Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В настоящее время информация о недвижимости имеет значительную ценность и может предоставляться самым разным лицам, использующим ее как в личных, так и в коммерческих целях. Развитие информационного общества в России в начале XXI века требует новых подходов в предоставлении такой информации регистрирующими органами, с одной стороны, наиболее полно и оперативно, с другой - так, чтобы при этом не были ущемлены интересы собственников недвижимости. Такая задача в настоящее время возложена на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), являющуюся преемником Федеральной регистрационной службы. От того, насколько успешно она с ней справляется, во многом зависит развитие рынка недвижимости в Российской Федерации.
В то же время следует помнить, что информация о правах на недвижимое имущество и сделках с ними является важнейшим, но не единственным информационным ресурсом, аккумулирующимся в системе указанной службы. Расширение ее сфер деятельности путем передачи ей значительного числа функций упраздненных Федерального агентства геодезии и картографии и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости привело к тому, что Росреестр осуществляет полномочия не только по ведению Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, но и государственного кадастра недвижимости, иных реестров; осуществляет государственный мониторинг земель в Российской Федерации, создает и обновляет государственные топографические карты и планы.
Таким образом, сложно переоценить объем информации, которая находится в ведении Росреестра, и ее важность для организаций и граждан. Правила доступа к этим и другим информационным ресурсам, иной информации о деятельности Росреестра содержатся в ряде федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Принятый в 2009 году и вступивший в силу с 1 января 2010 г. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» позволяет взглянуть на правовое регулирование доступа к информации о деятельности Росреестра (и иных государственных органов) с позиции системного анализа, выявить пробелы и противоречия в существующей нормативной базе, предложить пути совершенствования законодательства.
Целью исследования являются разработка теоретической концепции совершенствования деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (в контексте обеспечения общего права на доступ к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления).
Постановка цели определила возникновение конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы:
1. анализ функций Федеральной
службы государственной
2. выявление категорий
информации о деятельности
3. анализ нормативно-правовых актов, регламентирующих обращение с запросом информации о деятельности Росреестра;
4. определение перспектив и тенденций развития структуры деятельности Росреестра.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
Предметом исследования являются доктринальные положения теории административного права в области о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, нормативные правовые акты и правоприменительная (в том числе судебная) практика в указанной сфере.
Глава 1 Теоретические основы Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
1.1 История Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
Историки сходятся во мнении, что общей системы регистрации не только вещных, но и просто залоговых прав в Российском государстве до XVIII не было.
Прообраз Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним начал формироваться с XVI века, когда впервые в России были предприняты попытки укрепления прав на недвижимость. С этой целью в XVI веке в период царствования Иоанна Грозного образуется Поместная изба, в ведении которой находилась в том числе регистрация изменений в сфере феодального землевладения (поместного, светского и церковного вотчинного). К XVI веку получило обязательный характер предписание предъявлять купчие в приказы. Подьячие записывали акты о продаже, дарении, мене в книги приказа, после чего приобретатель признавался собственником вотчины или поместья. В приказах, как в органах, обеспечивающих гарантии вещных прав, хранились дела о переходе земель, содержалась информация о составе имений и сделках с ними.
К XVII веку любая сделка по отчуждению недвижимости записывалась в приказах. Если объектом сделки являлась земля, то запись совершалась в Поместном приказе, если дом или двор - то в Земском приказе, а по городам - у воевод. По прошению приобретателя оформлялась отказная грамота, а иногда и вводная послушная грамота, которая обязывала крестьян повиноваться новому землевладельцу.
Полноценный государственный характер укреплению прав на недвижимость придал Петр I. С целью пресечения злоупотреблений в приказах со стороны подьячих он в 1719 году при Юстиц-коллегии создал «крепостную контору» (Палату крепостных дел), в которой совершалась запись крепостей на крестьян и земли. В 1721 году была учреждена Вотчинная коллегия – центральное правительственное учреждение, которое ведало делами, касавшимися землевладения и межевания совместно с крепостной конторой. Так было положено начало принципу публичности в вотчинных правоотношениях.
При Екатерине II функции регистрации залоговых прав перешли к губернским органам. Вместо Палаты крепостных дел совершение крепостных актов было возложено на гражданские палаты и уездные суды, при которых были организованы учреждения крепостных дел. Сюда же, в учреждения крепостных дел, приобретатели недвижимости должны были предъявлять также и акты для ввода во владение, призванные служить заменой справки, вводной, послушной и отказной грамот.
