Этапы развития государственной службы в России

Содержание

Введение .3

Глава I. Теоретические основы понятия и

содержания государственной службы .6

1.1. Понятие государственной службы .6

1.2. Цели, задачи и функции государственной службы в

государственном управлении 11

Глава II. Этапы развития государственной службы в России……………16

2.1. Государственная (приказная) служба XVI—XVII вв……………………..16

2.2.Особенности организации государственной службы в

царской России. Табель о рангах 22

2.3. Государственная служба в советское время 29

2.4. Особенности организации государственной службы в

современной России 35

Заключение 53

Список использованной литературы 60

Приложения 63

Введение

Актуальность темы исследования. Служба – одно из самых первых слагаемых социального устройства общества на самой ранней ступени его развития, служба оформилась и существовала задолго до возникновения государства. С появлением классов, государства, зарождением политических партий, общественных организаций, частных организаций и так далее параллельно шел процесс укрепления службы и разделения службы и служащих на соответствующие социальной структуре виды и группы.

В данной работе мы рассматриваем такой вид службы, как государственная служба.

Государственная служба – важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового регулирования отведена роль "локомотива" для обеспечения "движения" государственного управления. В постсоветское время отмечено стремительное развитие законодательства о государственной службе, появления новых доктрин, публикации множества научных трудов.

Выделение ее на первое место оправдывается как наибольшей численностью государственных служащих в сравнении с другими группами служащих, так и правовым регулированием: государственная служба – наиболее отрегулированный и обеспеченный в правовом отношении вид службы, другие виды службы заимствуют для регулирования своих служебных отношений многие нормы государственной службы.

Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни, а ее традиции уходят в глубины времени более чем на тысячу лет. Еще в Древней Руси закладывались основы государственного управления и государственной службы. 

За всю  многовековую историю государственная служба претерпела много изменений, было принято множество документов, установлены, переквалифицированы, расформированы различные должности. И на современном этапе Россия находится на очередном этапе реформирования системы государственной службы.

Находясь между государством и гражданским обществом, государственная служба выполняет жизненно важные для страны политическую, административную и социальную миссии. Государство, представляющее собой легальную и легитимную власть в обществе, реализует свои цели и задачи посредством государственного руководства и управления. Основным же механизмом и институтом этого управления является государственная служба. Такова общая логика взаимосвязи и взаимодействия политической власти, государственного управления и государственной службы. И от того, какое место занимает государственная служба в системе власти и управления, и какую роль она в ней играет, зависит очень многое в стране и обществе

Таким образом, объектом исследования в данной рботе является интститут государственной службы.

 Предмет исследования: исторические этапы реформирования государственной службы России Федерации.

Целью выявление особенностей организации и развития государственной службы как социально-правового института  в разных исторических этапах в России.

Задачи исследования:

• Определить сущность и содержание государственной службы как вида профессионально-служебной деятельности;
• сформулировать цели, задачи и функции государственной службы в системе государственного управления; 
• рассмотреть периоды зарождения и становления государственной службы в России (XVI -XVII в.);
• выявить особенности организации государственной службы в царской России;
• проанализировать особенности организации и функционирования государственной службы в советское время;
• выявить этапы становления и перспективы развития государственной службы в современной России.

Теоретико-методологическую базу  исследования составили учебная и научная литература по данной тематике, публикации отечественных и зарубежных исследователей, анализ нормативно-правовой базы РФ, институциональный и структурно-функциональный анализ, сравнительно исторический анализ, сравнительно-правовой метод.

 Теоретическая значимость исследования состоит в том, что его содержание и выводы дают возможность развить и углубить понимание особенности функционирования системы государственной службы Российской Федерации.

Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложения.

Глава I. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

1.1 Понятие государственной  службы

 Слово служба имеет много  значений. Это может быть ведомственное подразделение, самостоятельное ведомство. Служба — это один из видов платной общественно — полезной деятельности.

На сегодняшний день в науке существует множество различных подходов к трактовке понятия «государственная служба». В научно – популярной литературе типичными определениями термина являются, например, следующие:

• механизм формировании, реализация, и совершенствования институтов государственной власти и управления;
• инструмент и технология государственного управления;
• публичный институт реализации государственной власти;
• единство правового, социального, и организационного институтов, регулирующих осуществление государственной власти;
• система государственных органов, имеющих служащих для выполнения государственных задач;
• система юридически регулируемой деятельности и отношений служащих органов государственной власти по обеспечению и исполнения полномочий;
• способ и форма реализации связей и отношений между государством, гражданским обществом и человеком;
• совокупность процессов и процедур государственно-служебных отношений;
• публично – правое отношение между государством как работодателем и госслужащим как наемным работником;
• особый вид профессиональной, управленческой деятельности – административной или аппаратной.1

 В научных и нормативных  определениях государственной службы  Российской Федерации сложились  три подхода к характеристике  ее сущности:

• деятельностный, согласно которому государственная служба характеризуется как профессиональная служебная деятельность по обеспечения исполнения полномочий государственных органов и должностных лиц (политиков);
• институциональный, в рамках которого государственная служба определяется как совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов по реализации Конституции РФ и законов;
• правовой, в рамках которого государственная служба рассматривается как публично – правое отношение между государством и государственным служащим.

