Эволюция института президентства в России

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность  темы исследования. В последние десятилетие институт Президента РФ приобрел большое значение. Это связано не только с особым правовым положением, которое он занимает. Институт президента в современной России является одним из ключевых в системе органов государственной власти. Его рациональное устройство и функционирование - важное условие обеспечения конституционализма в государстве.

Политическое  развитие России последних лет выявило  ошибки, связанные с конституционным  распределением властных полномочий между Федеральными органами государственной власти.

Учитывая роль Президента в жизни  современной  России очень важно политическими  и правовыми средствами обеспечить избрание на эту должность достойных  людей.

Дабы не повторять  прошлых ошибок следует упорядочить законодательство, регламентирующее порядок избрания, деятельность и компетенцию Президента РФ.

Президент РФ избранный  всенародно, обладающий высоким положением в обществе и государстве, должен не только иметь большие права, но и иметь перед государством и обществом, перед народом не менее большие обязанности, за невыполнение которых должна быть предусмотрена конституционно-правовая ответственность Президента.

Анализ института  президентства в системе государственной  власти России является одним из актуальных направлений в государственно-правовых исследованиях. Нужно сказать, что в нашем обществе нет однозначного понимания конституционного статуса Президента.

Объектом исследования выступает президентства.

Предметом исследования является эволюция института президентства в РФ.

Целью курсовой работы является изучение института президентства в РФ и процессов его становления.

Поставленная  цель решается посредством следующих задач:

• раскрыть понятие «института президентства» и охарактеризовать сложившиеся мировые модели президентства;
• изучить процесс становления и развития российской модели президентства;
• рассмотреть конституционный статус Президента РФ;
• описать основные полномочия Президента РФ.

Среди известных  учёных, которые занимались данными проблемами, можно отметить следующих: С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, А.М. Барнашов, И.С. Бастен, А.А. Белкин, С.В. Боботов, Н.А. Богданова, Т.А. Васильева, А.Б. Венгеров, С.И. Вильнянский, Н.В. Витрук, Н.Н. Вопленко, Г.А. Гаджиев, С.Г. Голубицкая, В.Д. Зорькин, В.Н. Карташов, Д.А. Керимов, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Л.В. Лазарев, В.О. Лучин, М.А. Митюков, Т.Г. Морщакова, П.Е. Недбайло, С.Э. Несмеянова, Ж.И. Овсепян, А.С. Пиголкин, А.Л. Питерская, О.В. Романова, Ю.Д. Рудкин, Е.Б. Султанов, О.И. Тиунов, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, В.Т. Филиппов, Т.Я. Хабриева, А.Ф. Черданцев, В.Е. Чиркин.

Структура работы. Курсовая работа состоит из введения, основной части, состоящей из двух глав, заключения и списка использованной литературы.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСТВА. АНАЛИЗ МОДЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНСТВА.

1.1. Определение  понятия «института президентства». Исследование основных мировых моделей президентства

В современных  условиях типичным главой государства  с республиканской формой правления является президент. Институт президентства представляет собой неотъемлемый элемент политической системы в ста пятидесяти странах мира. Он существует во многих странах Европы, Азии, Африки, Северной и Южной Америки. В то же время, каждое из этих государств характеризуется своими специфическими особенностями, своей разновидностью республиканской формы правления, и в зависимости от этого качественно различными будут статус и полномочия президента в этом государстве.

В связи с  этим исследуем институт президентства в различных странах мира.

Понятие «Президент» (от лат. «рraesidens») буквально означает «сидящий впереди». Исторические корни  рассматриваемого института уходят в старую римскую экстраординарную магистратуру, созданную на случай возникновения чрезвычайных опасностей, угрожающих существованию государства¹.

В современной  трактовке Президент – это  выборный глава исполнительной власти в республике, он же считается главой республики вообще и представителем ее в международных отношениях². Применение в юридических науках понятие «президент» проецируется на понятие «институт президента», который определяется как совокупность государственно-правовых (конституционных) норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти. Поэтому понятие «глава государства» является родовым по отношению к понятию «президент» и общим для глав государств, как с республиканской, так и с монархической формой правления¹.

