страны.  Сохранение  оптимального  объема  ГАФ —  проблема большого  научного  значения,  которая  должна  решаться  совместными  усилиями  архивистов,  источниковедов  и  историков,  а  также  специалистов других отраслей знаний.

3. Принципы и критерии экспертизы ценности документов

3.1 Основные принципы оценки и отбора документов на хранение

Общенаучные принципы, т.е. универсальные, принятые во всех научных дисциплинах. Применительно  к экспертизе ценности документов ими  являются: историзм, системность, целостность5.

Классически принцип историзма понимается6 как подход к действительности, изменяющейся во времени, развивающейся. Объекты (в данном случае документы) рассматриваются:

1) с точки зрения внутренней структуры, как система;

2) с  точки зрения процесса, т.е. исторических связей;

3) с  точки зрения выявления и фиксации  качественных изменений в их структуре в целом;

4) с  точки зрения закономерностей  развития.

Принцип историзма всегда признавался основным («ведущее начало в теории и практике экспертизы ценности документов»), определяющим происхождение, содержание документа, его внешние особенности. Знание конкретно-исторической обстановки, в которой возникли документы, их классовая природа, изучение всех сторон жизни общества, которую они отражают в комплексе с другими документами фондообразователя и других фондов.

Принцип всесторонности и комплексности  совпадает с общенаучным принципом целостности, т.е. пониманием явлений действительности как единства частей целого в многообразии их проявлений, связей7, а также с общенаучным принципом системности, т.е. рассмотрением объекта как системы взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов.

Впервые основные принципы экспертизы ценности документов: историзм, партийность, всесторонность, комплексность были сформулированы К.Г. Митяевым в 1958 году на основе обобщения  опыта работы современными документами8. Затем они использовались в любой работе по вопросам опенки и отбора документов. Толкование принципов расширялось и углублялось по мере развития теоретических основ оценки и отбора документов.

3.2 Система критериев оценки и отбора документов

Критерии  ценности документов — система научно-обоснованных признаков, на основании которых  определяется степень ценности документов9. В настоящее время система сложилась, критерии достаточно апробированы и применяются в комплексе для оценки и отбора управленческих документов.

Процесс разработки критериев оценки документов можно рассматривать в пределах следующих этапов10:

1) 1918-1957 гг. — формулирование основных признаков — критериев оценки документов;

2) с  1958 до конца 60-х годов XX в.  — уточнение, дополнение признаков,  интерпретация каждою из них;

3) с  70-х до начала 90-х годов XXв. — действует система критериев, состоящая из трех групп (происхождения, содержания и внешних особенностей);

4) настоящее  время — попытка переосмыслить критерии.

В настоящее  время выделяют следующие группы критериев оценки и отбора документов:

  1. критерии происхождения:
  • функционально-целевое назначение учреждения или лица — автора документа в жизни общества;
  • время и место образования документа;
  1. критерии содержания:
  • значение имеющейся в документе информации (зависимость ее от документируемой функции и события, отраженного в документе, наличие виз, резолюций, помет);
  • повторение информации документа в других документах;
  • вид документа;
  • подлинность документа;
  1. критерии внешних особенностей:
  • форма передачи содержания, удостоверения, оформления документа;
  • физическое состояние документа;
  • степень полноты сохранности фонда.

Функционально-целевое  назначение учреждения, организации, предприятия и рассматривается с двух точек зрения: особой роли организации, учреждения, предприятия и типичности (однородности, ординарности, повторяемости) их в системе управления.

Критерии  времени и места образовании документа предполагает оценку исторической значимости временных и пространственных характеристик акта документирования в их совокупности11.

Оба критерия заимствованы из источниковедения (внешняя  критика источника), но имеют иную трактовку при решении задач  оценки и отбора документов. Документы оцениваются не только с точки трения «что древнее, то ценнее», но, прежде всего, с точки зрения одномоментности события и создания документа и в тоже время созданных по истечении определенного времени, как переосмысление события. Отдаленность события во времени может служить признаком особого внимания, а также добора документов при их плохой сохранности за соответствующий период времени. Место создания документа, т.е. учреждение, организация, предприятие, по сути дела восходит к критерию значения учреждения, но трактуется как конкретное проявление документирования деятельности, т.е. участие  - причастность к событию, явлению. При исследовании проблемы повторения документной информации была подчеркнута тенденция периодичности создания определенных документов, этапность повторения информации определенных документов, а также сохранение большего числа дублетных документов, относящихся к наиболее значимым периодам и событиям в жизни общества12.

