Федеральная миграционная служба Российской Федерации



Министерство  образования и науки Российской Федерации

Федеральное агентство по образованию

Иркутский государственный технический университет

Заочно-вечерний факультет

Кафедра государственных юридических дисциплин.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Федеральная миграционная служба Российской Федерации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Иркутск – 2009

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ФЕДЕРАЛЬНОЙ МИГРАЦИОННОЙ СЛУЖБЫ (ФМС)

§1.1 ФМС как  орган исполнительной власти

§1.2 Содержание административно-правового статуса  ФМС

Глава 2. ПОЛНОМОЧИЯ ФМС ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПАСПОРТНОГО  РЕЖИМА

§2.1. Понятие, содержание, цели и правовая основа паспортного режима

§2.2. Паспорт  гражданина Российской федерации. Выдача и замена паспортов

§2.3 Полномочия ФМС по обеспечению паспортного  режима в отношении иностранных  граждан и лиц без гражданства

§2.4 Регистрационный  учет граждан России, иностранных  граждан и лиц без гражданства  по месту проживания

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Право граждан  на свободу передвижения и выбор  места жительства – одно из основных прав человека, гарантированных Конституцией Российской Федерации. Однако для обеспечения порядка и в целях безопасности данное право ограничивается в силу закона обязанностью граждан (как российских, так и иностранцев) регистрироваться по месту жительства и по месту пребывания. Данная мера, в частности, необходима для осуществления контроля за перемещением лиц, отбывших наказание, и лиц, прибывших в Россию из других государств с целью осуществления трудовой деятельности (трудовых мигрантов).

Паспорт, основной документ, удостоверяющий личность гражданина, призван не только облегчить  участие физических лиц в гражданском  обороте, но и способствовать осуществлению  контроля за перемещением граждан внутри страны и за ее пределами. Для этого  в паспорте ставится штамп прописки, а в загранпаспорте – проставляются визы.

Общественные  отношения, возникающие между органами внутренних дел и гражданами в  связи с выдачей гражданам  паспортов (видов на жительство) и  регистрационным учетом граждан  по месту жительства и месту пребывания образуют паспортную систему. Основным органом внутренних дел, в компетенцию  которого входит документирование граждан  паспортами и их регистрация по месту  проживания является Федеральная миграционная служба Российской Федерации (далее  ФМС).

Тема  данной работы актуальна также потому, что в настоящее время приток иностранных граждан в Россию все возрастает. Можно бесконечно спорить о том полезно это для нашей страны или губительно. Но как бы то ни было, государство призвано контролировать этот процесс. И оно осуществляет этот контроль через органы ФМС.

Настоящая работа призвана осветить наиболее общие  вопросы, касающиеся ФМС и ее деятельности. Цель данной работы – определить административно-правовой статус ФМС в системе органов государственной власти и управления, а также описать основные полномочия ФМС по обеспечению паспортного режима в отношении российских граждан и иностранцев. Для этого прежде всего необходимо раскрыть цель и задачи ФМС, и ее место в системе органов исполнительной власти.

Конечно, ФМС выполняет и другие функции, в частности, выдает иностранным  гражданам разрешения на осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации. Но данный вопрос не освещается в этой работе, поскольку не относится к вопросам паспортного режима.

В данной работе использованы законы и подзаконные акты, составляющие правовую основу деятельности ФМС по обеспечению паспортного режима, а также административные регламенты ФМС и МВД России, регулирующие осуществление тех или иных функций ФМС.

Также в  настоящей работе использованы комментарии к Кодексу об административных правонарушениях и к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и работа Головистиковой А.Н. «Иностранцы и Граждане России. Особенности правового положения, регистрация, учет.»

 

Глава 1. Административно-правовой статус Федеральной миграционной службы (ФМС)

§1.1 ФМС как орган исполнительной власти

 

Согласно  п. 1 Положения о ФМС, Федеральная  миграционная служба (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную  политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции  по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере  миграции.1

«Государственный орган – это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентирована правом»2. Т.е. государственный орган является инструментом для решения тех или иных задач государства.

В зависимости  от тех задач, для решения которых  создаются государственные органы, они подразделяются на представительные, судебные, исполнительные.

Орган исполнительной власти – это составная часть  механизма (системы) исполнительной власти, действует в сфере исполнительной власти, выступает по поручению и  от имени государства (Российской Федерации, республики в составе Российской Федерации), осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного  характера, обладает собственной компетенцией, имеет свою структуру, применяет  присущие ему формы и методы деятельности3.