Со второй половины XIX века государственную регистрацию стали осуществлять нотариусы. При каждом окружном суде имелся нотариальный архив, им заведовал старший нотариус, состоявший на государственной службе.
В 1866 году было издано Положение о нотариальной части, в соответствии с которым акты на недвижимость (купчая крепость, закладная крепость и т.д.) должны быть совершены у младшего нотариуса и затем представлены на утверждение старшему нотариусу. Для совершения старшим нотариусом процедуры утверждения сделки ему в течение года должны были представить выписку из актов, в которую младший нотариус внес запись о совершении в нотариальной форме сделки с недвижимым имуществом. После уплаты пошлины и при отсутствии оснований для отказа старший нотариус утверждал представленную ему выписку, делал запись в крепостной книге и отметку в реестре крепостных дел. О содержании внесенной в книги записи старший нотариус обязан был сообщать земской или городской управе по месту нахождения недвижимости. На основании внесенной в крепостную книгу сделки старший нотариус выдавал сторонам выписку, которая являлась удостоверением права частных лиц на недвижимость.
При Александре III работа по совершенствованию системы регистрации велась в русле устранения недостатков «крепостного» (нотариального) порядка регистрации. Комиссия, работающая над составлением проекта Гражданского уложения, в 1892 году составила Вотчинный устав, который предусматривал введение института вотчинных книг, куда вносились записи о правах на недвижимость и сделках с ней при отчуждении недвижимости, ее залоге, при совершении сделок с недвижимым имуществом, требующих согласно закону совершения крепостного акта, при производстве межевания земли в порядке, установленном межевыми законами, и которые являлись единственным источником сведений о правовом положении каждого объекта недвижимости. Запись вносилась на основании заявления собственника при удостоверении его прав на это имущество, предоставлении сведений об ограничениях и обременениях на него. Авторы проекта предусмотрели создание специальных учреждений – «Вотчинных установлений», в ведении которых сосредоточивалось все производство по ведению вотчинных книг, внесение в них записей о правах на недвижимость и сделок с ней, а также совершение вотчинных актов.
С последующими изменениями политического и экономического уклада нашей страны государственная регистрация прав на недвижимость утратила необходимость. Земля и другие виды недвижимости были национализированы. Исчез сам термин «недвижимость», его сменило понятие «основные фонды». В обороте находилась только личная собственность. Ведущее место занимали проблемы учета и инвентаризации, которые зачастую относили к государственной регистрации. Однако учет государственной собственности носил ведомственный, объектный или территориальный характер, что исключало потребность в единой государственной системе учета и инвентаризации недвижимого имущества.
Исторический опыт России по укреплению прав на недвижимость оставался невостребованным до конца XX столетия, пока вновь не возникла необходимость в государственной регистрации прав на недвижимость, обусловленная возрождением института частного права и проведением экономических реформ в стране. Развитие рынка недвижимости способствовало созданию единой системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, формирующей единое правовое поле для рынка недвижимости на всей территории Российской Федерации.
Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (часть 3 статьи 6) установил, что частная собственность на недвижимость или ее часть в жилищной сфере подлежит регистрации в местной администрации. Статья 7 Закона РСФСР от 4 июля 1991 года № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» установила, что право собственности на приватизированное жилье возникает с момента регистрации договора в исполнительном органе местного Совета народных депутатов.
Регистрация прав на земельные участки и договоров с земельными участками в соответствии с Земельным кодексом РСФСР 1991 года относилась к компетенции местных советов народных депутатов.
Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года № 1767
«О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» установил, что каждому собственнику земельного участка должно выдаваться свидетельство на право собственности на землю, подлежащее регистрации в регистрационной (поземельной) книге.
11 декабря 1993 года Президент Российской Федерации издал Указ «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость», предусматривавший необходимость создания единой системы регистрации и оформления документов о правах на недвижимость. Организация ведения земельного кадастра, регистрации прав на недвижимость возлагалась данным указом на Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальные органы на местах. Также планировалось создание поземельной книги.
Гражданский кодекс Российской Федерации впервые включил не отдельные положения о государственной регистрации прав на некоторые объекты недвижимости, а систему норм, призванную определить обязательность и правовое значение регистрации прав на объекты недвижимости.
