Федерализм как форма государственного устройства
Глава 1. Федерализм как форма государственного устройства
1.1 Генезис федерализма
Проблема федерализма является одной из важнейших в современном мире, ставшем на путь демократии, гуманизма и прав человека. Идея федерализма развивается в унисон с концепцией ограничения государственной власти и является его своеобразным выражением.
Теория федерализма, обогащаясь практическим опытом и воплощая теоретические новинки в жизнь, с течением времени находит свое активное развитие.
Концепция федерализма неразрывно связана с теорией государственного суверенитета, ибо суверенитет — это один из главных признаков государства, в том числе и федеративного.
Понятия «федерация», «федеративное государство» впервые появились в XVII веке. Понятия, введенные в научный оборот немецким кальвинистом и юристом И. Альтузиусом (1562-1638), который обозначается в литературе как родоначальник теории федерализма, впоследствии стали употребляться в различных значениях.
Ученый разработал «федеральную теорию народного суверенитета» на основе принципа союза или согласия. Он считал, что федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размерам союзами — начиная с семьи вплоть до государства [3].
Теоретическое оформление теории федерализма происходит в период буржуазно-демократических революций, в обстановке борьбы с абсолютизмом, в период утверждения прав и свобод человека. Движение за федеративное устройство не просто сопутствовало буржуазной революции. Оно являлось ее содержанием в форме борьбы за права и свободы не только человека, но и провинций, земель, регионов, национальных окраин.
Борьба за независимость североамериканских штатов и образование единого федеративного государства была не просто борьбой за независимость. Она была и буржуазно-демократической революцией.
В отличие от самой идеи федерализма, федеративные государства - это исторически относительно поздние явления. Первым федеративным государством в собственном смысле этого слова являются США.
Американский федерализм возник на волне глубинных процессов демократизации общества. Он явился следствием развития гражданского общества, интенсификации хозяйственной деятельности, понимания и осознания прав человека и национального (народного) суверенитета. В духовной жизни эта тенденция проявилась в виде стремления к свободе и самоуправлению.
На федерализм, как на теорию и практику строительства федеративных государств, повлияли различные философско-правовые концепции.
Прежде всего, следует отметить, что практическое правотворчество чаще всего развивается в русле юридического позитивизма. Здесь источником права является воля суверена. Недостатком данной школы права было отношение к личности как к явлению второстепенному. Закон является инструментом в руках государства, с помощью которого власть упорядочивает общество, применяя при необходимости аппарат принуждения. Здесь личность - объект, а право — это инструмент и функция политики.
Другая концепция — теория естественного права. Она возникла еще в древности и продолжает свое развитие в традициях Нового времени. Здесь центральным пунктом выступает идея свободы. Свобода индивида как его естественное право делает политической проблемой положительное право. По сути, проблема права есть проблема легитимации частного лица, группы и общества и является способом преодоления деспотической власти государства.
В эпоху Нового времени рождается гражданское общество, смысл которого заключается в образовании автономной области деятельности и творчества человека и общества; это период становления самостоятельной личности, самоуправления и самоорганизации в гражданском обществе. Именно в это время происходит осознание того, что федерализм для некоторых государств является единственно возможной формой, в которой возможно построение гражданского общества, демократии, решения национальных проблем и сохранения политического единства. Здесь федерализм выступает как средство утверждения свободы. Он созвучен идеям естественного права.
Формирование федеративных государств связано с эпохой перехода от феодализма к капитализму.
Федерализм как идеология возник как инструмент ограничения всевластья государства. Однако в период возникновения первых федеративных государств (например, США) данная идея была уже не нова.
Еще мыслители Древней Греции, такие как Платон и Аристотель, высказывались о необходимости ограничения государственной власти. «Отцы-основатели» федерации североамериканских штатов А. Гамильтон, Дж. Джей и Д. Мэдисон в работе «Федералист» под псевдонимом Публий обосновывали необходимость федеративного устройства государства, ссылаясь на опыт Римской республики.
Большинство ученых саму идею ограничения государственной власти традиционно связывают с Великой Хартией вольностей 1215 года, которая установила принцип, согласно которому государственная власть обязана учитывать «интересы своих вассалов» и не вмешиваться в их дела. Со времен Иоанна Безземельного, каждый король должен был подтверждать действительность Хартии, обязуясь тем самым соблюдать данный принцип. Поэтому нередко Великую хартию вольностей в политико-правовой науке называют «краеугольным камнем свободы» [5].
