Федерально-целевые программы развития регионов
План.
Введение…………………………………………………………
1. Программно-целевой метод развития регионов……………………….5
1.1 Понятие программно-целевого метода развития регионов и предпосылки использования программно-целевого метода развития регионов…………………………………………………………
1.2 Положительные и отрицательные аспекты использования программно-целевого метода развития регионов……………………………9
1.3 Роль метода программно-целевого планирования в развитии региона……………………………………………………………
2. Федеральные целевые программы развития регионов.
2.1 Место федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов в решении задач региональной политики в России………………………………………………………………
2.2 Процесс разработки федеральных целевых программ и принятия их к реализации……………………………………………………
2.3 Достоинства и недостатки федеральных целевых программ развития регионов (на примере Федеральной целевой программы «Юг России (2008 – 2012 годы)»)……………………………………………………………
3. Проблемы дальнейшего развития программно-целевого подхода развития регионов.
3.1. Предложения по совершенствованию способов реализации Федеральной целевой программы «Юг России (2008 – 2012 годы)»……...28
3.2. Рекомендации по совершенствованию программно-целевого подхода развития регионов…………………………………………………………
Выводы………………………………………………………………
Список использованной литературы………………………………………...36
Введение.
В настоящее время актуальность вопросов территориального планирования значительно возросла в связи с трансформацией командно-административной системы управления в рыночную. Стремление быстрее освободиться от диктата государства, плана и перейти к свободному рынку привело в начале 90-х годов к потере управляемости. С 1992 г. плановая система перестала функционировать. Утратив старые рычаги и инструменты управления, государственные органы сразу не смогли выработать новый эффективный механизм регулирования экономики. Государственное управление стало опираться на нормативные акты, прогнозирование. Наиболее подходящим для переходного периода было признано программно-целевое планирование. Одной из основных причин, обусловившими выбор программно-целевого планирования для использования в российской экономике, явилось то обстоятельство, что программно-целевой метод планирования широко использовался в странах с рыночной экономикой, и практика показала высокую эффективность его использования. Так, начиная с середины 90-х годов программно-целевое планирование получило широкое распространение, стало одним из важнейших прямых методов государственного регулирования вплоть до настоящего времени.
Объектом курсовой работы стало изучение программно-целевого развития регионов и федеральные целевые программы, в которых реализуются основные задачи по развитию регионов.
Предметом данной работы явилось исследование процесса методологического программирования, изучение его положительных и отрицательных аспектов на примере федеральной целевой программы «Юг России (2008 – 2012 года)».
Целью данной работы является изучение и анализ программно-целевого метода развития регионов, а также выработка рекомендаций по совершенствованию форм и методов программно-целевого планирования с целью более эффективного и рационального развития регионов. За основу исследования целевого программирования была взята федеральная целевая программа «Юг России (2008 – 2010 годы)».
Задачами курсовой работы стало рассмотрение сущности программно-целевого метода развития регионов, выявление его положительных и отрицательных черт, обоснование роли этого метода в планировании развития регионов. Также стояла задача изучения федеральных целевых программ развития регионов, определения места этих программ в решении задач региональной политики в России, рассмотрение положительных и отрицательных аспектов ФЦП на примере программы «Юг России (2008 – 2012 годы)» и разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию способов реализации федеральных целевых программ и программно-целевого подхода в целом.
1. Программно-целевой метод развития регионов.
1.1 Понятие программно-целевого метода развития регионов и предпосылки использования программно-целевого метода развития регионов.
Программно-целевая деятельность представляет систему намечаемых, подлежащих осуществлению мер, действий, проведение которых призвано обеспечить достижение единой, заранее поставленной цели. Определенная подобным образом программно-целевая деятельность имеет разные формы, получившие название программно-целевое планирование, программно-целевое управление, социально- экономическое программирование. Все формы, виды деятельности, охватывающие планирование, прогнозирование, организацию, координацию на программно-целевой основе, используют общую методологию, называемую программно-целевым методом.