21 июля 1997 года был принят Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
С 31 января 1998 года до создания в субъектах Российской Федерации учреждений юстиции регистрацию прав должны были осуществлять органы кадастрового и технического учета (местные комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, БТИ). Создание системы учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним во всех субъектах Российской Федерации завершилось 1 января 2000 года.
В октябре 2004 года была создана Федеральная регистрационная служба, а с 1 января 2005 года центральный аппарат и территориальные органы Федеральной регистрационной службы (правопреемники учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним) приступили к осуществлению государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на всей территории Российской Федерации.
С 1998 по 2004 годы учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а с 2005 года по май 2008 года Федеральная регистрационная служба находились в ведении Минюста России.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации
от 12 мая 2008 года № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» Федеральная регистрационная служба была переподчинена Министерству экономического развития Российской Федерации. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 1847 Росрегистрация переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии с возложением на нее с 1 марта 2009 года функций упраздненных Роснедвижимости и Роскартографии.
В настоящее время систему государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Российской Федерации составляют:
- федеральный орган в
области государственной
- территориальные органы – управления Росреестра в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, расположенные на территории субъектов Российской Федерации.
Росреестр и его территориальные органы осуществляют государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – Закон), Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 года № 457.
21 декабря 2009 года принят Федеральный закон № 334-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленный на создание условий для функционирования единой федеральной системы в сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимость.
1.2 Зарубежный опыт
В настоящее время сохраняются две принципиально различных системы регистрации — регистрация прав на недвижимость и регистрация сделок с недвижимостью. Основным критерием для классификации является предмет регистрации, в соответствии с чем выделяют титульные системы регистрации (или регистрации прав) и актовые системы регистрации (или регистрации сделок). Помимо этого, важное значение имеют факторы обязательности совершения регистрации и ее правовые последствия.
В большинстве стран мира, в том числе в европейских странах, действует система регистрации прав на недвижимость, имеющая многовековую историю. При этой системе предметом регистрации является само право, точнее все права, обременения, ограничения в отношении конкретного объекта. Запись в публичном реестре о возникших правах или обременениях свидетельствует об их существовании, последовательность обременений — об их «старшинстве». При этом государство играет важную роль, выступая в той или иной мере гарантом верности зарегистрированных прав и обременений. Зарегистрированные сведения являются надёжными и общедоступными. Доверие к системе создаёт чёткая регламентация деятельности регистраторов, высокий статус этой организации, часто приравненный к судебному, участие в подготовке документов нотариусов.
В противоположность этому в системе регистрации сделок о передаче недвижимости, получившей распространение в США, роль государства пассивна. Исполнительная власть лишь ведёт учёт представляемых для регистрации договоров. Но даже такая регистрация не является обязательной. Принимая документы, регистрирующий орган не принимает решений о законности и действительности сделки. Таким образом, государство не несёт никаких обязательств, кроме хранения и обеспечения публичности зарегистрированных договоров, и, естественно, не даёт никаких гарантий законности и действительности прав, устанавливаемых сделками. Для того чтобы получить гарантию действительности зарегистрированных прав, участники сделки вынуждены обращаться к услугам специальных компаний, которые занимаются «страхованием титула». По договору с заинтересованным лицом они изучают все сделки в отношении данного объекта на «глубину» от 30 до 70 лет (в зависимости от требований законодательства данного штата) и дают гарантию о «чистоте титула». При этом в случае возникновения проблем, вызванных нарушением в прошлом «чистоты титула», они обязуются возместить ущерб (в определённых пределах) лицу, которое застраховало свой титул.
Сравнение практики многих стран мира показывает, что система регистрации сделок оказывается значительно более дорогой и неэффективной по сравнению с системой регистрации прав на недвижимость. Если в странах Европы, где действует система регистрации прав на недвижимость, общие расходы участников сделки на совершение сделки не превышают 1—2% от стоимости недвижимости, то в отдельных штатах США, где функционирует система регистрации сделок, общие трансакционные издержки достигают 8—10% суммы сделки, из которых 4—6% составляют расходы на страхование титула. Принято считать, что расходы государства в системе регистрации прав несколько больше, чем в системе регистрации сделок, где выполняются только функции хранения документов. Хотя систематических сведений на этот счёт нет, многие факты говорят об обратном. Например, в США, где длительная и дорогая для участников рынка система регистрации сделок не соответствует современным потребностям, параллельно с ней была создана мощная система органов по регистрации залога недвижимого имущества, централизованная на уровне штатов и финансируемая из их бюджетов. Эта система похожа на систему регистрации прав на недвижимое имущество, однако регистрирует только залог, а не сам факт наличия права собственности. Многие европейские страны, перешедшие на электронную обработку данных по регистрации прав, сегодня окупают затраты и на регистрацию, и на кадастровый учёт за счёт регистрационных платежей и предоставления информации о недвижимости.