Первоначально теоретическая мысль в области права представляла проблему ограничения государственной власти исключительно как самоограничение (добровольное воздержание государства от действий, не сообразованных с целями, которые преследует государство). Многие представители естественно-правовой школы, являясь сторонниками индивидуализма, в то же время признавали, что государственная власть по отношению к индивиду абсолютна. Требования ограничения власти были направлены только на органы государственной власти, а не на саму власть. В этом были даже согласны такие непримиримые оппоненты как Т. Гоббс и Ж.-Ж. Руссо.
И. Бентам и Дж. Остин, взгляды которых имели серьезное влияние на политико-правовую мысль всего английского общества конца XVIII - начала XIX в.в., нисколько не сомневались в верховенстве государства и правовой неограниченности его власти. Так, Дж. Остин утверждал, что самоограничение государственной власти иллюзорно и от нее нет никакой легальной защиты для общества. А, например, Р. Иеринг считал, что проблема самоограничения государственной власти есть частный случай самоограничения человеческой личности. Он сравнивал нежелание самоограничения государственной власти с эгоизмом человека, утверждая, что история развития государственной власти — это история человеческого эгоизма, который необходимо обуздать.
Одним из первых учений, которое утвердило необходимость ограничения государственной власти, стало учение о государстве Г. Елинека, согласно которому, ограничение государственной власти превращается в гораздо большее, чем воздержание от определенных действий, оно становится необходимым моментом самого существования государства.
Понятие связанности государственной власти правом, утверждающее приоритет права по отношению к государству, идет дальше концепции самоограничения и признает «ограниченность» государства по отношению к индивиду. Теоретически эта позиция восходит к работам Дж. Локка, который утверждал, что человек от природы обладает неотъемлемыми правами, а создаваемая общественным договором государственная власть имеет своей целью обеспечение защиты.
Развитие федерализма, как теории, осуществляется в трудах таких выдающихся личностей как А. Гамильтон, Д. Мэдисон и Дж. Джей. В работе «Федералист» они изложили свои научные взгляды под псевдонимом «Публий». Они доказывали необходимость федеративного устройства государства, ссылаясь на опыт Римской республики. Мыслители рассматривали проблему федерализма с точки зрения соотношения федерации и конфедерации.
Развитие института федерализма в середине XX в. обусловлено рядом конкретно-исторических причин, возникших в Европе и в мире вообще: обострение межнациональных противоречий в Великобритании, Бельгии, Испании, негативные моменты в развитии федеративных отношений в ФРГ, Австрии, распад колониальной системы, различные послевоенные проекты объединения послевоенных государств и прочее. Факт того, что федерализм как форма государственного устройства и как идеология вообще, гибко отражает изменения в общественных отношениях, является вполне естественным явлением, ибо государственно-правовая надстройка, в немарксистском понимании, должна быть социально обусловлена.
Советский союз в определенной степени повлиял на развитие теории федерализма в XX в. Ряд зарубежных ученых уделяли особое внимание этому вопросу, например Э. Каррер, д'Анкос, Ж. Бюрдо и др.
Длительное развитие теории федерализма так и не привело к единому пониманию данного явления. Вторя словам Гегеля, высказавшегося относительно отсутствия единого понимания права, мы вынуждены заметить, что человечество все еще не нашло единого понимания федерализма. Да и вряд ли найдет. И, как заметил известный французский политолог, занимающийся вопросами федерализма Ж.Ф. Обер, «вообще невозможно установить, где начинается и где кончается федерация».
Остается дискуссионным вопрос о количестве теорий. Так, швейцарский ученый М. Устери указывает на существование 17 теорий. Однако У.К. Хикс считает, что необходимо различать два типа федеральной организации - координационную и корпоративную. Канадский исследователь Э.Р. Бланк выдвинул пять концепций федерализма - нейтралистскую, административную, координационную, договорную и дуалистическую.
Согласно централистской концепции, вся политика в отдельных частях федерации должна проводиться в соответствии с решениями центральных общефедеральных органов. В основе этой концепции лежит положение о том, что народ страны «образует единый законный источник суверенной власти и поэтому правительство, пользующееся поддержкой большинства населения, должно быть верховным над нижестоящими правительствами членов федерации». До середины XX в. данная концепция имела серьезное влияние, однако после 1950-х гг. ее влияние резко упало.
