Этапы становления и развития бюджетной системы РФ. 2
34
Содержание
Введение ………………………………………………………………………….
1. Бюджетная система РФ: этапы становления и развития .……………………. .
1.1 Становление бюджетной системы в XV – начале XX вв.. ......... ……………
1.2 Возникновение советской бюджетной системы…………………... … …..…
1.3 Современная бюджетная система РФ………………... .……………..……….
2. Бюджетная политика на современном этапе: основные проблемы и задачи ..
3.Совершенствование бюджетной системы в среднесрочной перспективе …...
Заключение ………………………………………………………………………...
Список использованной литературы ……………………………………………..
Введение
Актуальность изучения темы «Этапы становления и развития бюджетной системы РФ» определяется ниже изложенным.
Выдающийся русский историк, профессор Московского университета В.О. Ключевский заметил что, "Ложь в истолковании прошлого приводит к провалам в настоящем и готовит катастрофу в будущем".
Исторический опыт и практика формирования бюджетных систем в различных странах, в том числе в странах с развитой рыночной экономикой, свидетельствуют о том, что, несмотря на разнообразие бюджетных моделей, все они формировались под влиянием поиска оптимального взаимодействия между бюджетами разного уровня, которое обеспечивало бы финансовую самостоятельность каждого субъекта власти в едином государстве.
Изучение бюджетной системы, теоретических и законодательных основ и практики функционирования бюджетного механизма обрело в настоящее время особую актуальность, которая заключается в первостепенной важности бюджета для функционирования национальной экономики, в его формировании и исполнении, регулирующей роли в использовании ВВП.
Бюджетная система страны является основной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий.
В организации бюджетных отношений России за последнее десятилетие произошли существенные изменения: выделены три уровня в составе бюджетной системы РФ; сама она строится на совершенно иных, чем в советское время, принципах построения; проведена первая системная реформа межбюджетных отношений; продолжается процесс разграничения бюджетных полномочий между органами власти разного уровня; и т.д. Все это позволяет утверждать, что взаимоотношения между звеньями бюджетной системы РФ уже переведены в качественно иной, более рациональный режим функционирования.
Однако, осуществленных преобразований недостаточно для приведения бюджетной системы России в соответствие с принципами бюджетного федерализма. Становление современной бюджетной системы страны еще далеко не завершено. До сих пор подвергаются обоснованной критике практически все основные ее элементы: нормативно - правовая база; принципы построения; действующий механизм разграничения расходных полномочий между органами власти разного уровня, а соответственно - и расходов между бюджетами; состав и структура доходов территориальных бюджетов; способы бюджетного выравнивания и др.
Цель данной работы изучение этапов становления и развития бюджетной системы РФ.
Задачи:
1. Рассмотреть становление бюджетной системы в XV – начале XX вв.
2. Показать возникновение советской бюджетной системы.
3. Охарактеризовать современную бюджетную систему РФ.
4. Рассмотреть бюджетную политику на современном этапе: основные проблемы и задачи.
5.Рассмотреть совершенствование бюджетной системы в среднесрочной перспективе.
Объектом работы выступает бюджетная система РФ. Предметом исследования являются этапы становления и развития бюджетной системы РФ.
Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных авторов в становления и развития бюджетной системы, учебные и учебно-методические пособия, научные публикации, периодические издания, посвященные тематике изучения.
1. Бюджетная система РФ: этапы становления и развития
1.1 Становление бюджетной системы в XV – начале XX вв.
1327 год можно признать годом рождения бюджетной системы России, когда Иван Калита, великий князь московский (ок. 1296–1340), получил от Орды ярлык на великое княжение Владимирское – символ верховной власти на Руси, и, впервые, право собирать дань с русских княжеств. В казну Орды попадала в среднем лишь одна пятая часть собранной дани; князь оправдал свое историческое прозвище калита - кошель с деньгами, этот факт сыграл решающую роль в превращении Москвы в финансовый центр Северо-Восточной Руси того времени.