1.3 Правовые основы Федеральной
службы государственной
Росреестр составляет основу административно-правового механизма государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В своем сегодняшнем облике Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) возникла сравнительно недавно. 5 декабря 2008 г. был издан Указ Президента РФ № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии». Этот акт ознаменовал собой новый этап развития системы органов исполнительной власти, на которые возложена функция государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.1
В соответствии
с этим указом функции
Для характеристики статуса Росреестра имеет большое значение анализ механизма образования этой федеральной службы, поскольку малое время существования этой федеральной службы в ведении Минэкономразвития пока еще не позволил создать собственную ведомственную нормативную базу регулирования государственной регистрации прав, подобную той, что была сформирована в системе Минюста России.
Следует отметить, что Положение о Росреестре как федеральной службе, входящей в Минэкономразвития регулирует его функции и полномочия в сфере регистрации прав на недвижимое имущество и сделки с ним гораздо более скупо и схематично, чем это было в положении о Росрегистрации, входившей в систему Минюста России.
Причина, видимо, в пока еще не долговременном нахождении Росреестра в составе Минэкономразвития. Следует также учитывать, что соответствующие вопросы достаточно подробно урегулированы Федеральным законом № 122-ФЗ, в котором на законодательном уровне определены основы административно-правового статуса федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации прав без конкретизации соответствующих норм применительно к конкретному органу, который будет наделен полномочиями в данной области.
Ранее это была Росрегистрация, входившая в систему Минюста России, теперь функции и полномочия в части регистрации прав на недвижимое имущество и сделки с ним входят в компетенцию Росреестра, который в свою очередь подведомственен Минэкономразвитию России, осуществляющему выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование деятельности в сфере государственной регистрации прав.
В акценте
на законодательном
В соответствии
со ст. 9 Федерального закона №
122-ФЗ государственную
Государственная
регистрация прав на
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), а также функции по государственной кадастровой оценке, осуществлению федерального государственного надзора в области геодезии и картографии, государственного земельного надзора, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
Росреестр осуществляет функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим ведение государственного реестра саморегулируемых организаций, в отношении которых не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за их деятельностью. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации.
Росреестр руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства экономического развития Российской Федерации, а также настоящим Положением. 4. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, а также подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Глава 2 Анализ деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
2.1 Структура Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
Руководитель Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии-Антипина Наталья Николаевна.
Наталья Антипина родилась 16 июля 1974 г. в поселке Витим Ленского района Якутской АССР. В 1996 г. окончила Красноярский государственный университет по специальности «правоведение» с присвоением квалификации «юрист».
Приказом Минэкономразвития России от 23.11.2010 № 2661-л была назначена на должность заместителя руководителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Распоряжением Правительства России от 09.10.2012 №1881-р была назначена врио руководителя Росреестра. Распоряжением Правительства России от 29.11.2012 №2210-р была назначена на должность руководителя Росреестра.
Действительный государственный советник Российской Федерации 2 класса. Награждена медалью ордена "За заслуги перед Отечеством" II степени, благодарностью Правительства России, благодарностью Министра экономического развития, Почетной грамотой Министерства экономического развития, Почетной грамотой Федеральной антимонопольной службы.
Заместитель руководителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии– заместителем главного государственного регистратора Российской Федерации- Андропов Вадим Владимирович.
Заместитель руководителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии- Колтонюк Константин Александрович.
Заместитель руководителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии- Филиппова Наталья Олеговна.
Заместитель руководителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии- Солодовников Денис Анатольевич.
Заместитель руководителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии- Елизарова Галина Юрьевна.
Заместителя руководителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии- Смирнов Максим Сергеевич.
Заместителя
руководителя Федеральной
Структура
Федеральной службы