Административная концепция, исполнительный или кооперативный федерализм предполагает на неопределенно долгий срок существование самостоятельного права мест и сохранение межправительственного сотрудничества, несмотря на открыто антагонистический характер суверенных прав и привилегий, закрепленных за федерацией и ее членами. Такое понимание федерализма стало преобладающим после второй мировой войны.
В современных условиях развивается координационная концепция. Она характеризует федерализм как постоянную борьбу и сотрудничество двух правительственных систем из-за наличия между ними налоговой и финансовой зависимости, как самостоятельность членов федерации в конституционно установленных пределах при существовании некоторых юрисдикционных ограничений для федерального правительства.
Договорная концепция рассматривает федерацию в виде объединения государств, которые передали на основе договора некоторые права центру. Это право не может приобрести новых прав без предварительного согласия провинций, поскольку оно создано ими. Следует отметить, что значение данной концепции было утрачено к 1930-м годам.
В дуалистической доктрине, или двунациональной теории, требуется, чтобы федерация обеспечивала и развивала благосостояние каждого культурно-этнического элемента.
В зарубежной научной мысли также сформировалась концепция утопического глобального федерализма. Ее идейной основой выступает Манифест Вентотена 1941 года. Согласно основным положениям данной концепции, должно сформироваться мировое сообщество государств, в котором каждое государство должно превратиться в одну из его ячеек. Это предполагает создание всемирного правительства, основанного на принципах кооперации, интеграции и субсидиарности. Большинство подобных проектов во многом связаны с реформированием ООН, которое, как представляется реформаторами ООН, должно идти по двум направлениям: возрастанию влияния ООН в решении жизненно важных вопросов для всего мирового сообщества и демократизации деятельности ООН, которая должна превратиться в форум народов. Федералисты-глобалисты предлагают действовать на основе гражданских инициатив в обход официальных органов.
Другой подобной тенденцией к интеграции является деятельность по созданию Европейской Федерации, которая не столь глобальна, как идея с ООН, но также охватывает крупную территорию Европы.
Таким образом, федерализм как теория и практика, является важнейшим средством достижения социального мира, применяемый для преодоления конфликтных ситуаций и справедливого устройства многонационального и территориального крупного государства, носит особую методологическую роль.
1.2 Мировой опыт становления федерализма
Федерализм, бесспорно, давно стал феноменом мирового значения. Как форма государственного устройства и управления он утвердился в крупнейших и стабильных государствах мира. История и практика федерализма в мире развивается как эволюционным, так и революционным методами. Конфедерализм же, как показывает опыт, это лишь переходная форма государственности, в отличие от федерализма, который более жизнеспособен и устойчив. Возникновение классических федеративных государств начинается, прежде всего, в Нидерландах, Швейцарии, США, Мексике, Канаде. Следует отметить базовое, методологическое значение идеи американских федералистов для теории и практики федерализма. Деколонизация после Второй мировой войны существенно повысила перспективы федерализма. Д. Дж. Элазар исходя из сравнительного анализа мировых федеративных систем выделяет шесть характеристик, принципов федерализма [7]: многообразие особенностей структур и механизмов функционирования государства; обеспечение единства при сохранении многообразия; внутренне гармоничное взаимодействие политических и социальных факторов; соблюдение принципов и их соответствие задачам развития страны, а также тенденциям глобальных процессов; постоянство форм политической организации.
Опыт федерализма составляет предмет федералогии. Еще со времен образования городов-государств Древней Греции различные государственные объединения вступали в союзы, которые, правда, носили временный характер, поскольку были образованы для выполнения определенных задач военно-политического характера. Это союз, скажем, конфедеративного типа. Так, в Швейцарии в 1291 г. стратегически объединились маленькие государства (кантоны): Ура, Швиц, Нидвальден, Обвальден, составившие «союзную грамоту». Постепенно в союз выступили и некоторые другие кантоны, сейчас их стало 26.
Наиболее классический пример — это США. Первоначально существовало 13 английских колоний, каждая из которых имела «свою особую политическую и конституционную историю». В 1787 г. эти штаты-колонии выработали конституции своего союза — федерации. У французов была куплена Луизиана, у России — Аляска, у Мексики отвоеваны «территории», у Испании — Антильские острова. В настоящее время в Америке существует 47 штатов, три «территории» и ряд колоний. В 1871 г. 25 германских независимых государств объединились в «вечную конфедерацию». Точно так же возникает Австрия и т. д. С начала 1970-х гг. до 1993 г. процесс федерализации королевства проходил в Бельгии.