В широком смысле слова программно-целевой метод – это способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем. Программно-целевой метод используется, чаще всего, если проблема не устраняется в процессе естественного устранения системы, вследствие чего необходимо принять специальные программные меры, направленные на решение проблемы.
Программно-целевое планирование является одним из методов государственного планирования. Оно применяется для решения как народно-хозяйственных, так и локальных производственных, технических, экономических и других задач. Необходимость программно-целевого планирования обусловлена ростом и усложнением межотраслевых и межрегиональных связей. Программно-целевой метод в современных условиях становится одним из основных методов планирования, а целевая комплексная программа – основным плановым документом, содержащим увязанный по ресурсам, срокам, исполнителям комплекс мероприятий для обеспечения эффективного решения поставленных задач. Существуют федеральные, региональные и отраслевые программы. Региональным программам в случае их важности может присваиваться статус федеральных. Федеральные целевые программы являются важнейшим средством реализации структурной политики государства, активного воздействия властных структур на ход экономических процессов для достижения конечных социально-экономических целей[1].
Программно-целевое планирование стало развиваться в СССР в качестве средства концентрации ресурсов на главных направлениях и для преодоления противоречий между отраслевым и территориальным планированием. В 60-80-е годы целевые комплексные программы получили широкое распространение как важнейшие составные части государственных перспективных планов экономического и социального развития. В их составе выделялись научно-технические, экономические, социальные, региональные, экологические программы, а также программы развития отдельных территориально-
В условиях переходного периода к рыночной системе хозяйствования сохраняются общие предпосылки использования программно-целевого подхода: преодоление целевой ограниченности в решении проблем развития отдельных ведомств и товаропроизводителей; необходимость достижения кардинальных сдвигов в экономической сфере, затрагивающих пространственные аспекты общественного воспроизводства (освоение ресурсов межрайонного значения, взаимодействие регионов при решении крупных территориальных проблем, строительство объектов производственной инфраструктуры межрайонного назначения и т.д.); появление ряда новых факторов, обусловленных особенностями переходного периода[2].
Таким образом, происходило формирование программного разреза государственных планов, в который входили: отбор перечня важнейших проблем, подлежащих программной разработке; разработка целевых комплексных программ; отражение комплексных программ в государственных планах. В результате целевые программы начали включать в состав народнохозяйственных планов как отдельные приложения.
Примерами успешно реализованных программ являются план ГОЭЛРО, создание атомного оружия, освоение космоса и другие. С началом рыночных отношений плановая система фактически перестала функционировать как в частном, так и государственном секторах. Государственное управление стало опираться на прогнозирование, нормативные акты, но программно-целевое планирование не утратило свое значение как один из немногих оставшихся инструментов вмешательства государства в экономику[3].
В настоящее время разработка целевых комплексных программ является не только методом планирования социально-экономического развития, но и средством реализации политики государства.
1.2 Положительные и отрицательные аспекты использования программно-целевого метода развития регионов.
Положительные аспекты программно-целевого метода планирования характеризуются в целом следующими принципиальными особенностями:
- индикативным характером программ, сроки реализации которых находятся в прямой зависимости от обеспеченности программ необходимыми материальными и финансовыми ресурсами;
- системным характером основных целей и задач программы по решению сложных комплексных (межотраслевых и межрегиональных) проблем развития экономики и социальной сферы региона различного таксономического уровня;
- обеспечением единства методологических и методических подходов к решению задач развития регионов различного таксономического уровня;
- способностью концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решение принципиальных вопросов социально-экономического развития региона, от которых зависит поступательное развитие экономики и рост жизненного уровня населения;
- возможностью использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств, собственных средств заинтересованных государственных и коммерческих предприятий и фирм, банковского кредита и иных привлеченных средств потенциальных отечественных и иностранных инвесторов.
В связи с этим можно говорить об инициирующем характере целевых программ, способных привлечь во многих случаях значительные финансовые ресурсы, если намечаемые перспективы развития региона резко повышают его инвестиционную привлекательность для отечественных и зарубежных инвесторов и гарантируют возврат кредитных ресурсов;
- потенциальной возможностью обеспечения общественного контроля при формировании целей и задач программного развития и использовании финансовых ресурсов (экспертиза, формирование межведомственных комиссий по их реализации и др.).
Несмотря на то, что принципиальных препятствий к использованию программно-целевого метода не возникает, в практике его использования еще имеются некоторые недостатки:
нуждается в совершенствовании система анализа социально-экономических проблем региона, так как невозможно с необходимой четкостью структурировать варианты решения проблем и сформулировать цели и задачи программы.
при отсутствии среднесрочной программы развития страны достаточно сложно соотнести цели региональной программы с приоритетами социально-экономического развития страны. В настоящий момент разработчики имеют опыт разработки программ развития регионов, входящих в федеральные округа. При этом иногда достигается охват программами более 70% территории округа, что позволяет с высокой точностью позиционировать объекты, имеющие не только межрегиональное, но и федеральное значение.
ввиду отсутствия главенствующей функции в региональном развитии, иногда в программах социально-экономического развития регионов допускается дублирование мероприятий федеральных, ведомственных и других программ.
стремление решить все проблемы региона исключительно через программно-целевой метод, не всегда позволяет определить адекватные механизмы и мероприятия по решению проблем регионального развития и достичь поставленных целей программы. Наблюдается отставание законодательной базы в регионах, не позволяющее в полной мере использовать современные механизмы реализации программ.
существующие системы управления в регионах не всегда обеспечивают объективное плановое распределение ресурсов на реализацию мероприятий программы.
структура программных мероприятий не в полной мере отвечает приоритетности целей программы. Соответственно, эффективность достижения отдельных целей не совпадает с их приоритетностью.
на сегодня в программах практически отсутствуют количественно измеримые показатели эффективности регионального развития, что не дает возможности установить динамику движения региона к достижению конечных показателей социально-экономического развития.
неполное исполнение бюджетных заявок по финансированию мероприятий программы.
управление реализацией программы неадекватно системе стратегического планирования в результате чего не обеспечивается сосредоточение ресурсов на приоритетных долгосрочных целях в угоду мероприятиям, направленным на достижение краткосрочных результатов. Для эффективной реализации программы необходимо дополнять или изменять региональное законодательство. На сегодня, в большинстве случаев, региональное законодательство, особенно в части правового регулирования привлечения инвестиций, не отвечает задачам эффективной реализации программы.
выделение финансовых средств федерального бюджета на реализацию мероприятий программы проводится не в полном объеме, что приводит как к дополнительным затратам, связанным с прерыванием работ на отдельных объектах, так и к нарушениям с привлечением внебюджетных ресурсов в плановых объемах.
нуждается в серьезной проработке вопрос согласования мероприятий региональной программы и мероприятий других программ, реализуемых в регионе.
Но, несмотря на некоторые недостатки данного метода регулирования развития регионов, он необходим для применения на территории России. Программно-целевой метод планирования помогает наиболее эффективно развивать все федеральные округи и, соответственно, всю страну в целом.
1.3 Роль метода программно-целевого планирования в развитии региона.
В настоящее время в Российской Федерации происходят радикальные преобразования в связи с переходом к рынку, что несет значительные изменения процесса разработки и реализации целевых программ. Такие кризисные явления в экономике переходного периода вызывают, как известно, необходимость коренного изменения устаревшей структуры хозяйства, резкой активизации инновационной и инвестиционной деятельности и т.д. Перед страной стоит задача преодоления негативных последствий, вызванных резким обострением депрессивных явлений в регионах с высокой концентрацией производств с устаревшим технологическим укладом и не способных обеспечить необходимый уровень конкурентоспособности отечественной продукции, особенно в случаях отсутствия последовательной государственной политики поддержки отечественного предпринимателя.
Одновременно происходит рост безработицы, ухудшение социально-экономического положения населения, возрастает число населенных пунктов и регионов, находящихся в кризисном состоянии.
В этих условиях особо важное значение приобретают инструменты экономической политики, предназначенные для осуществления принципиальных структурных сдвигов в экономике страны в целом, отдельных регионов или населенных пунктов.
Одним из таких ключевых экономических инструментов является программно-целевой метод, условия применения которого полностью соответствуют специфике переходного периода и позволяют рассматривать его в качестве одного из основных методов осуществления качественных изменений социально-экономической ситуации как на государственном, так и на региональном и муниципальном уровнях.
Особая роль целевых программ в рыночной экономике определяется тем, что рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для развития регионов. Успешно решая задачи использования ресурсов, он довольно плохо справляется с задачами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательной целевой динамики в условиях дискретности крупных народнохозяйственных проблем, естественным образом “ложится” на программы.[4]
На этапе выхода из кризиса особенно важное значение приобретает способность метода мобилизовать ресурсы на решение таких проблем, которые еще не вошли в структуру интересов сложившихся звеньев экономики и поэтому не могут быть решены в рамках их традиционного функционирования.
Использование программно-целевого метода вызвано, с одной стороны, невозможностью решить ту или иную крупную межрегиональную или межотраслевую социально-экономическую проблему традиционными способами, а с другой — необходимостью увязки целей (подцелей), ресурсов многоцелевого назначения и большого числа исполнителей.
В последнее время большой популярностью пользуются программы социальной направленности, разрабатываемые регионами с учетом приоритетных направлений, обозначенных на федеральном уровне. Программы социальной направленности (социальные программы) ориентированы в первую очередь на повышение уровня и качества жизни населения. Следует отметить, что программы социальной направленности в последнее время разрабатываются и реализуются в рамках приоритетных национальных проектов. Однако в их основу положено не решение проблем конкретного региона и муниципального образования, а приоритеты, сформулированные на федеральном уровне. Такой подход не всегда позволяет учитывать региональную асимметрию и особенности развития территорий. Но конституирование на федеральном уровне, выделение приоритетных направлений решения общероссийских и региональных проблем приносит положительные результаты[5].
2. Федеральные целевые программы развития регионов.
2.1 Место федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов в решении задач региональной политики в России.
Разработка и осуществление федеральных целевых программ развития регионов занимают одно из важнейших мест в достижении целей государственной региональной политики.
Государственным документом, в котором закреплены эти цели, является Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. №803 “Об основных направлениях региональной политики в Российской Федерации”. К числу целей российской региональной политики в этом документе отнесены[6]:
обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;
обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;
выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;
приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;
максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;
становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.
Нетрудно видеть, что все перечисленные цели имеют прямое отношение к решению проблемы региональной асимметрии.
Федеральные целевые программы регионального назначения, направленные на решение проблем конкретных регионов, призваны тем самым способствовать и достижению названных выше общих целей региональной политики. При этом особая роль федеральных целевых программ развития регионов в решении задач, связанных с межрегиональной асимметрией, определяется тем, что, в отличие от других инструментов региональной политики, используемых для этих целей (трансферты, дотации, субвенции, бюджетные ссуды и кредиты из федерального бюджета), программы имеют ту принципиальную особенность, что они в силу своего преимущественно инвестиционного характера нацелены на решение не столько текущих, столько стратегических задач реформирования региональной экономики, ее структурной перестройки на основе инвестиционных процессов. Таким образом, по крайней мере по своему замыслу, они направлены на радикальное решение проблем межрегиональной асимметрии, имея целью не только преодоление ее последствий, но и противодействие ряду факторов, ее порождающих.
Радикальное же решение проблем межрегиональной асимметрии возможно лишь при увеличении экономического и соответственно финансового и налогового потенциала регионов и страны в целом, чтобы все большую часть проблем регионов они могли бы решить собственными силами, а федеральный бюджет мог бы увеличить абсолютные размеры помощи тем районам, собственный потенциал которых пока не достаточен для самостоятельного развития. Именно на это нацелены федеральные целевые программы развития регионов.
Генеральной целью федерально-целевых программ является определение и осуществление комплекса мер, обеспечивающих преодоление кризиса и формирование эффективной региональной экономики, главным образом, на основе ее структурной перестройки, и решение социальных задач в регионе.
Необходимо использовать различные формы регулирующего воздействия на процессы структурной перестройки экономики со стороны федеральных и региональных органов управления, и в том числе программно-целевой метод, позволяющий в принципе обеспечить комплексное решение региональных проблем, учесть все многообразие факторов, определяющих динамику регионального развития, расширить временной горизонт для осуществления программных мероприятий, предусмотреть хотя и более долговременные и дорогостоящие мероприятия (например, по структурной перестройке), но зато обеспечивающие коренное улучшение ситуации в экономике и социальной сфере конкретного региона, гораздо более радикальное решение его проблем.
2.2 Процесс разработки федеральных целевых программ и принятия их к реализации.
Рассматривая процесс разработки федеральных целевых программ, я пришла к выводу, что для лучшего понимания этого процесса можно составить несколько периодов разработки программ.
Первый период – начальный. Начало этого этапа указать сложно определенной датой, так как такое явление как целевое программирование начало развиваться при переходе к рыночным отношениям, а это начало 90-ых годов. Поэтому будем условно считать этот период с 1991 года по 1995 год. В этот время федеральные целевые программы только начали появляться, государство только формировало необходимые программы для развития отдельных районов, областей и республик. До декабря 1995 года были приняты всего 2 комплексные региональные программы: социально-экономического развития Курильских островов Сахалинской области и социально-экономического развития Республики Саха (Якутия). С некоторой долей условности к ним может быть отнесена и третья программа - “Социально-культурное развитие Тверской области (территория Великого водораздела), осуществляемая с 1993г. Правда, в определенных региональных рамках осуществлялись также некоторые другие программы. Они имеют, однако, более узкую направленность и ограничиваются отдельными аспектами регионального развития. К ним относятся такие программы, как "Развитие экономики и культуры малочисленных народов Севера" (осуществляется с 1991 года), "Дети Севера" (осуществляется с 1994 года и является теперь составной частью Президентской программы "Дети России"), "Программа возрождения, строительства, реконструкции и реставрации исторических малых и средних городов России" (осуществляется с 1994 года, позже была включена в утвержденную в 1998 г. программу “Развитие малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы”), а также целый ряд программ по решению проблем экологического оздоровления и радиационной реабилитации отдельных зон, регионов и городов (зона Байкала, гг. Братск, Нижний Тагил и др., зона влияния Чернобыльской аварии и т.д.)[7].
С конца 1995г. процесс разработки и принятия федеральных целевых программ экономического и социального развития регионов резко активизировался: их число увеличилось с 4 в 1995г.(4-й стала программа по Мордовии, принятая в декабре 1995г.) до 28 в 1998 (9 программ было принято в 1996г., 10 в 1997г.). Это и стало вторым периодов в развитии и разработки федеральных целевых программ. Активизации этого процесса способствовали формирование обновленной нормативной базы по федеральным целевым программам и включение первых программ в перечень финансируемых с участием федерального бюджета (с отражением в законах о федеральном бюджете на соответствующие годы). Сказалось также принятие постановления Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. № 1450, в котором было, в частности, установлено, что начиная с 1997 г. решения Правительства Российской Федерации по государственной поддержке регионов, не связанные с предоставлением единовременной помощи, оформляются актами Правительства Российской Федерации об утверждении федеральных целевых программ развития регионов (постановление отменено в марте 1998г.)