Федеральные округа и полномочные представители Президента: роль и значение в системе исполнительной власти

    СОДЕРЖАНИЕ

    ВВЕДЕНИЕ___________________________________________3

  1. Система разделения властей в Российской Федерации_____5
    1. Президентская власть в Российской Федерации________5
    2. Институт полномочных представителей Президента РФ – возникновение, эволюция, источники_________________________12
  2. Федеральные округа и полномочные представители Президента: роль и значение в системе исполнительной власти___14
    1. Функции полномочных представителей______________14
    2. Проблема соотношения исполнительной власти и деятельности института полномочных представителей __________19

    ЗАКЛЮЧЕНИЕ_______________________________________22

    СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ _________24 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    ВВЕДЕНИЕ

 

    Система федеральных округов, о которых  пойдет речь ниже, образована согласно Указа Президента России № 849 от 13 мая 2000 г.1 и представляет собой совокупность семи (по числу округов) структурных единиц нового политического деления России.

    Каждый  федеральный округ оказался ареной деятельности одного из семи полномочных  представителей Президента. Каждый такой представитель назначается на должность Президентом и ответственен исключительно перед ним. Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах своих «владений». В задачи этого должностного лица входит, прежде всего, организация контроля над исполнением в федеральном округе решений федеральных органов власти, представление Президенту регулярных докладов о положении дел в регионе, посредничество во взаимодействии президентских структур с органами государственной власти субъектов федерации. По-видимому, президентские доверенные лица в регионах стали обладать более широкой властью, нежели это было до появления соответствующего указа.

    Круг  полномочий представителей Президента  в федеральных округах довольно широк и затрагивает контрольные  функции,  информационные, координационные, но в большей степени характер этих полномочий представлен исполнительскими функциями. В этой  связи встает проблема: институт полномочных представителей, отнесенный законом к системе органов администрации Президента, по сути, представляет собой ветвь исполнительной власти. Выяснить,  насколько этот  тезис соответствует действительности – цель данной курсовой работы.   
 

    Кроме того, в данной работе будет сделана  попытка определить перспективы  развития системы федеральных округов в Российской Федерации применительно к усилению президентской власти в системе государственной власти в России. На данную тему в настоящее время  ведется масса дискуссий, главный  опус которых заключается в том, что усиление представительской  власти Президента в регионах -  очередной шаг к переходу от смешанной к суперпрезидентской республике в  России и, как следствие, сращиванию института президентской власти с властью исполнительной. В этой  работе я  попытаюсь обосновать свою позицию по данному вопросу.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    1. Система разделения властей в  Российской Федерации: проблемы  и мнения 

    
    1. Президентская власть в Российской Федерации
 

    В  отличие  от Конституции США, ст. 2, разд. 1 которой устанавливает,  что исполнительная власть предоставляется президенту  Соединеннных Штатов  Америки, Конституция Российской  Федерации рассредоточивает функции и полномочия Президента Российской Федерациии по всем трем ветвям  государственной власти.

    Вначале охарактеризуем общий конституциионно-правовой статус президента РФ, предопределяющий  его место, роль и положение в  целом в системе государственной  власти в России. Затем на основании  этих положений и норм, в соответствии с  ними и в их развитие проанализируем статус и роль Президента РФ в сфере исполнительной власти.

  1. Президент Российской Федерациии является главой государства.
  2. Президент Российской Федерации является гарантом конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры  по охране суверенитета Российской Федерации. её независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
  3. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней  политики государства.
  4. Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую федерацию внутри страны и в международных отношениях.

    Эти принципиальные, фундаментальные  положения  и нормы Конституции РФ  (ст. 80) предопределяют более конкретные полномочия и функции Президента РФ в сфере исполнительной власти.

    Президент РФ:

    назначает с  согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

    имеет право председательствовать на заседаниях правительства  Российской Федерации;

    принимает решение об отставке Правительства  Российской Федерации;

    представляет Государственной Думе  кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального Банка Российской  Федерации;

    ставит  перед Государственной Думой вопрос об  освобождении от должности Председателя Центрального Банка Российской Федерации;

    по  предложению председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя  Правительства Российской Федерации. федеральных министров;

    формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерациии;

    формирует Администрацию Президента Российской Федерациии;

    назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации;

    назначает и освобождает высшее командование вооруженными Силами Российской Федерации; назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или  комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;

    обращается  к Федеральному  Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства;

    может использовать согласительные процедуры для разрешения  разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

    вправе  приостанавливать действие  актов  органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия  этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным  законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом;

    осуществляет  руководство внешней политикой Российской  Федерации;

    ведет переговоры и подписывает международные договоры  Российской Федерации;

    является  Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации;

    в случае агрессии против Российской федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на  территории Российской Федерации или в отдельных её местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе;

    при обстоятельствах и в порядке, предусмотренном Федеральным конституционным  законом, вводит на территории Российской  Федерации чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением  об этом Совету Федерации и Государственной Думе;

    награждает  государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные  звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания. 