Исторический опыт свидетельствует, что федерация формируется там, где имеется многообразие: этнокультурное, историческое, географическое, языковое, социально-экономическое и др. По мнению ведущих федералистов, федерация — это правовой порядок, позволяющий согласовать и обеспечить на практике единство многообразия. В идеале федеративное объединение происходит «снизу» на основании добровольных договоров между суверенными государственными образованиями. Полномочия федеральных органов власти тоже исходят «снизу вверх». Это принцип «разделенного суверенитета» (Флянер). Так, согласно Конституции Швейцарии (ст. 3) кантоны суверенны настолько, насколько их суверенитет не ограничен федеральной Конституцией. Например, кантон Фрейбург в соответствии с его Конституцией является суверенным государством в составе Швейцарской конфедерации (ст. 1). Опыт Швейцарии показывает, что такое сочетание вполне возможно. В Конституции ФРГ (ст. 79) изменение полномочий Конституции, которые закрепляют федеративный строй ФРГ, не допускается.
История всех федеративных государств и мотив их федерализации могут быть различны.
Правовой фундамент может быть договорным или конституционным. Но при всех условиях в конечном итоге именно Основной закон определяет правовую базу федеративного государства.
Статус территориальных единиц (субъектов федерации). В Австрии и Германии они называются землями, в США и Индии — штатами, в Швейцарии — кантонами и т. д. Субъекты федерации в Германии отвечают требованиям и государственных образований. В Австрии только земля Форальберг именует себя «государством, землей». Большинство других земель закрепляют за собой право осуществлять функции государства (нем. — staat). Австрийские и германские земли равноправны, хотя некоторые имеют название Freistaat, т. е. «республика».
Разграничение полномочий в разных странах_различное. Так, в Германии стартовой является норма: «Земли осуществляют властные полномочия и властные функции, если основной закон не предусматривает либо не разрешает иного» [1]. Австрийская конституция определяет предметы ведения федерации, а остальное подпадает под ведение земель.
Федерализм располагает
потенциалом моделирования
В мировой практике федеральные системы управления представлены такими государствами, как Канада, Австралия, США, Германия, Швейцария, Индия и многие другие страны.
Современная форма
германского федерализма
В США принцип федерализма пронизывает все статьи Конституции. Так, раздел 8 статьи 1 содержит перечень вопросов, делегируемых федерации и находящихся в исключительном ведении Конгресса. Все остальные предметы законодательного регулирования в соответствии с поправкой X Конституции резервируются за штатами. Таким образом, «остаточные» полномочия позволяют штатам принимать решения по широкому кругу вопросов. «Власть, не делегированная Конституцией Соединенных Штатов и не запрещенная для осуществления в штатах, принадлежит либо каждому штату в отдельности, либо народу» (поправка X). Например, содержание и строительство дорог и некоторые социальные программы находятся в основном в компетенции штатов (хотя они для того и используют федеральный бюджет), в то время как образование, полиция и контроль за землепользованием находятся в сфере местных органов, контролируются администрациями городов, округов или специальных административных единиц.
Основными принципами федерализма во всем мире являются демократия, законность и уважение к правам человека. Изначально в основе федерализма лежат принципы единства и соблюдения федеративного законодательства всеми субъектами, являющимися частью государства.
В основе швейцарского федерализма лежит концепция приведения в единое целое множества составляющих с учетом их разнообразия. Швейцария, состоящая из 25 кантонов и насчитывающая 7 млн/ человек, — маленькая страна, при этом швейцарцы ни разу не склонялись в пользу решения о некоем «плавильном котле», в котором были бы погребены все национальные различия, своеобразие культуры и языка народов, населяющих страну. Как, например, это сделали в США, где в первых строках Конституции записано: «Мы, народ Соединенных Штатов....» Каждый швейцарец имеет три гражданства: муниципальное, кантональное и федеративное. Кантоны в Швейцарии — государства в полном смысле этого слова, где каждый кантон имеет свою законодательную, исполнительную и судебную власть, свою конституцию. При этом единственным фактором, который объединяет страну, является огромная приверженность одним и тем же политическим ценностям.
Многие черты современного германского или швейцарского федерализма, или испанского автономизма, или французской регионализации могут быть поняты только в контексте истории стран.
С ускорением поступательного движения и качественным усложнением процессов развития общественных отношений конца XX — начала XXI столетия существенно трансформировались концепция и понятие современного федерализма. Приблизительно за последние два десятилетия их восприятие и понимание вышли далеко за рамки некогда дежурной, привычной схемы чисто государственно-правовых постулатов, ограниченных формой государственного устройства. На текущий момент современный федерализм превратился в совершенно определенную политическую философию существования и эволюции общества и его государственной оболочки, в основе которых лежит сложная совокупность экономических, политических, правовых, культурных, этических, национальных и другого рода общественных взаимоотношений.
1.3 Особенности современного федерализма
Федерализм
– понятие сложное и
Само понятие федерализм теснейшим образом связано с появлением и развитием современных общественных отношений, рыночной экономики, гражданского общества и национального государства. В основу созданной на его основе формы государственности заложена необходимость формирования геополитического пространства государства как объединения на договорной основе территорий членов (субъектов) федерации. Они, в свою очередь, наделяются учредительной властью, обладают ограниченным суверенитетом, включая наличие собственной конституции.
Особенность федеративного
устройства, в отличие от унитаризма,
с одной стороны, и конфедерации,
с другой, состоит в том, что, наряду
со сложившейся в евро-
Федерализм, - писал социолог Р. Арон представляет собой единственное цельное усилие, чтобы выйти из тупика и наладить порядок [10].
Федерализм - это система основных признаков и принципов определенной формы государственного устройства, совокупность структур, норм и методов государственного управления, которые устанавливают взаимодействие центра и субъектов и обеспечивают рациональное и эффективное функционирование государства в интересах как федерации в целом, так и ее субъектов [9].
К сущностным признакам федерализма относятся:
1) государствоподобный характер, объединенных в единое государство территориальных единиц – субъектов федераций;
2) конституционное разграничение компетенций между субъектами и центром;
3) недопустимость изменений границ без согласия субъектов;
4) территория федерации состоит из территорий субъектов федерации (штатов, республик, земель и т. д.) и в политико-административном отношении не представляет собой единое целое, но существует единая система границ и ее охраны;
5) субъекты федерации не обладают суверенитетом в полном объеме, не имеют право на сецессию (односторонний выход из федерации);
6) субъекты федерации имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти, но по отношению к федеральной системе федеральных органов государственной власти они являются подсистемами, пределы их юрисдикции определяются федеральными конституцией и законами;
7) субъекты федерации разрабатывают свою конституцию (устав), систему законов, соблюдая приоритет, соответствие федеральным конституции и законодательству;
8) в федерации нет единого
государственного бюджета, а
9) гражданство
в федерации обычно двойное:
каждый гражданин считается
10) законодательно регулируется, гарантируется равноправие всех граждан на территории федерации;
11) субъекты не обладают полным верховенством на своей территории и ограничиваются в правах самостоятельно действовать в сфере международных отношений;
12) федеральный парламент обычно двухпалатный, верхняя палата состоит из представителей субъектов федерации, нижняя – является органом общенародного представительства и избирается всенародно.
К основным принципам федерализма относятся:
- добровольность объединения государств и подобных образований в единое государство;
- принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации;
- однопорядковый (симметричный) конституционный статус субъектов федерации и их равноправие;
- конституционно-правовые разграничения суверенитета федерации и суверенности ее субъектов;
- общие территория и гражданство;
- единая денежная и таможенная системы, федеральная армия и другие институты государства, которые обеспечивают его безопасное существование и функционирование.
Формы федерации отражают
варианты взаимоотношений между
федеральной властью и
Принято считать, что федеративные государства должны соответствовать следующим условным критериям:
1) федеральное правительство (власть) обладает правом исключительного контроля над проведением внешней политики;
2) государства – субъекты федерации неправомочны выйти из федерации или в одностороннем порядке прекратить связи с национальным союзом (федерацией);
3) федеральное правительство может использовать свою власть независимо от государств – членов федерации и проводить свою волю без их прямого одобрения;
4) никакие поправки не могут быть внесены в федеральную конституцию без одобрения государств – членов федерации;
5) федеральное правительство неправомочно в одностороннем порядке изменить границы субъектов федерации;
6) государственная власть разделена между федеральным правительством и правительствами государств – субъектов федерации;
7) определенные и достаточно значительные полномочия должны быть оставлены за государствами-членами;