В каждом из этих подходов государственная служба отражается с определенной точки зрения, свойственной той или иной науке и методологической позиции автора.2

 Современное правовое понимание государственной службы появилось в Российской Федерации в 1990-е годы в ходе становления и развития государственной службы как нового правового и социального института.

В социальном смысле слова понятие «служба» имеет несколько значений: вид общественной деятельности людей; работа, занятие служащего, место его работы; волевое, интеллектуальное, психическое, физическое и иное напряжение человека; ведомственное подразделение; самостоятельное ведомство, организация.

Впервые на государственном уровне определение государственной службы  как социального института прозвучало в 2001 г. В Концепции реформирования системы государственной службы РФ, утвержденной Президентом РФ. Там было сказано, что государственная служба является комплексным – публичным, социальным, правовым, организационным – институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства.3

Будучи механизмом государственного управления, государственная служба имеет ряд особенностей, присущих ей как социальному институту:

1. социальный характер, поскольку представляет собой социальную сферу профессиональной деятельности особой социальной группы общества – государственных служащих; всем своим содержанием, формами и методами эта деятельность направлена на обеспечение исполнения полномочий государства и государственных органов;
2. социальную ориентацию – ее приоритетами является реализация социальных (сервисных) функций государства, направленных на производство социальных услуг для населения (безопасность, образование, здравоохранение и так далее);
3. социальную природу, так как представляет собой особую социальную группу государственных служащих, имеющих свои корпоративные потребности и социальные интересы;
4. защита прав и свобод человека и гражданина как главная социально – политическая ценность;
5. служба чиновников социуму – обществу, которое содержит институт государственной службы за счет своих налоговых отчислений.

Эти особенности подчеркивают социальный смысл и характер государственной службы в любом демократическом государстве, в том числе и в России.

Социальный характер государственной службы проявляется на трех уровнях: высшем – это уровень гражданского общества и государства; среднем – уровень государственной службы как института государства; нижнем – уровень социального статуса государственного служащего.

1. На уровне общества и государства социальный характер государственной службы определяется, прежде всего, тем, что социальным является само государство, которое должно проводить  современную государственную социальную политику – заботиться о трудовом устройстве населения, об образовании, здравоохранении, социальном обеспечении по старости и инвалидности, о борьбе с преступностью.
2. На уровне государственной службы как системы она рассматривается в первую очередь как социальный слой людей – чиновников, пожизненно занятых данным видом профессиональной деятельности
3. На уровне статуса государственных служащих социальность характера состоит в том, что государственные служащие имеют свои статусные особенности – запреты и привилегии. Это, прежде всего наделение административной властью, особый правовой статус, высокий уровень нормативного обеспечения профессиональной деятельности и юридической ответственности, профессионализма, компетентности и образовании,  доступ к информации, к государственным ресурсам и так далее.

Одним из главных направлений реформирования и развития системы государственной службы РФ в современных условиях является формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно – правового института.4 Говоря о государственной службе Российской Федерации как государственно – правовом институте, следует, прежде всего, рассмотреть ее законодательную базу.

Законодательство о государственной службе образуют, прежде всего, нормы права, то есть нормативные правовые акты, регулирующие ее организацию и правовое положение государственных служащих.  В настоящее время правовое регулирование отношений, связанных с гражданской службой Российской Федерации, осуществляется на двух уровнях – федеральном и региональном.

На федеральном уровне источниками права по данным вопросам являются: Конституция РФ; Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», от 27 мая 2003 г. № 58 –Ф3; Федеральный закон « О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-Ф3 и некоторые другие федеральные законы; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

На уровне субъектов РФ вопросы государственной гражданской службы регламентируются конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также нормативными правовыми актами государственных органов субъектов.

Государственная служба как правовой институт есть совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственных структур и государственных служащих, их деятельность по реализации Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус этих служащих.5

Итак, государственная служба РФ строится и функционирует в строгом соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Это придает ей характер крупнейшего публично – правового института, имеющего решающего значение в процессе осуществления государственной власти.