Особый интерес  представляет собой анализ понятий  «институт президента» и «правовой  статус президента», проведенный И.Д. Хутинаевым. Российский ученый отмечает первичность института президента и его больший объем нормативного содержания по сравнению с правовым статусом президента. В отличие от последнего институт президента определяет не только функционирование, но и избрание президента². На этом основании делается вывод о том, что правовой статус является частью правового института, определяющая президентскую деятельность.

Очень важным для  понимания сущности института президентства  является определение основных черт, характеризующих данный институт. Так, Б.П. Елисеев выделяет следующие:

• Президент является выборным главой государства, который может возглавлять исполнительную власть или быть арбитром в системе разделения властей;
• в организационном аспекте Президент никому не подчинен и обладает высокой степенью независимости от каких-либо других государственных органов, что не снимает с него обязанности действовать на основе и во исполнение законов;
• пост Президента имеет ярко выраженный политический характер. Ему принадлежит важная роль в формировании политики государства, верховного политического руководства государственными делами¹.

Различные модели президентской власти предопределяют использование в конституции  таких терминов, как «глава государства», «глава исполнительной власти», «арбитр», «высшее должностное лицо»². Иногда конституционный статус президента не определен.

Исторически президентская  республика впервые была введена  в Соединенных Штатах Америки. На первых этапах формирования американской государственности не только законодательная, но и исполнительная власть были сосредоточены в одном представительном органе - Континентальном Конгрессе. В этот период единоличного главы государства не существовало, а Конгресс выбирал из числа своих членов президента, функции которого были связаны лишь председательствованием на заседаниях.

Вскоре многие политические деятели США пришли к мнению, что деятельность Конгресса  по исполнению им законов неэффективна и необходимо разделение законодательной и исполнительной властей. Таким образом, в США впервые вопрос о введении поста президента обсуждался в 1787 году на Конституционном конвенте в Филадельфии при разработке Конституции США³.

После долгих дискуссий  среди создателей Конституции США  было принято решение о том, что высшая исполнительная власть должна быть единой, то есть сосредоточиться в руках одного, а не нескольких должностных лиц. Таким образом, в формировании федеральной исполнительной власти США возобладал принцип единоначалия. Глава федеральной исполнительной власти в стране стал именоваться, согласно Конституции, Президентом Соединенных Штатов Америки. Такое наименование главы государства было связано не только с тем, что президент ассоциировался с республиканской формой правления, но и с тем, что в ряде американских штатов в то время главы исполнительной власти назывались президентами, а не губернаторами.

Определяющим  фактором для учреждения поста президента было следующее обстоятельство. Имелась  приемлемая для всех кандидатура - генерала Дж. Вашингтона. Таким образом, первый президентский пост был учрежден под конкретную личность.

Пост президента заложил фундамент для создания модели, которую можно назвать  американской моделью президентства. Эта модель так и осталась специфической, в своем полном объеме воплотилась только в США.

Уникальность  положения Президента заключалась  в том, что он одновременно являлся  главой государства и главой исполнительной власти. Это положение закреплено в разделе 1 статьи II Конституции  США. Более того, в конституции не говорится о каких - либо других органах исполнительной власти. Президент в системе органов государственной власти независим, он не подотчетен Конгрессу США, неподконтролен ему и несет ответственность только перед народом. Вместе с тем, власть президента США не сводится к абсолютной, его полноправными партнерами выступают независимый от президента Конгресс и не менее независимый Верховный Суд. В США закреплен и функционирует принцип разделения властей, дополненный системой взаимных «сдержек» и «противовесов» этих властей в отношении друг друга¹.

Таким образом, США стали первой страной, где  возникла должность президента, объединившая в одном лице главу государства  и главу правительства. Кроме  того, именно в США зародился институт президентства как один из важнейших институтов политической системы. В отличие от других государств того времени, где исполнительная власть практически везде имела монархический, наследственный характер, в США главу государства стали избирать путем всеобщих выборов.

Первыми последовали примеру США в установлении президентской системы правления страны Латинской Америки. В первой половине XIX века под влиянием США во многих южноамериканских странах был учрежден пост президента. Несмотря на сходство с системой государственного правления в США, президентские республики в странах Латинской Америки уже на первой стадии развития представляли собой особую разновидность, связанную с наличием таких специфических черт, как высокая степень централизации государственного аппарата, гипертрофированное развитие институтов чрезвычайного или особого положения, а также преобладание насильственных методов достижения власти. Таким образом, одной из отличительных особенностей явилась концентрация власти в руках президента, а также абсолютизация роли исполнительной власти. Более того, сильная власть президента, независимая от законодательной, зачастую приводила к установлению диктатуры в этих странах².

Тем не менее, латиноамериканской модели президентства присущи важные демократические элементы. Прежде всего, во многих латиноамериканских странах президент избирается лишь на один срок и лишен права на переизбрание. Также во всех странах этого континента действуют многопартийные системы, а судебная власть все больше усиливает свою независимость¹.

Первыми европейскими странами, где была введена должность президента как главы государства, стали в 1848 году две республики  - Франция и Швейцария. Несмотря на одновременность введения, статус и полномочия президентов в силу особенностей исторического развития данных государств были различны. Высшим органом исполнительной власти в Швейцарии был Федеральный совет, состоявший из семи министров, избиравшихся на совместном заседании обеих палат Федерального собрания на три года. Совет представлял собой коллегию администраторов, один из которых на том же заседании избирался Президентом Швейцарской Конфедерации сроком на один год. Он мог переизбираться неограниченное количество раз, но обязательно с перерывом в один год. Его компетенция была не выше чем членов Совета, а ответственность перед народом такая же. Иными словами, в Швейцарии не было носителя исполнительной власти, стоящего отдельно от министров, что позволило говорить о существовании коллективного президента.

Конституцией 1848 года во Франции  была провозглашена республиканская форма правления во главе с Президентом. Установление единой законодательной власти привело к учреждению должности Президента - единоличного главы исполнительной власти. Он наделялся правом законодательной инициативы, мог требовать нового обсуждения закона, назначать министров, чиновников, офицеров. Для придания ему авторитетности было решено избирать Президента всенародным голосованием. Создав сильный институт президентства, члены Национального собрания начали ограничивать полномочия его главы. Президент был лишен права вето, большинство его актов нуждались в контрасигнации Премьер - министром или ключевыми министрами, акт об объявлении войны, а также заключение договоров подлежали утверждению Собранием. Хотя все это уже не могло уравновесить ту власть, которая была предоставлена Президенту¹.

Современная Французская  Республика относится к числу  республик со смешанными формами  правления. Суть сводится к тому, что  для Пятой республики характерно усиление роли исполнительной власти во главе с президентом и заметное ослабление роли Парламента. Носителями исполнительной власти являются Президент Республики и Правительство. Таким образом, президент - глава государства, но он не является главой правительства и не занимает пост премьер-министра. Прежде всего, президент может председательствовать на заседаниях совета министров, обладает прерогативой утверждать декреты и постановления, принятые правительством, а также имеет возможность в случае несогласия вернуть эти декреты и постановления на повторное рассмотрение правительства. Кроме этого, он обладает правом вето на законы, принятые парламентом и поддержанные правительством, и в этом качестве он выступает в качестве арбитра в отношениях между органами государственной власти. Вместе с тем, полупрезидентская модель правления не допускает обладания всей полнотой государственной власти. Потому что при этой системе правления президент не только не является главой правительства, но и само правительство формируется в зависимости от соотношения партийных фракций в парламенте. Серьезным ограничителем власти главы государства является также то, что правительство свою деятельность несет ответственность перед Национальным собранием.

Таким образом, ныне действующая Конституция Франции 1958 года при сохранении признаков парламентаризма фактически признала установление режима личной власти. Иными словами, избираемый помимо Парламента путем всеобщего и прямого голосования Президент находится на вершине иерархии органов государственной власти¹.

В XX веке такие грандиозные по своим масштабам потрясения, как революции, мировые войны привели к образованию множества новых независимых государств. Не все они стали президентскими республиками, но во многих из них был учрежден пост президента страны. Так, в Европе после окончания первой мировой войны президенты стали высшими должностными лицами в Австрии, Веймарской республике, Чехословакии, Польше, Эстонии, Литве, Латвии, Турции.

В 30-40-е годы XX века институт президентства стал распространяться и в Азии: его  ввели у себя Филиппины, Сирия, Ливан. Однако наибольшее распространение модель президентского правления получила распространение в странах Африки. После установления независимости колонии придерживались формы правления бывших метрополий. Связано это с тем, что система государственного устройства метрополии была единственно известной для политических лидеров этих стран. Однако процесс заимствования и усвоения некоторых форм представительной демократии не смог подорвать влияние местных этнических и религиозных ценностей, традиции. Вследствие этого стали появляться государства с республиканской формой правления, которым был свойственен один из признаков монархии - несменяемость президента.

Таким образом, такая модель президентства сопровождалась режимом личной власти. Появление таких форм президентской власти связано, в первую очередь, с родоплеменной структурой общества, отождествлением президента с вождем племени, влиянием армии².

После второй мировой войны  в число западноевропейских государств, возглавляемых президентами, вошли Италия, Греция, Португалия, Исландия и Мальта.

В Азии пост президента был  учрежден в Южной Корее, Южном  Вьетнаме, Тайване, Индии, Пакистане, Бангладеш, Ираке, Иране, Афганистане.

Показательно, что установление поста президента происходило не только в капиталистических и развивающихся странах, но и в ряде бывших социалистических государств, таких, как Социалистическая Федеративная Республика Югославия, Чехословацкая Социалистическая Республика, Социалистическая Республика Румыния, Корейская Народно-Демократическая Республика.

Особый тип президентской  формы правления был создан в  странах тоталитарного социализма. Его возникновение связано с  развитием культа личности первых лиц  партий, стоящих у власти. Вместе с тем, нельзя было отступить от принципов коллективного руководства страной. В результате сочетания этих двух идей появилась коллективная форма руководства страной. Суть ее заключалась в том, что глава государства осуществлял свои функции совместно со специально созданным парламентом органом. Нетипичная форма президентской власти имела место и в Китае. Председатель республики осуществлял вместе с Постоянным Комитетом Всекитайского собрания народных представителей государственную власть в период между сессиями парламента. В соответствии с Основным законом страны Президент не имел собственных полномочий, а действовал в соответствии с решениями Всекитайского собрания народных представителей. Однако на практике имело место единоличное руководство партией и государством¹.

Особая форма  президентской власти характерна для Корейской Народно-Демократической Республики. Там осуществление власти главы государства строится на важных элементах монархии, в частности, предусматривается наследственность поста президента.

Таким образом, важной отличительной особенностью социалистических государств явилось то, что, несмотря на существующий пост президента, главную роль в государственном аппарате играл Государственный секретарь партии. Именно он чаще всего занимал ключевые посты и реально руководил государством¹.

Сегодня президентство – неотъемлемый элемент политических систем многих стран. В то же время каждая страна сама определяет, какую роль должен играть президент в ее политической жизни. Весьма распространено представление о том, что крупными по территории государствами можно эффективно управлять только посредством системы президентского правления. Между тем в крупнейших странах мира – США и Бразилии действует система президентского правления, а в Канаде и Австралии – система парламентарного правления. В Китайской Народной Республике в условиях однопартийной системы официально провозглашен принцип коллективного руководства страной.

С другой стороны, некоторые небольшие по размерам государства – Кипр, Гондурас, Уругвай, Бенин, Малави, Гамбия и другие – установили у себя президентскую систему правления, а также крупные европейские страны, как Федеративная Республика Германия, Испания, Швеция, Италия, являются парламентарными республиками или монархиями. Таким образом, отсутствует прямая зависимость между размерами территории того или иного государства и избранной им системой правления, хотя, конечно, крупные страны особенно нуждаются в сильной государственной власти.

Таким образом, зарубежная практика президентской власти свидетельствует о важности этого института в тех или иных политических системах. В отличие от других высших должностных лиц именно президент обладает особым статусом, полномочиями и ответственностью. Не менее важно и то, что каждому типу государственного правления соответствует определенный тип президентства. Более того, пост президента является основополагающим, но лишь одним из составляющих института президентства. Для его укрепления в политической системе, необходимы, прежде всего, устойчивая конституционная база президентства и широкая поддержка президентской власти в обществе. В Конституциях и иных правовых актах должны быть четко определены статус главы государства, его полномочия, а также пределы этих полномочий.

Иными словами, институт президентства – это властный инструмент, то есть совокупность властных полномочий президента в сфере государственного управления, которые в равной степени зависят как от конституционных норм, регулирующих функционирование президентской власти, так и от политической деятельности президента¹.

Становление института президентства – это длительный исторический процесс. Поэтому, опыт института президентства в разных странах и многие его правовые нормы, которые проявили свою целесообразность в зарубежной практике, также полезны в процессе формирования политической системы в России.

1.2. Становление и развитие российской модели президентства в России

Учреждение  в системе государственной власти Российской Федерации поста президента значительно усилило внимание в  нашем обществе к институту президентства. Введение этого института открыло новый этап в развитии российской государственности.

Первые реальные шаги к учреждению должности Президента в отечественной практике были сделаны  вскоре после прихода к власти Горбачёва, хотя следует отметить, что  вопрос о введении поста президента в СССР обсуждался в связи с подготовкой проекта Конституции СССР 1936 года, однако должность президента не была учреждена. Уже позже, в 1962 году, Хрущёв Н.С. предложил учредить пост Президента в ходе подготовки новой Конституции СССР. Но эта попытка также потерпела неудачу. Обращение к идее создания поста Президента в СССР было продиктовано драматическими событиями того времени, а главным образом кризисом советского федерализма, который проявился после объявления курса на обновление федерализма в СССР. На III съезде народных депутатов СССР после достаточно оживлённых прений 14 марта 1990 года был принят Закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР». В Конституцию СССР 1977 года была введена глава 15 «Президент СССР». Президент СССР объявлялся главой государства и избирался гражданами на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Но в Законе оговаривалось, что первый Президент СССР избирается Съездом народных депутатов. На данный пост был избран Михаил Сергеевич Горбачёв, сохранивший за собой при этом высокую партийную должность Генерального Секретаря ЦК КПСС¹.

Особенности становления  института президентства в России тесно связаны с непосредственными причинами появления данного института в стране в рассматриваемый период:

• во-первых, это размежевание функций государства и партии.
• во-вторых, появилась необходимость согласования деятельности законодательных и исполнительных органов власти после проведения разделения властей.
• в-третьих, возникла настоятельная потребность в стабилизации обстановки и скором разрешении чрезвычайных ситуаций².

Учреждение  поста Президента СССР, по мнению многих, способствовало упорядоченности дел в стране. Фактически Президент СССР изначально был сильной политической фигурой, но это обеспечивалось не только Конституцией СССР, но и личным авторитетом первого Президента СССР, М.С. Горбачёва. По началу, были попытки Президента самому возглавить Правительство, но в 1990 году в Конституцию СССР включается положение, согласно которому Президент СССР возглавляет систему органов государственного управления, а Правительство подчиняется Президенту, который формирует кабинет министров по согласованию с Верховным Советом СССР³.

Таким образом, в данный период модель института  президентской власти находилась в  динамике. Следовательно, полной ясности  в вопросе о том, что же должен представлять собой Президент РСФСР, на момент учреждения этого поста  не было, что и обусловило его характерные особенности.

Но очевидным  оставался тот факт, что Президент  необходим России как высшее лицо, которое будет заботиться об укреплении самостоятельности государства, о  его представительстве как внутри страны, так и на международной арене, защищать государственные интересы.

Закреплённые  в Законе «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 года президентские полномочия заложили основу института президентства в России, которая сочетала в себе две составляющие статуса Президента: конституционного главы исполнительной власти и фактического главы государства. Однако в отличие от союзного Президент РСФСР в то время не был конституирован как глава государства и оставался только высшим должностным лицом РСФСР¹.

Можно сделать  вывод, что введение поста Президента России стало следствием достаточно прогрессивных и демократических процессов в российском обществе.

После принятия Конституции 1993 года Закон «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 года был признан недействительным. Но следует отметить, что в новую Конституцию было включено большинство полномочий Президента из Закона «О Президенте РСФСР», а именно:

• право законодательной инициативы;
• право отлагательного вето на принятые палатами законы с возможностью преодоления его парламентом при повторном рассмотрении закона;
• право назначения Председателя Правительства с согласия парламента¹ и т.д.

Представляя президентский  проект Конституции, один из её разработчиков, С. Алексеев, следующим образом охарактеризовал содержание президентской власти: «Глава государства – это глава. Его ответственность – за целостность государства. Он принимает меры, чтобы работал весь государственный аппарат, предотвращает разного рода кризисные ситуации, напрямую курирует Правительство… Каждый занимается своим профессиональным делом, не претендуя ни на что другое. Вот почему через проект протянута идея президентского начала, может быть не в том виде, как это закреплено в учебниках, каких-то классических формах. Но президентское начало как главенствующее»².

Правовое положение Президента в Конституции РФ характеризуется прежде всего тем, что он является главой государства, а из этого следует, что он – первый среди государственных должностных лиц и единственный, кто избирается всем избирательным корпусом страны.

Следовательно, мы можем заключить, что концепция президентской власти, принятая в Конституции РФ, существенно отличалась от прежней Конституции. Суть изменений главным образом состоит в том, что Президент перестал быть главой исполнительной власти и согласно ст.110 Конституции РФ исполнительная власть теперь осуществляется Правительством РФ³.

Но всё же ее разработчики не смогли избежать невидимых на первый взгляд включений в текст главного закона страны механизмов власти, в результате которых Президент РФ превратился в вершину государственной пирамиды, осуществляя единоличное руководство внешней политикой, всеми силовыми министерствами и ведомствами.

Таким образом, важнейшие особенности организации  института президентства в Российской Федерации закреплены в ее Конституции. Однако российская конструкция президентской власти сочетает в себе признаки различных классических моделей института президентства.

Наука государственного права выделяет три формы института  президентства:

• «чистые» президентские республики, имеющие сильного президента, наделенного широким объемом прав, в том числе по формированию кабинета министров (Мексика, Коста-Рика);
• парламентские республики, имеющие президента с узким кругом полномочий, не обладающего правами по формированию правительства, которым занимается парламент (Австрия, Германия, Индия, Италия);
• смешанные, полупрезидентские республики, где парламент играет существенную роль в формировании правительства, однако президенту республики принадлежат значительные полномочия в осуществлении государственной власти (Франция, Португалия, Финляндия)¹.

По  ряду главных позиций российская модель тяготеет к чисто президентской республике. Ее главная черта – контроль за формированием и деятельностью правительства, руководство им. Конституция Соединенных Штатов не предусматривает правительство как отдельный орган исполнительной власти. Его функции исполняет президентская Администрация. В Конституции РФ Президент характеризуется как глава государства, он определяет структуру Правительств, назначает и освобождает от должности его членов, принимает решение об его отставке.