Критерий  значения имеющейся в документе информации, критерий содержания в настоящее время рассматривается с точки зрения отбора уникальной и типичной информации, т.е. общего и единичного. 

Данный  критерий не может быть определен  через систему четких признаков, так как можно прийти к перечислению сколь угодно многих тем, явлений, сторон жизни общества. В настоящее время  существуют только общие признаки критерия значения имеющейся в документе  информации: функция документа, значимость отраженных в нем событий, явлений, уникальность, оригинальность или повторяемость  информации, их языковая ценность13.

Критерии  вида документа отражает диалектическое единство формы и содержания. Документы, как известно, выполняют ряд функций: запечатления и коммуникации информации, удостоверения и юридического доказательства фактов или совершенных действий, являются историческими источниками. Уже само наименование вида или разновидности документа несет о нем информацию: о его целевом назначении, формуляре, характере изложения и значении запечатленной в нем информации. Непродуктивен подход к выделению вида документа только по его номиналу, без учета происхождения и первоначальной функции документа. Видом предлагается считать объективно существующую группу документов, характеризующихся единством функций в социальной среде (цель создания документа, происхождение), единством номинала и единством времени, в котором он существует.

Критерий  подлинности (юридической силы) документа в архивоведении рассматривается с двух точек зрения: юридической силы, т.е. способности документа выступать в качестве юридического доказательства (срок исковой давности) и как документ-подлинник-оригинал, т.е. официальный документ, созданный юридическим или официальным лицом, оформленный и удостоверенный надлежащим образом14

Критерий  внешних особенностей документа (внешних  признаков) предполагает оценку внешнего вида документа, формы передачи содержания, удостоверения, оформления документа (в том числе художественных, палеографических особенностей), физического состояния документа. Внешние особенности документов в свою очередь понимаются как: способ фиксирования информации, носитель, физико-химическое состояние, форма и размер документа элементы его правового, делопроизводственного, художественного оформления и начертания письменных знаков15.

4. Система экспертных  органов

Для организации  и проведения работ по экспертизе ценности документов, образующихся в  деятельности любой организации  независимо от формы собственности  или функций, приказом директора (президента, начальника) создается постоянно  действующая экспертная комиссия (ЭК), в состав которой входят квалифицированные  специалисты основных структурных  подразделений (не менее 3-9 человек)16.

Председателем ЭК назначается один из руководителей  организации, курирующий вопросы делопроизводства и архива, секретарем — сотрудник  службы документационного обеспечения  управления (ДОУ)17.

Функции и права экспертной комиссии, организация  ее работы определяются положением об экспертной комиссии. При разработке этого положения следует руководствоваться  Примерным положением об экспертной комиссии (ЭК) организации, утвержденным Росархивом в 1995 году.

В организациях, имеющих подведомственную сеть, создаются  Центральные экспертные комиссии (ЦЭК), а при необходимости и экспертные комиссии структурных подразделений.

В состав ЭК и ЦЭК входят:

• экономист  или работник бухгалтерии (учетно-финансовая документация составляет значительный процент всеобщей массе документов);

• работник делопроизводственной службы;

• руководитель архива организации или должностное  лицо, ответственное за архив;

• специалист по научной, производственной и другим видам документации;

• специалист по обеспечению защиты информации.

В состав ЦЭК целесообразно включить представителя  архивного учреждения, для которого данная организация является источником комплектования.

В положениях об ЭК и ЦЭК изложены правовые аспекты, функции комиссий и порядок работы.

ЭК и  ЦЭК — совещательные органы при  руководителе организации, их заседания  проводятся по мере необходимости. Все решения экспертной комиссии фиксируются в протоколах, которые подписывают председатель и секретарь комиссии. Эти решения вступают в силу после утверждения протоколов ЭК и ЦЭК руководителем организации.

ЦЭК осуществляет методическое руководство работой  экспертных комиссий структурных подразделений  и подведомственных организаций. Протоколы, содержащие решения о типовых  и примерных номенклатурах дел, утверждаются руководителем организации  после их рассмотрения экспертно-проверочной  комиссией (ЭПК) соответствующего архивного  учреждения.

Методическое  руководство работой экспертных комиссий осуществляют экспертно-проверочные  комиссии (ЭПК), созданные в органах  архивного управления при администрации  края, области, города, а также в  федеральных государственных архивах18.