А как социальный институт государство проявляет себя на трех социальных уровнях, является важной гранью системы государственной службы, недооценивать которую нельзя. Ведь социальная практика нацелена в конечном итоге на реализацию функций государства, на обеспечение прав и свобод граждан, на создание благоприятных социальных условий для достойной жизни граждан России.6

1.2. Цели, задачи и функции государственной службы в государственном управлении

Одной из серьезных проблем государственной гражданской службы является определение ее целей, задач и функции. Сложность заключается в том, что если понятие и принципы государственной службы России легально определены и зафиксированы в действующем законодательстве, то ее цели, задачи и функции – нет. Поэтому «дерево целей» государственной службы по-прежнему остается проблемным и дискуссионным.

В научной литературе встречаются разные подходы к типологии целей государственной гражданской службы. Наиболее часто в научной литературе встречаются уровневая и отраслевая классификации. По уровням цели государственной службы принято делить на стратегические, оперативные и текущие.

К стратегическим целям государственной службы относятся7:

• служение государству и обществу;
• качественное обеспечение исполнения функций и задач государства, его органов и должностных лиц;
• повышение эффективности работы государственного механизма.

      Кроме того, перед государственной  службой политической властью  в соответствии с политической  и социально – экономической  конъюнктурой ставятся среднесрочные  и текущие цели, выраженные в  различных программах.

   По отраслям или с содержательной  точки зрения все цели государственной  службы подразделяются на политико-административные, социальные, экономические, правовые, организационные8.

Политико-административные цели государственной службы направлены на укрепление государства и государственности, исполнительной вертикали власти, на практическое осуществление функций государства и эффективное исполнение полномочий государственных органов, на обеспечение единства и стабильности государственной власти в стране, на создание условий для связи государства с гражданским обществом, а в целом – на решение задач государственного управления.

Социальные цели обусловлены ее социальным характером и предназначением государственной службы как социального института. В свете сказанного государственные органы ставят перед собой цели выполнения конституционных требований государственной поддержки социальной сферы – образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, реализации социальных обязательств государства перед населением, регулирования и предотвращения социальных конфликтов обществе, обеспечения занятости на рынке труда и т. д. Одной из целей в этой области является обеспечение социальных гарантий для работников государственного аппарата и членов их семей.

Экономические цели направлены на повышение эффектности государственного регулирования экономики и управления государственной собственностью, на поддержку предпринимательства, снижение затрат на содержание государственного аппарата и т.д.

Правовые цели ориентированы на претворение  жизнь законов и иных нормативных актов государственной власти, на обеспечение законотворческой деятельности в стране, на создание правовых условий для организации и функционирования государственного аппарата.

Организационные цели направлены на организационно – техническое обеспечение органов государственной власти, на повышения уровня профессионализма и компетентности работников государственного аппарата, на приведение структуры и численности государственной службы в соответствие со стоящими задачами, на совершенствование норм, правил и процедур прохождения государственной службы.

Существует несколько вариантов классификации функций государственной службы.

По содержательной деятельности государственных органов и их служащих функции государственной службы делятся на:

• управленческую (административную);
• организационно – распорядительную;
• правовую;
• сервисную;
• социальную;
• экономическую;
• культурную;
• воспитательную.

По отраслевому признаку обычно выделяют три группы функций гражданской службы: информационную, организационную и технологическую. В информационную группу входят функции познавательно – аналитическая, оценочно – экспертная, прогнозно-целевая, морально – правовая,  документационно – архивная. В организационной группе выделяются функции корпоративно – технологического обеспечения и коммуникативно-компьютерного обеспечения. К технологической группе относятся функции подготовки государственных решений и их выполнения, принятия и реализации административных решений. Принятие государственных решений – это прерогатива политической власти, а административных решений – государственной службы.

 По сущностным сторонам гражданской службы выделяют функции профессиональной деятельности, правового института, социального института, как социального института, как публично – правового отношения. Основной функцией государственной гражданской службы как профессиональной служебной деятельности является организация работы аппарата государственного органа, т.е. практическое осуществление государственного в своей сфере ответственности. В рамках этой функции особое значение имеют процессы планирования, организации, распоряжения, координации, информации, стимулирования, контроля, подготовки проектов государственных решений и их выполнение. Большое место занимают вопросы профессиональной переподготовки чиновников, повышения их ответственности за соблюдение служебной дисциплины т правил служебного поведения.

В ряду функций государственной гражданской службы как правового института на первый план выходят функции соблюдения Конституции РФ, реализации  законов и иных правовых актов государства, разработки проектов законов и иных правовых актов, в том числе о государственной службе, регулирования правового статуса государственных служащих.

Центральной функцией государственной гражданской службы как социального института является реализация интересов, прав и свобод граждан, а также производство государственных социальных услуг  в области безопасности, образования, здравоохранения и т.д.

 Функции государственной службы как публично – правового отношения  государства и служащего направлена на правовую и социальную защищенность чиновников, на создание благоприятных и иных условий прохождения государственной службы, на регулирование денежного содержания и численности состава государственных служащих.