В царской России составление государственных смет началось, в отличие от Западной Европы, достаточно поздно – только в XVII веке. Первая в России смета государственных доходов и расходов была составлена в 1645 г., исключительно в целях упорядочения финансового хозяйства. В царской России не существовало каких-либо социальных групп, с которыми властям было бы необходимо бороться, как например, на Западе, где именно борьба за право вводить налоги и определять предметы расходов привела к созданию парламентской формы правления, поэтому созданное "сверху" дворянское сословие всегда находилось в прямой зависимости от царской власти, и ни о каком ограничении деятельности последней, в том числе финансовой, не могло быть и речи. Помещики, дворяне всегда были опорой царя, известный всем бунт декабристов – одно из редких исключений из общего правила. (5,С.296).
Первым источником поступлений в княжескую казну на Руси была дань, которую собирал князь с подвластных земель, в натуральной форме и собиралась в виде скота, мехов, меда, воска, продовольствия, в пользу князя собирались пошлины и штрафы: судебные – виры, дорожные – мыт, пошлина с брака – выводная куница. По мере укрепления власти князя устанавливались места сбора дани и ответственные за ее сбор лица, а сама дань принимает форму подати. С XIII в. начинает складываться система посошного обложения, единицей обложения становится соха, двор, тягло. В период татаро-монгольского ига в пользу ордынских ханов собирался налог «ордынский выход».
В XV в. с образованием Русского централизованного государства посошная подать стала собираться в пользу Московского князя. Доходами казны были также таможенный, соляной, кабацкий и другие сборы. В XV в. в России начинает складываться двухзвенная бюджетная система унитарного государства, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (т. е. государственных) налогов и местных сборов.
Местные налоги были введены в Русском государстве также в XV в. Для содержания царских наместников и волостителей, выполнения ими возложенных на них административных и судебных функций, для решения местных хозяйственных задач с местного населения собирались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание), гостиное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение) и др.
В 1551 г. Иван IV провел земскую реформу. В этом же году Стоглавый собор утвердил «Уставную земскую грамоту». В стране было введено земское самоуправление. Власть царских наместников была упразднена. Вместо них на местах стали земские старосты, которые руководили земскими избами, творившими суды и собиравшими налоги. Налог «посошный окуп», заменявший взимаемые с населения наместничьи сборы, начал поступать в государеву казну, из которой стали выделять средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий.
В XVI в. сбором налогов стали ведать созданные территориальные органы – чети. Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. В первой четверти XVII в. на содержание стрельцов вводится стрелецкая подать. Население было обязано не только платить налоги, но и нести другие повинности (строительство и ремонт дорог и мостов, поставка подвод, прием на постой представителей власти). С городского населения, кроме того, взимались оброки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц и др. С народов Поволжья, Урала, Сибири собирался ясак, главным образом мехами. Помимо прямых налогов существовали косвенные, которые стали поступать в казну с введением в середине XVI в. винных откупов. (5,С.300).
Первый в России бюджет – смета государственных доходов и расходов – был составлен в 1645 г. В городах составлялись городовые сметы доходов и расходов. Эта система действовала до петровских реформ.
В 1679 г. вместо стрелецкой подати и других сборов вводится подворный налог. Общая сумма налога назначалась правительством, а крестьянские общины и посады раскладывали ее между собой по дворам.
После проведения переписи населения в 1722 г. подворный налог заменяется подушной податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновничества). Подушная подать была одним из главных источников доходов государственного бюджета. В 1796 г. на ее долю приходилось около 34% всех доходов.
Наряду с прямыми и косвенными налогами население, главным образом крестьянство, несло мирские повинности, которые имели натуральную и денежную формы. Повинности были обязательные (содержание органов волостного и сельского управления, содержание дорог и др.) и необязательные (строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др.). Они взимались по раскладке среди населения. В 1851-1854 гг. мирские повинности законодательно были оформлены в земские повинности и земские сборы. Кочевые народы с 1824 г. платили кибиточную подать.
Реформы 60-х годов XIX в. внесли некоторые изменения в налоговую систему. В 1863 г. подушная подать с мещан заменяется налогом с недвижимого имущества. В 1865 г. вводится промысловый налог, т. е. сбор с документов на право заниматься торговлей и промыслами. В 1861 г. вместо винных откупов вводится акциз на производство спиртных напитков. В 1875 г. вместо подушной подати с крестьян введен поземельный налог. Он взимался с земли крестьян и дворян. Основную сумму (свыше 75%) этого налога вносили крестьяне. Важным источником бюджетных доходов были косвенные налоги, получаемые в основном от акциза и винной монополии, введенной в 1894 г.