Для ФМС характерны следующие признаки исполнительного органа государственной власти:

  1. ФМС является автономной (т.е. самостоятельной) частью государственной администрации.
  2. ФМС осуществляет исполнительно-распорядительную, административную деятельность в сфере миграции и выполняет правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.
  3. Обладает властными полномочиями в отношении других субъектов права. Так, в соответствии с п. 12 Положения, ФМС руководит территориальными органами, загранаппаратом, а также иными входящими в систему ФМС России организациями и подразделениями, осуществляет контроль их деятельности.4
  4. Имеет постоянный штат, является коллективом государственных служащих и иных работников. Положение о ФМС устанавливает предельную штатную численность сотрудников ФМС.5.
  5. Органы исполнительной власти образуются вышестоящим государственным органом исполнительной власти или Президентом Российской Федерации. ФМС образована Указом Президента от 19.07.2004г. № 928.
  6. Подчиняется вышестоящему органу исполнительной власти или Президенту Российской Федерации. ФМС России подведомственна Министерству внутренних дел Российской Федерации. (п.1. Положения о ФМС).
  7. Образование и правовой статус ФМС как органа исполнительной власти регулируется административным правом.
  8. ФМС обладает правами юридического лица, поскольку является государственным учреждением, т.е. публично-правовым образованием, созданным с целью осуществления властных полномочий в публичных интересах. В отличие от других юридических лиц, госучреждения не подлежат государственной регистрации не имеют и не утверждают собственных уставов.6

Как государственное  учреждение, ФМС – центральный орган федеральной исполнительной власти, образованный в соответствии с п. 2. ст. 77 Конституции России.

В соответствии с Указом Президента от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных  органов исполнительной власти»  в России существуют три вида федеральных ведомств: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Для федеральной  службы характерны следующие признаки:

  1. Она осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, в нашем случае – в сфере миграции. Возглавляется директором федеральной службы, который может иметь заместителей. В Федеральной миграционной службе шесть заместителей директора, в том числе один первый заместитель.7
  2. В пределах своей компетенции ФМС издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, и Министерства внутренних дел Российской Федерации8. Индивидуальный правовой акт федеральной службы называется приказ.
  3. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту или Правительству России. Как уже было сказано, ФМС подведомственна Министерству внутренних дел Правительства Российской Федерации.
  4. Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных актами Президента, Правительства России.
  5. При осуществлении надзора федеральная служба имеет право применять меры административного принуждения к физическим и юридическим лицам, нарушающим действующие правовые нормы: направлять дела об административных правонарушениях в суды для привлечения виновных к административной ответственности.9

§1.2 Содержание административно-правового статуса ФМС

 

В административно-правовом статусе исполнительных органов  государственной власти выделяют три  главных блока:

  1. Целевой – юридически закрепленные цели, задачи и функции органа, обеспечение той социальной потребности, ради которой учреждается орган государственной власти.
  2. Организационно-структурный. В этот блок входят: нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов, их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других, установления и изменения их организационных структур, права на организационное самоопределение, процедур деятельности и права на официальные символы.
  3. Компетенционный, т.е. совокупность властных полномочий и подведомственности10.

Рассмотрим  содержание административно правового  статуса ФМС в соответствии с  этими блоками.

1. Цель ФМС заключается в реализации государственной политики в сфере миграции и осуществление правоприменительных функций, функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.

Основными задачами ФМС России, в соответствии с п.2 Положения о ФМС являются:

1) реализация общей стратегии  государственной политики в установленной  сфере деятельности;

1.1) совершенствование нормативно-правового  регулирования в установленной  сфере деятельности;

1.2) производство по делам о  гражданстве Российской Федерации,  оформление и выдача основных  документов, удостоверяющих личность  гражданина Российской Федерации;

2) осуществление регистрационного  учета граждан Российской Федерации  по месту пребывания и по  месту жительства в пределах  Российской Федерации и контроля  за соблюдением гражданами и  должностными лицами правил регистрации  и снятия с регистрационного  учета граждан Российской Федерации;

3) оформление и выдача иностранным  гражданам и лицам без гражданства  документов для въезда в Российскую  Федерацию, проживания и временного  пребывания в Российской Федерации;

4) осуществление контроля за  соблюдением иностранными гражданами  и лицами без гражданства установленных  правил проживания и временного  пребывания в Российской Федерации;

4.1) осуществление  миграционного учета иностранных  граждан и лиц без гражданства  в Российской Федерации;

5) разработка и реализация во  взаимодействии с иными государственными  органами мер по предупреждению  и пресечению незаконной миграции;

6) исполнение законодательства  Российской Федерации по вопросам  беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке  в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;

7) осуществление в соответствии  с законодательством Российской  Федерации контроля и надзора  в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников  в Российскую Федерацию и трудоустройства  граждан Российской Федерации  за пределами Российской Федерации;

8) управление  территориальными органами ФМС  России, ее загранаппаратом, а  также и иными организациями  и подразделениями, созданными  для решения возложенных на  ФМС России задач11.

2. Структура  ФМС определяется Указом Президента  РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы". Данный указ определяет количество заместителей директора ФМС (шесть и один первый заместитель), количество управлений по основным направлениям деятельности Службы – до 16, загранаппарат ФМС, состоящий из представительств ФМС за рубежом и представителей ФМС в составе дипломатических представительств Российской Федерации (без включения в штатную численность этих представительств). Директор ФМС назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Указ определяет предельную штатную численность сотрудников ФМС:

а) предельную штатную численность  Федеральной миграционной службы, ее территориальных органов и загранаппарата в количестве 34 286 единиц (без персонала  по охране и обслуживанию зданий), в  том числе сотрудников органов  внутренних дел Российской Федерации - 19 290 человек, федеральных государственных служащих - 9174 человека, работников - 5822 человека;

б) предельную численность работников центрального аппарата Федеральной  миграционной службы в количестве 449 единиц, с 1 января 2008 г. - 510 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий), в том числе сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации - 173 человека , с 1 января 2008 г. - 190 человек;

в) предельную численность работников загранаппарата Федеральной миграционной службы в  количестве 43 единиц.

Указ  Президента определяет также подчиненность  сотрудников ФМС и общий порядок присвоения им званий, разграничение предметов ведения и полномочий между ФМС и Министерством внутренних дел, осуществляющим непосредственное руководство ФМС, передачу управления делами миграции из ведения МВД в ведение ФМС12.

ФМС России является юридическим лицом, имеет  печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и  со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в  соответствии с законодательством  Российской Федерации.

ФМС России имеет геральдический знак - эмблему и флаг, учреждаемые  Президентом Российской Федерации.

Местонахождение ФМС России - г. Москва13.

3. Компетенция ФМС.

Круг  полномочий ФМС России определяется в разделе II Положения о ФМС. Основными полномочиями ФМС являются следующие:

1) разработка и осуществление  мер по реализации государственной  политики в сфере миграции;

2) осуществление в соответствии  с законодательством Российской  Федерации контроля и надзора:

- за соблюдением  гражданами Российской Федерации  и должностными лицами правил  регистрации и снятия граждан  Российской Федерации с регистрационного  учета по месту пребывания  и по месту жительства в  пределах Российской Федерации;

- за соблюдением  иммиграционных правил иностранными  гражданами и лицами без гражданства;

- за соблюдением  правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных  работников в Российскую Федерацию  и использования их труда;

3) организация  и осуществление в соответствии  с законодательством Российской  Федерации:

- выдачи  виз иностранным гражданам и  лицам без гражданства на въезд  в Российскую Федерацию;

- определения  наличия гражданства Российской  Федерации у лиц, проживающих  в Российской Федерации;

- принятия  от лиц, проживающих в Российской  Федерации, заявлений по вопросам  гражданства Российской Федерации;

- проверки  фактов и документов, представленных  для обоснования заявлений по  вопросам гражданства Российской  Федерации

- рассмотрения  заявлений по вопросам гражданства  Российской Федерации, поданных  лицами, проживающими в Российской  Федерации, и принятия решений  по вопросам гражданства Российской  Федерации в упрощенном порядке;

- ведения  учета лиц, в отношении которых  уполномоченным федеральным органом  исполнительной власти или его  территориальным органом приняты  решения об изменении гражданства;

- оформления  гражданства Российской Федерации;

- отмены  решений по вопросам гражданства  Российской Федерации;

- выдачи и замены гражданам Российской Федерации документов, удостоверяющих их личность;

- регистрационного учета граждан  Российской Федерации по месту  пребывания и по месту жительства  в пределах Российской Федерации,  а также регистрации иностранных  граждан и лиц без гражданства  по месту жительства и учета иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания;

- оформления и выдачи паспортов и иных документов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию;

- учета выданных паспортов гражданина Российской Федерации;

оформление  приглашений иностранным гражданам  и лицам без гражданства на въезд в Российскую Федерацию, а  также ведение учета оформляющих  приглашения юридических лиц;

- реализации мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;

4) организует в установленном  законодательством Российской Федерации  порядке:

- выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации;

- выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации;

- учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища либо о признании их беженцами, получивших статус беженца, а также оказание содействия беженцам во временном обустройстве в Российской Федерации;

- учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о признании их вынужденными переселенцами, получивших статус вынужденного переселенца, а также оказание содействия вынужденным переселенцам в обустройстве на новом месте жительства в Российской Федерации;

проведение  идентификации иностранных граждан  и лиц без гражданства, ходатайствующих  о признании их беженцами и  находящихся в Российской Федерации;

а также  другие полномочия.

