Федеральное устройство РФ

    1. Введение

    1.1 Формы государственного устройства

         Для того чтобы рассмотреть вопрос о федеральном устройстве Российской Федерации необходимо разъяснить само понятие государственного устройства.

         Любое государство помимо сущности и социального назначения характеризуется также некоторыми внешними признаками, в совокупности образующими его форму.

         Форма государства – это организация и устройство государственной власти, а также способы ее осуществления. Для того чтобы получить наиболее полное представление о форме какого-либо конкретного государства, надо определить три признака, традиционно называемых элементами формы государства:

         1) выяснить, кому принадлежит верховная власть, как формируются высшие органы государственной власти, какова их структура и компетенция, как они взаимодействуют с народом и друг с другом. Этот элемент формы государства называется формой правления. Различают две основные формы правления: монархию и республику, которые, в свою очередь, подразделяются на виды;

         2) установить, как организована территория государства, на какие части она делится, каковы отношения центра с составными территориальными единицами государства. Этот элемент называется формой территориального устройства. Различаются две основные формы государственного устройства: унитарное и федеративное государство;

         3) уточнить, какие способы и средства использует государство для осуществления своей власти, а также степень участия в ней народа и положения личности в государстве. Этот элемент формы государства называется государственным (политическим) режимом. Все государственные режимы принято делить на демократические и антидемократические.

    Форма каждого конкретного государства  как совокупность формы правления, формы территориального устройства и государственного режима складывается исторически под влиянием множества факторов. Несомненное воздействие на нее оказывает уровень экономического развития, достигнутый обществом, а также отношения между основными политическими силами в нем. Поэтому в разные исторические эпохи преобладали те формы государства, которые в большей степени соответствовали ступени экономического роста и соотношению политических сил в стране. Этим объясняется то, что в средние века, например, наиболее распространенной формой правления была монархия разных видов. А после буржуазных революций в некоторых странах монархическая форма правления либо претерпела коренные изменения, либо была заменена республикой, но тоже разных видов.

    Разнообразие  форм правления объясняется тем, что помимо названных факторов на форму государства могут оказывать влияние иные условия, в частности историчёские традиции, присущие народам, населяющим страну, господствующая идеология, религия, уровень культурного развития и национального сознания народа, степень его политической активности и даже географическое положение страны, размеры территории и климат.

    Наиболее древней формой правления является монархия, что значит «власть одного», «единовластие» (греч. monos — один, arche — власть). Монархией называется такая форма правления, при которой верховная власть принадлежит одному лицу — монарху, получающему ее, как правило, по наследству (народ никакого участия в этом не принимает) и на всю жизнь, а не на определенный срок. Монарх не несет юридической ответственности за свои действия.

    Если  монарх ни с кем не делит свою власть (единолично издает законы, назначает  чиновников на все высшие должности, вершит высший суд и управляет  государством по собственному усмотрению, а если и привлекает советников, то их советы для него не обязательны), то такая монархия называется неограниченной, абсолютной монархией. Такими были восточные деспотии (Древний Египет, Древний Китай и др.), где монарх (фараон, император) обладал неограниченной верховной властью. В абсолютных монархиях власть монарха обожествляется, признается естественным неравенство людей (не любой человек может стать монархом) и при этом все (даже представители высших сословий) считаются подданными монарха и должны ему повиноваться. Провозглашается всеобщая любовь и преданность монарху, безграничное доверие к нему. Народ никакого участия в управлении государством не принимает. Власть держится на жесткой дисциплине, принуждении и желании сохранять существующие традиции. Абсолютные монархии существовали и в эпоху рабовладения, например таковой была античная Римская империя.

    Наиболее  часто встречающейся формой правления  монархия была в эпоху Средневековья. В период феодальной раздробленности  существовала раннефеодальная монархия, когда в каждом отдельном княжестве или графстве был свой единоличный правитёль, являющийся носителем верховной власти на своей территории. С преодолением феодальной раздробленности и централизацией государства появляется такая форма правления, как сословно-представителъная монархия, где наряду с монархом существуют выборные органы, представляющие разные сословия, с которыми монарх вынужден считаться при решение важнейших вопросов. Например, в России в XVII в. таким органом был Земский собор. Такая монархия является уже частично ограниченной.

    В эпоху позднего Средневековья при определенных условиях (равновесие сил двух господствующих классов: феодалов и буржуазии) возникают и абсолютные монархии. В России эпоха самодержавия началась при Петре I, который в начале XVIII в. был провозглашен первым русским императором, и закончилась в первой четверти XX в.

    После буржуазных революций в ряде стран  на смену абсолютным монархиям пришли ограниченные конституционные монархии, где наряду с главой государства (монархом) существует другой высший орган власти (например, парламент). Среди ограниченных монархий различают дуалистическую и парламентскую монархии. Дуалистической называют монархию, в которой существует двойственность (дуализм) верховной власти: монарх, представляющий интересы феодалов, сохраняет всю полноту исполнительной власти (он формирует правительство, т.е. назначает и смещает министров по-своему усмотрению, и они несут перед ним ответственность). Но законодательная власть принадлежит парламенту, состоящему из избранных народом представителей (депутатов) и выражающёму интересы буржуазии и других слоев населения. В современном мире такая монархия встречается редко (например, в Марокко, Иордании).

    Парламентской (парламентарной) называется монархия, где монарх как глава исполнительной власти ограничен в правах и это закреплено в основном законе (конституции). Даже если монарх назначает министров, то они несут ответственность перед парламентом (высшим органом законодательной власти) и зависят от доверия последнего. Таких монархий в современном мире много: это Бельгия, Великобритания, Швеция, Япония и др. В Великобритании нет писаной конституции как единого правового акта, но действуют иные законы, ограничивающие власть монарха («монарх царствует, но не управляет»). При этой форме правления монарх является главой государства, символом единства нации, народа, государства, обеспечивает стабильность общества, выполняет представительские функции.

    Другой  основной формой правления является республика (лат. res pablica — общественное дело). Это форма правления, при которой верховная власть принадлежит органам, избираемым народом на определенный срок, при этом избранные представители несут юридическую ответственность за свои действия по управлению обществом. Теоретически в республике любую должность может занять любой гражданин, кроме тех, кто ограничен в правах (например, отбывает уголовное наказание за преступление).

    Наибольшее  распространение республиканская  форма правления получила после  буржуазных революций. В современном  мире существуют две основные разновидности  республики: президентская и парламентская (парламентарная). Президентская республика (яркий пример — США) характеризуется тем, что президент, избираемый коллегией выборщиков (или непосредственно народом) на определенный срок, является одновременно главой государства и главой исполнительной власти. Он возглавляет правительство, которое сам же и формирует, т.е. назначает министров. Правительство несет ответственность перед президентом, который может смещать министров по собственному усмотрению. Президент обладает также рядом других властных полномочий, например, является верховным главнокомандующим. Законодательная власть в президентской республике принадлежит коллегиальному органу—парламенту, который избирается населением на определенный срок. Президент не вправе распустить парламент, но обладает правом отлагательного вето в отношении принятых им законов. Парламент же может досрочно отстранить президента от должности (в США процедура называется импичментом), но только если он нарушит Конституцию.

    Парламентская республика (например, Германия, Италия) отличается от президентской тем, что президент избирается, как правило, не народом, а парламентом и не обладает большим объемом властных полномочий. Он является лишь главой государства и не возглавляет исполнительную власть. Во главе правительства стоит другое должностное лицо — премьер-министр. Формируется правительство парламентом из представителей тех партий, которые на выборах получили большинство мест в нем. И ответственность оно несет также перед парламентом, который может выразить правительству недоверие путем голосования, что влечет за собой уход правительства в отставку. В парламентской республике президент может распустить парламент досрочно и назначить новые выборы.

    Существуют  также смешанные республиканские формы правления, сочетающие в себе черты и президентской, и парламентской республик. К таким относится, например, современная Франция. Конституция РФ 1993 г. также устанавливает смешанную президентско-парламентскую форму правления в России.

    По  форме государственного устройства (т.е. территориальной организации государства) различают унитарное (простое) и федеративное (сложное) государства. Унитарным (лат. unitas — единство) называется государство, территория которого для удобства управления делится на административно-территориальные единицы (области, районы, департаменты, воеводства и т.п.), не обладающие самостоятельностью. Все эти территориальные единицы управляются из центра. В таком государстве создается единая централизованная система государственных органов: один парламент, один президент, одно правительство, власть которых распространяется на всю территорию государства. В унитарном государстве существуют также единое законодательство, единое гражданство. Примерами унитарных государств на сегодняшний день являются Польша, Франция, Литва.

    Федеративным (лат. foedus — союз) является такое государство, которое представляет собой добровольное объединение нескольких суверенных государств. Объединившись, они создают качественно новое государство, в котором получают статус субъектов федерации (в разных странах могут именоваться по-разному: штаты, республики, земли и т.п.). При этом создаются новые федеральные органы власти, которым члены (субъекты) федерации передают часть своих властных полномочий, ограничивая тем самым свой суверенитет. В конституции федерации или в специальном договоре о ее создании (федеративном договоре) закрепляется разграничение полномочий между федеральными органами власти и органами власти в субъектах федерации. Таким образом, в федерации существуют две системы органов власти: федеральные, власть которых распространяется на всю территорию федерации, и субъектов федерации, действующие только на своей территории и самостоятельно решающие только вопросы, отнесенные к их ведению. Законы в федеративном государстве также разделяются на федеральные (к ним относится и конституция федерации), действие которых распространяется на всю территорию федерации, и субъектов федерации, действующие только на территории того субъекта, органами которого они приняты. Законы субъектов федерации не должны противоречить федеральным законам, и в первую очередь федеральной конституции. Валюта в федерации единая, а гражданство может быть двойное, когда гражданин субъекта федерации одновременно является и гражданином федерации в целом. В типичной (симметричной) федерации все ее субъекты имеют равные права и лишены возможности в одностороннем порядке принять решение о своем выходе из федерации (сецессии). В настоящее время такими федерациями являются США, Германия.

    От  федерации следует отличать конфедерацию (лат.confoederatio — сообщество). Это — союз суверенных государств, заключенный ими для достижения каких-либо определенных целей (например, для совместного решения экономических проблем или обороны). Однако при этом новое государство, в отличие от федерации, не создается. Поэтому субъекты конфедерации полностью сохраняют свой суверенитет. В конфедерации нет единой территории, единой валюты и единого гражданства. Субъекты конфедерации продолжают самостоятельно осуществлять всю полноту власти (законодательной, исполнительной, судебной) на своей территории. Общие органы власти могут создаваться, однако принятые ими решения должны быть утверждены  (ратифицированы)  высшими  органами власти субъектов конфедерации и только после этого вступают в силу на их территории. Выход из конфедерации возможен по решению любого ее субъекта в одностороннем порядке. История показывает,  что конфедерации  — это непрочные объединения государств: они либо распадаются по достижении поставленных целей, либо перерастают в более прочный союз — федерацию.

    Истории известно множество различных государственных (политических) режимов. Однако все  режимы принято подразделять, прежде всего, на демократические и недемократические (антидемократические). Критерием деления является степень демократизма в осуществлении государственной власти: участие народа в управлении государственными и общественными делами, гарантированность (обеспеченность) прав и свобод личности.

    При демократическом режиме (греч. demos — народ, kratos — власть) народ признается источником государственной власти, поэтому высшие органы власти (такие, как парламент) избираются населением и являются институтами представительной демократии, суть которой в том, что избранники народа представляют его интересы. Выборы носят демократический характер: они проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, которое обеспечивает свободу волеизъявления избирателей. В то же время используются и институты прямой (непосредственной) демократии, когда население само принимает те или иные решения, например путем всенародного голосования в форме референдума (именно так была принята в 1993 г. действующая Конституция РФ). Демократический режим обеспечивает равенство всех граждан и фактическую реализацию всех гражданских и политических прав и свобод, а также равный доступ всех граждан и их объединений к участию в общественных и государственных делах. При таком режиме существует многопартийность, легальная (законная) оппозиция, инакомыслие не подавляется. Экономической основой демократического режима является многоукладная экономика с разными формами собственности (в том числе и частной) и рыночные отношения.

    Антидемократические режимы разных видов объединяет то, что народ не признается источником власти и фактически отстраняется от участия в управлении государством и общественными делами. При этом права и свободы личности, даже если они формально провозглашаются (и даже записаны в конституции), фактически ограничиваются, попираются. Различают следующие виды недемократических режимов: тоталитарным и авторитарный. Тоталитарным (лат. totalis— весь, полный) называется режим, при котором государство осуществляет полный, всеобщий (тотальный) контроль над всеми сферами жизни общества. В экономике преобладает государственная собственность, жесткое государственное регулирование экономических отношений командными, приказными методами. Экономика в основном ориентирована на военную промышленность, т.е. происходит ее милитаризация.

    Одним из видов тоталитаризма является фашистский режим, при котором господствует идея превосходства одной нации или расы. Ему свойственна крайне агрессивная внешняя политика, ориентированная на захват чужых земель. Это обосновывается тем, что якобы высшая раса (нация) достойна лучшей жизни, чем другие — неполноценные, поэтому она может решать свои проблемы (экономические, социальные) за их счет. Низшие расы подлежат уничтожению либо могут использоваться при необходимости как рабочая сила.

    Авторитарным (лат. auctorias — сила, власть, влияние) в соответствии с современными научными представлениями называется такой режим, который является как бы промежуточным между тоталитарным и демократическим режимами. Главное его отличие от тоталитарного режима в том, что государство уже не осуществляет полный контроль над обществом. В частности, в экономической сфере допускаются иные, помимо государственной, формы собственности, в том числе частная. Разрешается предпринимательская и коммерческая деятельность частным лицам, Происходит активизация товарно-денежных отношений. Одновременно несколько смягчаются методы осуществления государственной власти: не проводятся массовые репрессии, допускается инакомыслие (хотя и в ограниченных пределах), борьба политических партий в парламенте, критика властей. Однако серьезная оппозиция запрещена. Личные права и свободы формально провозглашаются, но фактически воспользоваться ими затруднительно, так как они не гарантируются и не защищаются государством. 

    1.2 История развития федерального строя в России

    Первые  идеи о федерации в России появились  еще в XVII в. В то время Россия существовала как единая и неделимая монархия. Только в начале XX века с проникновением идей социализма в Россию начался  новый этап движения за федеративное устройство Российской Империи. Однако попытки создать и развить национально-культурную автономию беспощадно подавлялись царским правительством. Лишь после революции февраля 1917 года у народов Российской Империи появилась возможность самоопределения. Еще задолго до созыва Учредительного Собрания на Украине была созвана Центральная Рада, провозгласившая автономию Украины в составе России. На других окраинах России шла интенсивная работа по созданию национальных автономий. В середине 1917 г. в Москве состоялся Первый Всероссийский мусульманский съезд. На съезде было принято решение, что единственной отвечающей интересам мусульманских народов России формой государственного устройства является демократическая республика на национально-федеративных началах; народы, не имеющие определенных территорий, должны пользоваться национально-культурной автономией.

    После прихода к власти большевиков  в силу провозглашенного права на самоопределение происходит выделение  из России территорий вновь образовавшихся независимых республик. В двух случаях за счет этого были образованы буржуазные государства – Финляндия и Польша, в остальных – Украинская, Латвийская, Азербайджанская и другие советские республики. Большевики придерживались идеи национально- территориальной организации государственного строительства. Лишь в незначительном числе случаев выдвигалась идея культурно-национальной автономии.

    В годы Гражданской войны развернулось широкое строительство автономий  в составе РСФСР. Характерной  чертой данного этапа является стремление к выделению национальных территорий. Почти все вновь создаваемые автономии приобрели национальные имена: Трудовая Коммуна немцев Поволжья, Карельская Трудовая Коммуна, Башкирская, Татарская, Киргизская автономные республики; Чувашская, Марийская, Калмыцкая автономные области и т.д.

    После победы большевиков в гражданской  войне автономии, находящиеся в  составе РСФСР были урезаны в  правах. Вокруг независимых государств, которые к тому времени уже  и так стали придатками России (кроме Польши и Финляндии) развернулся  спор — включать эти государства в РСФСР в качестве автономий или образовать с ними федерацию. В итоге победили федералисты, и был образован Союз Советских Социалистических Республик. Однако, вскоре в результате прихода к власти одного из виднейших деятелей-автономистов И.В. Сталина, федерация была постепенно подменена автономией, хотя внешне продолжала оставаться федерацией. 

    2. Федеральное устройство  России

    2.1 Понятия и принципы федерального устройства России

    Федерация — одна из разновидностей государственного устройства (другой его вид — унитарное государство). Государственное устройство является, в свою очередь, элементом формы государства (наряду с формой правления и политическим режимом). Государственное устройство характеризует строение государства, его структуру (в территориальном аспекте). Под государственным устройством понимается территориальная организация государства, определяющая правовое положение его территориальных частей и характер их взаимоотношений с центральной властью. В федеративном государстве данные территориальные единицы имеют статус субъектов федерации, в унитарном государстве — статус административно-территориальных единиц.

    Федеративное  устройство российского государства  — это его политико-территориальная  организация. Федеративное устройство характеризует состав государства, правовое положение составных частей — субъектов Федерации, их взаимоотношения с государством в целом.

    По  своему устройству Российская Федерация — суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Их несколько видов: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Федеративное устройство российского государства, его состав закреплены Конституцией РФ (гл. 3).

    Государственное устройство Российской Федерации в течение своей уже довольно длительной истории претерпело неоднократные изменения, в том числе и существенные. Россия была провозглашена федеративным государством в январе 1918 г. третьим Съездом Советов, и это нашло свое закрепление в Конституции РСФСР 1918 г.

    Как известно, Российская Федерация долгое время (1922-1991 гг.) входила в качестве суверенной союзной республики в  состав другого федеративного государства  — Союза ССР, объединявшего 15 союзных  республик. СССР был создан на основной части территории бывшей российской империи, представлявшей собой многонациональное государство. Исторически первой была образована Российская Федерация (тогда РСФСР), которая в 1922 г. объединилась с тремя другими республиками (Белоруссией, Украиной, Закавказской Федерацией); Они и положили начало Союзу ССР. Российская Федерация развивалась ранее как федерация, основанная на автономии. Первоначально субъектами Федерации признавались только автономные образования. Со временем изменилась численность автономных образований в ее составе, менялся их статус.

    Известно, что в истории национально-государственного устройства Российской Федерации были мрачные страницы, искажения, деформации национальной политики. В годы культа личности Сталина некоторые народы были репрессированы, насильственно переселены, их национально-государственные образования упразднены, перекраивались границы. В наше время эти репрессии были признаны преступными и Верховным Советом СССР, и Законом РСФСР от 26 апреля 1991 г. «О реабилитации репрессированных народов» (с изм. и доп. от 1 июля 1993 г.) 1. Права народов восстановлены, воссозданы и их национально-государственные образования.

    В начале 90-х гг. XX в. в федеративном устройстве России произошли существенные изменения. Автономные республики (их насчитывалось к тому времени 16) стали добиваться статуса суверенных республик в составе Российской Федерации, принимая декларации о государственном суверенитете; из пяти автономных областей четыре были преобразованы в республики в составе РФ (таким образом, республик стало 20, а после разделения Чечено-Ингушской республики на две их стало 21). Статуса субъекта Федерации стали добиваться самые крупные административно-территориальные единицы — края, области, два города — Москва и Санкт-Петербург (бывший Ленинград). Они получили этот статус после подписания Федеративного договора (1992 г.) и внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ.

    На  стабилизацию федеративного устройства был направлен Федеративный договор  — Договор «О разграничении предметов  ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга», подписанный 31 марта 1992 г.

    Стороны заключили Федеративный договор, признавая свою ответственность за сохранение исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации, целостности составляющих ее республик и территории, стремления к качественному обновлению федеративных отношений.

    Этот  договор был подписан представителями  всех субъектов Федерации, кроме  Татарстана и Чечено-Ингушской Республики (последняя потом преобразовалась  в Республику Ингушетия в составе  РФ Чеченскую Республику в составе  РФ). В настоящее время между органами государственной власти Татарстана и федеральными органами РФ заключен договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, в котором отражены особенности отношений с этой республикой.

    Федеративный  договор одобрил Съезд народных депутатов РФ и его текст 
был включен как составная часть в действовавшую тогда российскую Конституцию. Содержание Федеративного договора не полностью соответствует нынешней Конституции РФ. Договор устанавливал не вполне равный статус разных видов субъектов, неодинаковое разграничение полномочий между различными видами субъектов и федеральными государственными органами. В настоящее время он действует в той мере, в какой соответствует Конституции РФ. В случае несоответствия его положений Конституции РФ действуют конституционные нормы.  
     Федеративное устройство России базируется на принципах, закрепленных 
Конституцией РФ (ч. 3 ст. 5) в числе основ конституционного строя.

    Первым  Конституция РФ называет государственную  целостность, которая лежит в основе устройства Российской Федерации. Государственная целостность означает, что Российская Федерация — цельное, единое и нераздельное, хотя и федеративное, государство, включающее другие государства и государственные образования. Они не им! ют права выхода из состава Федерации, что соответствует международным стандартам и мировому опыту федеративного строительства. Целостность — естественная черта независимых государств.

    Современная Российская Федерация — государственное  по своей природе объединение  всех субъектов Федерации, а не аморфный слабый их союз, не конфедерация. РФ возникла не как договорная федерация, не в результате объединения своих субъектов. Напротив, они были образованы ею самой в составе единого государства.

    В преамбуле Конституции РФ подчеркивается, что многонациональный народ Российской Федерации сохраняет исторически сложившееся государственное единство. Российская Федерация имеет общую, единую территорию, охватывающую территории всех субъектов, осуществляет, будучи суверенным государством, территориальное верховенство, обеспечивает свою неприкосновенность. В Российской Федерации единая правовая система, в ней гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение людей, товаров, услуг и финансовых средств; она сама устанавливает правовые основы единого рынка. В Конституции РФ предусмотрены гарантии государственной целостности РФ. Большую роль здесь играет Президент РФ, на которого возложена обязанность принимать меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. В целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. были образованы семь федеральных округов на территории РФ и назначены полномочные представители Президента РФ в федеральных округах 2.

    Органы  государственной власти субъектов  РФ несут ответственность за соблюдение целостности Российской Федерации, единства правового и экономического пространства, Конституции РФ. В случае принятия ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства страны, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 3.

      Так, если судом установлено,  что законодательным органом  субъекта Российской Федерации  приняты конституция (устав), закон  или  иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, Федеральным законам, а законодательный орган субъекта не принял мер по исполнению соответствующего решения суда, то при определенных основаниях, с соблюдением установленных законом процедур законодательный орган такого субъекта может быть распущен федеральным законом.