 Четвертая классификация функций государственной службы связана с технологией управления. Ее сторонники справедливо исходят из того, что главной функцией государственной гражданской службы является государственное управление. По управленческому циклу, по а. Файолю, можно выделить функции  прогнозирования, организации, распоряжения, координации, контроля.

В юридической науке  под функциями государственной службы понимают, прежде всего, правоприменительную, правотворческую, правозащитную и регулирующую функции.

Можно сделать вывод, что по отраслям все цели государственной службы на политико – административные, социальные, экономические, правовые, организационные.

По содержательной деятельности государственных органов и их служащих функции государственной службы делятся на: управленческую (административную); организационно – распорядительную; правовую; сервисную; социальную; экономическую; культурную; воспитательную; служение государству и обществу; качественное обеспечение исполнения функций и задач государства, его органов, и должностных лиц; повышение эффективности работы государственного механизма9.

По отраслевому признаку обычно выделяют три группы функций гражданской службы: информационную, организационную и технологическую. По сущностным сторонам гражданской службы выделяют функции профессиональной деятельности, правового института, социального института, как социального института, как публично – правового отношения. Основной функцией государственной гражданской службы как профессиональной служебной деятельности является организация работы аппарата государственного органа.

При рассмотрении государственной службы как правового института на первый план выходят функции соблюдения Конституции РФ, реализации  законов и иных правовых актов государства, разработки проектов законов и иных правовых актов. А при рассмотрении государственной службы как социального института основной функцией является реализация интересов, прав и свобод граждан, а также производство государственных социальных услуг  в области безопасности, образования, здравоохранения.

Как видим, спектр функций государственной гражданской службы очень широк, что свидетельствует о чрезвычайной важности этого института власти в жизни государства и общества.

Глава II. Этапы развития государственной службы в России

2.1. Государственная (приказная) служба XVI—XVII вв.

Формирование относительно самостоятельной административной (аппаратной) власти в России произошло достаточно давно. Оно восходит к XVI в., ко времени правления Ивана IV. К этому времени территория страны приобрела внушительные размеры, а население достигло порядка 10 млн человек. В этих условиях система управления, рассчитанная на небольшие княжеские владения, должна была уступить место новой организации власти10.

В это время механизм центральных органов государственного управления эволюционировал из дворцово-вотчинного, ведавших делами княжеских владений, в общегосударственный, охвативший всю территорию страны. В центральных органах появились первые общероссийские административные управленческие учреждения — приказы, которые стали курировать отдельные отрасли управления или порученные им территории.

Окончательный переход к приказной системе государственного управления связан с административной реформой Ивана IV, которая приходится на вторую половину XVI в. Ее результатом стало создание почти 20 функциональных и территориальных приказов. Порядок несения, например, воинской службы всеми землевладельцами (как боярами, так и дворянам) определялся «Уложением о службе», принятым в 1555—1556 гг. На протяжении XVI—XVII вв. существовало около 100 таких приказов. Однако все они действовали разновременно. Постоянно функционировали обычно лишь 40—50 приказов, остальные возникали и прекращали свою деятельность по мере надобности. Основным стержнем системы государственного управения России на протяжении более чем 200 лет были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный.

Главной задачей Посольского приказа было осуществление решений верховной власти (царя и Боярской думы) но вопросам внешней политики. До начала XVI в. Россия не имела постоянных дипломатических представительств за рубежом, а потому не имела и у себя соответствующих миссий других государств. В связи с этим основным содержанием работы Посольского приказа была отправка за границу русских посольств, а также прием и размещение иноземных посольств.

Кроме того, в ведении Посольского приказа находились дела, связан-

ные с проживанием в России иностранных купцов и ремесленников, выкупом пленных и др.

Разрядный приказ имел военное назначение. «Разрядами» назывались воинские соединения ратных людей с обозначением занимаемых ими должностей. Разрядные книги велись дьяками, составлялись в связи с каждым заметным событием в жизни государства или царского двора. Каждый раз они охватывали несколько лет или десятилетий. Разрядный приказ учитывал распределение служилых людей по полкам, назначение воевод в качестве руководителей администраций городов России. Он обеспечивал росписи поручений для многочисленных придворных церемоний, наделял служилых людей землями и денежным жалованьем. За личные качества приказ мог повысить или понизить служащего в чине, увеличить или уменьшить оклад, полностью лишить полученной земли.

Кроме того, приказ выполняли многие функции но обороне, безопасности и внутренним делам. На него ложились организация строительства крепостей, пограничной службы, назначение наместников и других должностных лиц, а также контроль за их деятельностью. Поместный приказ был тесно связан с Разрядным приказом. Он наделял служилое дворянство и приказных служащих тем количеством земли, которое определял каждому конкретному лицу.

 Разрядный приказ. В его распоряжении находился весь государственный земельный фонд страны. В приказе работали специалисты межевого дела, учетчики и другие служащие, которые составляли межевые,