В соответствии с п. 7. Положения о ФМС, в целях  реализации своих полномочий ФМС  России имеет право14:

1) организовывать проведение необходимых  исследований, испытаний, экспертиз,  анализа и оценок, а также научных  исследований по вопросам осуществления  контроля и надзора в установленной  сфере деятельности;

2) осуществлять функции государственного  заказчика и организовывать капитальное  строительство, реконструкцию и  капитальный ремонт объектов  системы ФМС России, а также  жилищное строительство;

3) запрашивать и получать в  установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений  по вопросам, относящимся к установленной  сфере деятельности;

4) привлекать в установленном  порядке для выработки решений  по вопросам, относящимся к установленной  сфере деятельности, научные и  иные организации, ученых и  специалистов, в том числе на  договорной основе;

5) образовывать в установленном  порядке самостоятельно и совместно  с другими федеральными органами  исполнительной власти совещательные  органы (советы, комиссии) для рассмотрения  вопросов, относящихся к установленной  сфере деятельности;

6) заключать гражданско-правовые  договоры.

 

Основным  документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации является паспорт гражданина Российской Федерации15. Совокупность правил паспортизации и регистрации граждан России – паспортный режим – является одним из наиболее обширных вопросов, входящих в компетенцию ФМС России16.

 

Глава 2. Полномочия ФМС по обеспечению паспортного режима

 

Паспортная  система – совокупность урегулированных  правом общественных отношений, возникающих  преимущественно между органами внутренних дел и гражданами в  связи с выдачей гражданам  паспортов (видов на жительство) и  регистрационным учетом граждан  по месту жительства и месту пребывания17.

Паспортная  система включает в себя права, обязанности  субъектов (граждан России, иностранных  граждан, лиц без гражданства  и органов внутренних дел, в т.ч. ФМС, а также иных госорганов) и  возникающие при их реализации отношения  по поводу:

  1. выдачи паспортов гражданам России;
  2. выдачи иностранным гражданам видов на жительство, разрешений на проживание и пребывание;
  3. регистрации российских, иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства или временного пребывания в России;
  4. контроля за соблюдением паспортного режима;
  5. выдачи гражданам России заграничных паспортов.

§2.1 Понятие, содержание, цели и правовая основа паспортного режима

 

Паспортный  режим – это совокупность установленных российским законодательством правил паспортизации и регистрации граждан.

Паспортизация и регистрация граждан решает следующие задачи:

  1. обеспечение граждан основным документом, удостоверяющим личность. Многие права и обязанности могут быть осуществлены только при наличии у гражданина паспорта или иного документа, позволяющего идентифицировать личность, Без такого документа человек не может, например, купить авиабилет или открыть счет в банке.
  2. обеспечение учета граждан: воинского, статистического учета процессов внутренней миграции, учета численности и состава проживающего на определенной территории населения и т. д.
  3. Паспортизация и регистрация способствует борьбе с преступностью, розыску лиц, скрывающихся от правосудия, уклоняющихся от уплаты алиментов, осуществляет учет лиц, прибывших из мест лишения свободы. Так, например, подразделение ФМС осуществляет проверку сведений, представленных гражданами, обратившимися за получением или заменой паспортов, по оперативно-справочным и розыскным учетам соответствующих ОАСР территориального органа и информационных центров МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации. О выявлении лиц, находящихся в розыске, подразделение, осуществившее проверку, незамедлительно сообщает средствами технической связи инициатору запроса для последующего информирования дежурной части органа внутренних дел на обслуживаемой территории.18

Решение этих задач обеспечивает выполнение цели паспортного режима, которой  является создание условий:

а) благоприятствующих осуществлению гражданами своих прав (в частности, избирательных);

б) способствующих выполнению обязанностей граждан (по несению воинской службы, уплате алиментов и т. д.);

в) необходимых  для обеспечения безопасности граждан, общества и государства.

Правовую  основу паспортной системы составляют Федеральные законы «О гражданстве  Российской Федерации», «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Указ Президента «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской федерации на территории Российской Федерации»19, Положение о паспорте гражданина Российской Федерации20, Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета и другие нормативно-правовые акты, принятые во исполнение вышеуказанных федеральных законов. Во исполнение этих нормативно-правовых актов ФМС создает административные регламенты, регулирующие ее деятельность по отдельным вопросам и утверждает их приказами ФМС. Например, Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

§2.2 Паспорт гражданина Российской федерации. Выдача и замена паспортов

 

Согласно  Положению, ФМС организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации выдачу и замену гражданам Российской Федерации документов, удостоверяющих их личность.21

В соответствии с Положением о паспорте, паспорт  гражданина Российской Федерации является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на ее территории. Паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации22.

В паспорт вносятся сведения о личности гражданина: фамилия, имя, отчество, пол, дата и место рождения.

Кроме того, в паспорте производятся отметки:

а) о регистрации гражданина по месту жительства и снятии его с регистрационного учета - соответствующими органами регистрационного учета ФМС;

б) об отношении к воинской обязанности граждан, достигших 18-летнего возраста, - соответствующими военными комиссариатами и территориальными органами ФМС;