Менялся и аппарат управления государственным и местными бюджетами. С созданием в 1802 г. функциональных министерств (Министерство внутренних дел, Министерство финансов и др.) на местах организуются подведомственные им государственные учреждения, то есть вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов были на губернском уровне казенные палаты, на уездном – казначейства.
Казенные палаты раскладывали на население налоги, вели учет поступления налогов и расходов. Казначейства принимали и хранили средства, поступающие в казну в виде налогов, выдавали денежные средства на финансирование мероприятий, осуществляемых на местах. С 1817 г. они ведали казенными магазинами, торговавшими алкогольной продукцией, контролировали винокуренные заводы. В свою очередь за деятельностью казенных палат и казначейств наблюдали губернаторы. (7,С.361).
В 1864 г. вышло «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», в соответствии с которым в России были созданы органы местного самоуправления – земства. Представительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания. Членами этих органов были гласные (депутаты), избираемые по трем куриям (уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских общин). Гласные собирались раз в год на сессию, на которой рассматривались хозяйственные и финансовые вопросы деятельности земств, утверждались сметы доходов и расходов земств и отчет о деятельности исполнительных органов земств. Исполнительным органом земств были губернские уездные управы, избираемые на три года. Председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел, а уездных – губернаторами.
Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного образования и медицинского обслуживания населения. Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства функций были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов. Земские повинности взимались независимо от уровня зажиточности плательщика и предназначались для финансирования целевых расходов, например, на содержание школ, больниц, пожарной охраны, полиции и др. Земские повинности устанавливались либо государством, либо губернскими и уездными земствами. Другим источником земских бюджетов были земские сборы, которые взимались с земель и другого недвижимого имущества, с промысловых патентов, покупаемых за право заниматься каким-либо промыслом. Земские сборы составляли более 60% доходов земских бюджетов. Крупным источником земских бюджетов (до 25% общих доходов) были пособия из государственного бюджета. Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. Обязательные расходы были приоритетны и предназначались для финансирования содержания органов местного управления, тюрем, мировых судей, дорожного хозяйства и др. К необязательным расходам относились расходы на здравоохранение, содержание школ и др. (7,С.362).
В волостях были волостные бюджеты, формировавшиеся за счет так называемых мирских доходов, в том числе волостных и сельских сборов, доходов от принадлежащего сельским обществам имущества, от сдачи в аренду мирских земель и др.
Городские бюджеты формировались за счет доходов от городских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.
Местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета России. Таким образом, в России до революции действовала двухзвенная бюджетная система унитарного государства.
1.2 Возникновение советской бюджетной системы
Бюджетная система СССР просуществовала более семидесяти лет. За это время она прошла несколько этапов развития. После установления Советской власти в России первые полугодовые и годовые бюджеты составлялись как единые. Такая централизация бюджетной системы была вызвана крайне тяжелой экономической и политической ситуацией в стране. Порядок составления единого бюджета сохранился и после объединения советских республик.
Образование в 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик послужило основанием для создания новой бюджетной системы государства. В нее вошла широко разветвленная сеть бюджетов местных Советов, которая была наделена собственными источниками доходов, получала надбавки, дотации на покрытие разницы в доходах и расходах, а также субвенции при долевом участии собственных средств. Организация различных видов бюджетов и порядок их составления регулировались законодательными актами государства. Бюджетное устройство, состоящее из союзного бюджета, финансирующего общегосударственные потребности, бюджетов союзных республик и местных бюджетов, зафиксированное в первой Конституции СССР 1924 г., было коренным образом изменено только в 1991г. Особое значение в тот период имели взаимоотношения между союзным бюджетом и бюджетами союзных республик. Не все союзные республики располагали достаточными для сбалансирования иx бюджетов источниками доходов, поэтому бюджетное законодательство было пересмотрено в целях устойчивого закрепления за союзными республиками доходных источников, достаточных для того, чтобы обеспечить необходимыми средствами все расходы бюджетов союзных республик. Положением о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, утвержденным ЦИК и СНК СССР 25 мая 1927 г. для придания устойчивости бюджетам союзных республик за ними закреплялось 99% доходов от сельскохозяйственного, промыслового и подоходного налогов, поступивших на территории данной республики. За союзными республиками были также закреплены: доходы от недр: 50% доходов от прибылей предприятий общесоюзного значения, находящихся в ведении республиканских органов; 50% доходов от концессий общесоюзного значения: доходы от реализации всех государственных фондов, как общесоюзных, так и республиканских (кроме госфондов местного значения, доходы от которых принадлежали местным бюджетам): доходы от возврата всех ссуд, в том числе выданных предприятиям и организациям республиканского значения из общесоюзных источников. (8,С.106).
Такое распределение доходных источников повысило заинтересованность республик в поступлении общесоюзных доходов и способствовало росту их собственных доходов. Союзные республики имели право устанавливать минимальный перечень доходов и расходов, включаемых в местные бюджеты, а также порядок их составления, рассмотрения и утверждения.
Основными доходными источниками государственного бюджета того периода были поступления от общественного хозяйства и привлеченные средства населения, которые поступали через систему налогообложения и покупку займов. По итогам выполнения первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР 74,9% всех доходов единого финансового плана составили средства общественного хозяйства, привлеченные средства населения — 17,9% и прочие доходы — 7,2%. Понятие “единый финансовый план”, в отличие от государственного бюджета, охватывало все денежные накопления общественного хозяйства (прибыль, налог с оборота, начисления на заработную плату, амортизация); привлеченные средства населения (налоги, займы, паи, вклады в сберкассы и т.д.) и все расходы: на капитальные вложения, на прирост оборотных средств в производстве и обращении, на культуру и управление. Основными статьями расходов бюджета были расходы на народное хозяйство и социально-культурные мероприятия. Эта тенденция в развитии расходов бюджета сохранилась и в дальнейшем. Всего за первую пятилетку через бюджетную систему СССР было мобилизовано и перераспределено 82,8 млрд. руб. или 69% всех ресурсов единого финансового плана. Остальная часть ресурсов частично перераспределена через кредитную систему, но в основной массе непосредственно распределялась между отдельными отраслями народного хозяйства. (7,С.108).
Большую роль в развитии народного хозяйства и бюджетной системы СССР сыграла налоговая реформа 1930 -1932 гг. Она заложила основы налоговой системы, главные элементы которой существуют и в настоящее время. В ходе реформы было унифицировано 86 действовавших ранее платежей в бюджет, устранена многократность обложения налогоплательщиков, укреплен финансовый контроль за хозяйственной деятельностью предприятий. Около 60 налогов и сборов были объединены в основные платежи — налог с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и подоходный налог для кооперативных предприятий.
В ходе налоговой реформы был введен принципиально новый метод формирования доходов территориальных бюджетов. В соответствии с Постановлением ЦИК и СНК “О республиканских и местных бюджетах” от 21 декабря 1931 г. в территориальные бюджеты стала передаваться часть государственных доходов — налога с оборота, поступлений от реализации государственных займов и др. Передача этих средств осуществлялась в порядке бюджетного регулирования в виде процентных отчислений от общегосударственных налогов и доходов, ставших регулирующими источниками для сбалансирования территориальных бюджетов. Общность источников доходов стала важным фактором усиления связи между всеми бюджетами, входящими в бюджетную систему СССР. В дальнейшем этот принцип стал распространяться на другие общегосударственные источники.
Окончательное формирование бюджетной системы СССР связано с Конституцией 1936 г. Усиление централизации в управлении народным хозяйством и финансами государства нашло отражение в статье 14 Конституции СССР, где было зафиксировано, что к ведению союзных органов власти относилось не только утверждение государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, но и установление налогов, поступающих в союзный бюджет, бюджеты союзных республик и местные бюджеты.
Тенденция к централизации проявилась и в Постановлении СНК СССР от 10 июля 1938 г., в соответствии с которым в государственный бюджет СССР были включены местные бюджеты. В 1938 г. в государственный бюджет СССР также был включен бюджет государственного социального страхования (рис. 1).
Такой состав бюджетной системы просуществовал вплоть до 1991г.
1.3 Современная бюджетная система РФ
Бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 28) бюджетная система России основана на принципах:
единства бюджетной системы Российской Федерации;
разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
самостоятельности бюджетов;
полноты отражения доходов и расходов бюджетов;
сбалансированности бюджетов;
эффективности и экономности использования бюджетных средств;
общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
гласности;
достоверности бюджетов;
адресности и целевого назначения бюджетных средств. (2).
Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов, законодательство подчеркивает единство бюджетной системы РФ.
Принцип единства проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов. Это взаимодействие осуществляется путем распределения между бюджетами регулирующих доходных источников, создания и частичного перераспределения целевых и региональных фондов. Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой; использованием единых бюджетных классификаций, обеспечивающих сопоставимость доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также статистической и бюджетной информации, позволяющей составить консолидированные бюджеты; согласованными принципами бюджетного процесса; единой денежной системой; единым порядком ведения бухгалтерского учета средств бюджетов всех уровней.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Принцип самостоятельности бюджетов обеспечивается правом самостоятельного утверждения каждого из бюджетов соответствующими представительными органами власти; правом определять направления использования и расходования бюджетных средств; наличием собственных источников бюджетных доходов на каждом уровне бюджетной системы.
Законами также установлена недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства. Следует отметить, что на практике эти условия нарушаются и принцип самостоятельности бюджетов в настоящее время не получает реального подтверждения.
Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджета означает, что все доходы и расходы бюджетов всех уровней подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме. При этом все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет средств, аккумулированных в бюджетной системе РФ.
Принцип сбалансированности бюджета означает обязательное соответствие объема предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Принцип эффективности и экономности использования бюджета предполагает, что при составлении и исполнении бюджетов достижение заданных результатов необходимо осуществлять с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата должно проводиться с использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип совокупного покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
В соответствии с законодательством РФ принцип гласности предполагает обязательное предварительное обсуждение проекта бюджета на открытых заседаниях парламента; публикацию утвержденного бюджета после принятия закона о нем; информацию о ходе исполнения бюджета по месяцам и кварталам. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реальный подход к расчету доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности бюджетных средств предполагает выделение бюджетных средств в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Бюджетные средства могут предоставляться в различных формах. (10,С.116).
Говоря о современном состоянии бюджетной системы необходимо иметь ввиду двоякость ее строения. Одно – внешнее – проявляется в уровнях бюджетной системы и финансовых взаимоотношениях между ними, основанных на федеральном законодательстве (вертикальные финансовые потоки). Другое – внутреннее – представляет собой многочисленные, друг с другом не координируемые, зачастую встречные финансовые потоки, выражающие межрегиональные, всероссийские и даже международные интересы органов власти субъектов федерации и муниципалитетов (горизонтальные финансовые потоки).
В бюджетной системе России в настоящее время существуют четыре уровня. Это – федеральный, региональный, муниципальный и межгосударственный. Последний возник в 1997 г. после образования Союза Беларуси и России. Денежный фонд Союзного государства имеет все необходимые атрибуты бюджета и занимается в основном финансированием бюджетных организаций, оборонных предприятий и силовых структур обоих стран. Правда размеры бюджета Союза невелики и его влияние на перераспределение по России Национального дохода незначительно.
В бюджетную систему России как федеративного государства входят бюджеты трех уровней, являясь ее самостоятельными частями. К ним относятся государственные бюджеты двух уровней: федеральный (республиканский) бюджет Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. К третьему уровню относятся местные бюджеты (рис. 2). (10,С.118).
Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятельности соответствующих государственных или местных органов.
Все бюджеты в РФ существуют как самостоятельные денежные фонды. Для управления каждым регионом необходимо знать, какие средства сосредоточены в бюджете всех уровней, функционирующих на данной территории, поэтому законодательно предусмотрено составление консолидированных бюджетов в масштабах РФ в целом, а также субъектов Федерации и административно-
Консолидированный бюджет - это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей территории. Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов составляют консолидированный бюджет РФ. Совокупность бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов представляют собой консолидированные бюджеты субъектов РФ.