    Указы и распоряжения Президента обязательны  для исполнения на всей территории Российской Федерации.

    Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции Российской Федерации и Федеральным  законам. Президент РФ обладает неприкосновенностью.  Он приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным  Президентом Российской Федерации2.

    Президент Российской Федерации прекращает исполнение  полномочий досрочно в случае его  отставки, стойкой неспособности  по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему  полномочия или  отрешения  от должности. При этом выборы  Президента Российской Федерации должны  состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

    Во  всех случаях, когда Президент на в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

    Отчетливо проявляются  полномочия Президента Российской Федерации в  сфере исполнительной власти в его взаимоотношениях с Правительством  РФ. В частности, в ч. 1-2 чт. 112 Конституции3 РФ установлено следующее: 

    
  1. Председатель  Правительства Российской Федерации  не позднее недельного срока после  назначения представляет Президенту Российской федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти;
 
 
 
    
  1. Председатель  Правительства Российской Федерации  предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей  Председателя  Правительства Российской Федерации и Федеральных министров.

    Большую роль в деятельности Президента в  области исполнительной  власти играют: во-первых, Администрация Президента с её разветвленным аппаратом; во-вторых, советы, комиссии и другие органы  при Президенте;

    в-третьих, ряд федеральных органов исполнительной власти, непосредственно подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, либо в соответствии с законодательными актами Российской Федерации. Это Федеральная служба безопасности, Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Служба внешней разведки, Федеральная пограничная служба и др4.

    Особую  роль в организации работы Президента играет сформированная им Администрация. По своей сущности она представляет собой совокупность различного рода подразделений, цель которых – обеспечение деятельности Президента и создание условий для реализации возложенных на него Конституцией полномочий.  Соответственно в их задачи входят: организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом  в  порядке законодательной инициативы в Государственную Думу; осуществление контроля и проверки исполнения Федеральных законов (поскольку их подписывает Президент), указов, распоряжений и поручений Президента и подготовка соответствующих докладов ему о результатах проверок; обеспечение взаимодействия Президента и подготовка соответствующих докладов ему о результатах проверок; обеспечение взаимодействия Президента с политическими партиями и иными общественными объединениями, и т.п. 

    . 

    Организационная  структура Администрации Президента РФ до недавнего времени была чрезвычайно громоздкой (около 40 различных управлений,  советов и тд.). 12 февраля 1998 года Президент РФ издал Указ «О мерах по совершенствованию  структуры Администрации Президента Российской Федерации», в  соответствии с которым произошло сокращение числа структурных подразделений Администрации и их штатного персонала.

    В нормативно-правовых актах Администрация  характеризуется как государственный  орган, обеспечивающий деятельность Президента. Однако в соответствии с  Конституцией  РФ государственными могут быть только орагны законодательной,  исполнительной и судебной власти (ст. 10). Естественно, что Администрация не может быть отнесена к какому-либо из названных звеньев государственного аппарата, в силу чего понимание её подлинной организационно-правовой природы в значительной степени усложняется5.

    Поскольку Президент РФ не возглавляет исполнительную власть, фактически в  егго распоряжении как главы государства находится весь аппарат Правительства РФ, через который и с  помощью которого он имеет широкие возможности решать все вопросы, позволяющие ему  не только формально, но и фактически оказывать воздействие  на функционирование  всего механизма исполнительной власти в стране. В подобной ситуации роль его Администрации была бы доведена до уровня, предназначенного ей изначально, т.е. в момент её образования.

    В настоящее время функции Администрации  Президента РФ можно проследить на примере некоторых наиболее значимых её подразделений.  
 
 
 

    Так, главное государственно-правовое управление осуществляет правовое обеспечение деятельности Президента по реализации его полномочий; аналитическое обеспечение его деятельности по правовым вопросам; информационно-справочное обеспечение деятельности подразделений Администрации и аппарата Правительства РФ (несмотря на то, что у Правительства есть свое юридическое управление); подготовку по поручению Президента проектов федеральных законов, проектов указов и распоряжений Президента; подготовку предложений о приостановлении деятельности органа по выработке единой государственной политики, направленной на возрождение и развитие Российского казачества, и т.д.

    Но, безусловно, одним из самых важных элементов структуры Администрации  Президента является институт полномочных представителей Президента РФ.  

    1.2. Институт полномочных представителей  Президента РФ – возникновение,  эволюция, источники 

    Институт  полномочных представителей Президента РФ является конституционно установленным  институтом  (п. «к» ст. 83 Конституции РФ). Правовым актом, определявшим статус полномочного представителя Президента РФ, ранее являлся Указ Президента РФ от 9 июля 1997 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации», а также утвержденное данным указом Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации. Это значимый государственный институт, содействующий Президенту РФ в реализации его конституционных полномочий.  
 

    Полномочный представитель Президента Российской Федерации в регионе  Российской Федерации являлся должностным лицом, представляющим интересы Президента Российской Федерации на части территории Российской Федерации, включающей в себя один или несколько субъектов Российской Федерации.

    Полномочный представитель осуществлял свою деятельность по поручению Президента Российской Федерации в целях обеспечения реализации главой государства своих конституционных полномочий. Полномочный представитель являлся федеральным государственным  служащим и входил в состав Администрации Президента Российской Федерации. Он назначался на должность и освобождался от должности Президентом РФ по представлению руководителя Администрации Президента.

    В сфере государственного, федерального устройства и управления РФ после избрания 26 марта 2000 года Президентом Российской Федерации В.В. Путина начали осуществляться серьезные государственно-управленческие преобразования. Среди них в первую очередь следует выделить Указ Президента РФ от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Этот нормативный Указ имеет принципиальное значение и находится на стыке конституционного и административного права, он призван укрепить вертикальную линию развития и функционирования исполнительной власти, упрочить федеральную власть и её взаимодействие с региональной властью, с властными структурами субъектов Российской Федерации.   

    Иными словами, сформированный институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе можно отнести к исполнительной  ветви власти, что подтверждается возложенными на него задачами и функциями, о которых речь пойдет ниже. 
 
 

    
  1. Федеральные округа и полномочные представители  Президента: роль и значение в системе  исполнительной власти

   В мае 2000 г. указом Президента Российской Федерации было учреждено семь федеральных  округов: 

      Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимирская область. Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва. Центр федерального округа - г. Москва.  
 

      Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Санкт-Петербург.  
 

      Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область. Центр федерального округа - г. Ростов-на-Дону.

          Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика - Чуваш республики, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Нижний Новгород.  
 

      Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Екатеринбург.  
 

      Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ. Центр федерального округа - г. Новосибирск.  
 

      Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ. Центр федерального округа - г. Хабаровск.  
 

    
    1. Функции полномочных  представителей
 

    Итак, на сегодняшний день в России сложилась  устойчивая система федеральных  округов и полномочных представителей Президента РФ в этих округах. Субъекты РФ были объединены в семь крупных  административных единиц, система представителя Президента в каждом субъекте была заменена на новую, более жесткую и централизованную многоступенчатую структуру. Какие же задачи ставились Президентской властью перед таким укрупнением? Как отмечают большинство аналитиков, основная цель этих преобразований – усиление влияния Президентской власти на местах, централизация управления и заметное снижение независимости многих глав регионов. Не следует забывать о том, что одновременно с этой реформой проходила ещё одна, которая запретила непосредственным главам законодательной и исполнительной власти субъектов представлять свой регион в Совете Федерации, институт сенаторства был поставлен на основу постоянных представителей от субъектов федерации. Эта реформа также упрочила власть Президента – с одной стороны, лишив глав местных администраций возможности проводить «свою» политику с использованием механизмов, предоставляемых должностью спикера верхней палаты; с другой – обеспечив возможность политического влияния на членов Совета Федерации, которые с этого момента стали в известной степени зависимы от федеральной власти.

    Таким образом, становится ясно, что введение полномочных представителей Президента РФ на основе федеральных округов – очередной шаг к упрочению Президентской власти в России. Исходя из этого и следует рассматривать функции и задачи полпредов – как направленные прежде всего на выражение воли Президента.   
 
 

    Основные  задачи и функции полномочных  предсттавителей Президента РФ в  федеральных округах определяются Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе6. Основными задачами полномочного представителя являются:

    организация в соответствующем федеральном  округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

    организация контроля за исполнением в федеральном  округе решений федеральных органов  государственной власти;

    обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

    представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в  федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

    Таким образом, из Положения7 вытекает то, что основные задачи полномочного представителя носят чисто исполнительный характер. Например, обеспечение реализации в федеральном округе кадровой  политики Президента РФ, реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства. Институт полномочных представителей в данном контексте выступает в качестве структуры исполнительной власти, реализующей веления Президента на местах.  
 
 
 

    Это же Положение определило и функции полномочного представителя Президента РФ: 

    обеспечивает  координацию деятельности федеральных  органов исполнительной власти в  соответствующем федеральном округе;

    анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения;

    организует  взаимодействие федеральных органов  исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

    разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

    согласовывает кандидатуры для назначения на должности  федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;

    организует  контроль за исполнением федеральных  законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

    согласовывает проекты решений федеральных  органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

    согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной  власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности Президента Российской Федерации, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий;

    вручает в федеральном округе по поручению  Президента Российской Федерации государственные  награды Российской Федерации, а  также объявляет благодарность  Президента Российской Федерации;

    принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

    организует  по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий  между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа;