Федеральные округа России. 2

Содержание

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

В течение последних лет крупномасштабные реформы в политической, экономической и социальной сферах обусловливают необходимость определения роли государства в инвестиционных процессах, а также изменения государственных инвестиционных приоритетов развития. Несовершенство законодательства, спорадическое вмешательство во внутренние дела экономических субъектов со стороны государственных органов власти, отсутствие адекватных инструментов, механизмов контроля, четкой стратегии и явных приоритетов инвестиционной политики ведут к становлению хаотичной схемной организации финансово-инвестиционных отношений, частичной потере государством рычагов управляемости на различных иерархических уровнях управления отраслевым и территориальным развитием.

Объективно необходимым  условием социально-экономического развития России в целом, предопределенным в том числе и историческими предпосылками, является переход на управление комплексным социально-экономическим развитием экономических районов Российской Федерации на основе федеральных округов. С целью реализации единой государственной целенаправленной и последовательной политики, в частности и в инвестиционной сфере, для обеспечения взаимодействия, создания стройной вертикальной и горизонтальной системы управления экономическими процессами, согласования и координации управленческих действий на всех уровнях государственных органов власти в 2000 году в Российской Федерации были образованы федеральные округа. Однако реализация этих целей сдерживается недостаточной проработкой ряда теоретических, методологических и практических вопросов воздействия на инвестиционные процессы на уровне территории.

Цель работы – исследование экономического потенциала федеральных округов Российской Федерации.

Для решения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

  • изучить понятие экономического потенциала, его структуру и характеристику;
  • раскрыть содержание понятия федерального округа;
  • определить основные направления стратегического планирования в развитии федеральных округов;
  • проанализировать основные показатели развития социально-экономической сферы;
  • рассмотреть проблемы развития системы федеральных округов Российской Федерации;
  • предложить пути повышения эффективности развития федеральных округов Российской Федерации;

Объект исследования – общественно-экономические отношения, возникающие в результате функционирования федеральных округов Российской Федерации.

Предмет исследования – экономический потенциал федеральных округов Российской Федерации.

В работе были использованы теоретические и практические разработки таких исследователей, как В.Ф. Басаргин, В.В. Власова, М.Я. Гохберг, Т.Ю. Ковалева, Р.Г. Мамин, О.Л. Таран, А.Л. Чепалыга, К.В. Черкасов и др.

Информационно-эмпирическую базу составили документы и материалы  органов государственной власти, нормативные акты и программы стратегическому развитию федеральных округов, статистические данные.

Методологической основой  исследования является диалектический метод научного познания, а также  общие и частные научные методы: исторический, логический, статистический, сравнительный, социологический, системно-структурный.

 

Глава 1. Районирование  России и место в нем федеральных  округов

1.1. Понятие  и сущность федерального округа

 

В Российской Федерации учреждено семь федеральных округов: Центральный (центр - г. Москва), Северо-Западный (центр - г. Санкт-Петербург), Северо-Кавказский, переименованный вскоре в Южный (центр - г. Ростов-на-Дону), Приволжский (центр - г. Нижний Новгород), Уральский (центр - г. Екатеринбург), Сибирский (центр - г. Новосибирск), Дальневосточный (центр - г. Хабаровск). Первым изменением их количества (увеличением до восьми) и состава стало выделение Северо-Кавказского федерального округа из Южного федерального округа на основании указа президента Д.А. Медведева 19 января 2010. Единственным изменением в названиях округов было предшествующее переименование Северо-Кавказского округа в Южный 21 июня 2000 г.1.

По справедливому мнению некоторых авторов, текст Основного  Закона страны не содержит положения, прямо предусматривающие возможность  учреждения в стране системы федеральных округов. Определенные исследователи даже усматривают в создании федеральных округов ключевой институт построения параконституционализма в России, выстраивание параллельной структуры управления, дублирующей институционально закрепленный механизм власти2.

Вместе с тем, что  неоднократно отмечал и бывший глава  государства, и некоторые федеральные, региональные политические деятели, решение  об образовании федеральных округов  не противоречит действующей Конституции России. Это подтверждается рядом ее положений, в частности, что федеративное устройство и территория Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации3.

Модель устройства, аналогичная  модели федеральных округов, была сформирована и в некоторых субъектах Федерации. Так, еще в начале 90-х годов XX в. в Москве образована и по сей день достаточно эффективно функционирует система 10 административных округов в виде префектур, которые, в свою очередь, делятся на муниципальные образования. С 2000 г. управленческие зоны, подобные федеральным округам, созданы в Республике Саха (Якутия), Свердловской, Нижегородской областях.

Кроме того, в Постановлении  Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» ясно выражена правовая позиция высшего органа конституционной юстиции России, согласно которой территория субъекта Федерации может делиться не только на муниципальные образования, но и на административно-территориальные единицы, в которых осуществляется государственная власть субъекта России4.

В связи с этим центральная  федеральная власть для удобства осуществления своих полномочий также вправе условно разделить  всю территорию страны на определенные административно-управленческие единицы независимо от их конкретного наименования, помимо общепринятого федеративного деления страны на территории субъектов Федерации. Де-факто существование в виде федеральных округов нового уровня государственного управления было признано российской общественностью, и его законность сегодня не оспаривается.

К тому же имеется определенный исторический опыт создания и функционирования в России административных округов. Так, в дореволюционный период развития нашей страны на ее территории существовали судебные, военные, учебные и целый ряд иных округов, предназначенных для оптимизации государственного управления.

Федеральные округа существуют и в мировой практике, где традиционно  выделяют две их разновидности. В федеративных государствах (например, США, Мексике, Аргентине, Бразилии, Нигерии) федеральный округ один и представляет собой столицу с прилегающей территорией или малонаселенный регион. Статус федерального округа в разных федерациях различен. Например, в США он не входит в число субъектов этого государства, а в Бразилии такой округ имеет, по сути, тот же статус, что и штат (с некоторыми отличиями). В целом федеральный округ там является составной частью государства, хотя и с особым статусом - обладает многими, но не всеми признаками субъекта федерации и непосредственно подчиняется центральной власти, что обусловлено исполнением столичных функций и политическим значением столицы5.

Кроме того, как в федеративных, так и в унитарных государствах существуют и иные, особые административные округа, созданные в зависимости от специфики объекта управления по территориально-отраслевому принципу. Они функционируют исключительно в пределах управленческой вертикали. Так, в США насчитывается порядка двух десятков разновидностей особых округов, среди которых школьные, пожарные, санитарные, парковые, природоохранные, канализационные, водо- и энергоснабжения, здравоохранения и т.д. Подобные округа имеются и в Канаде (школьные, полицейские, здравоохранения, водоснабжения и др.). Однако если в США органы управления, действующие в определенных особых округах, вправе самостоятельно искать источники финансирования своей деятельности, то в Канаде органы управления в особых округах финансируются исключительно за счет средств соответствующих бюджетов. Имеются и особые специальные округа, создающиеся для обеспечения выполнения функций федеральных государственных органов, касающихся вопросов исключительного ведения федерации.

Особые округа не являются субъектами федерации, самостоятельными административно-территориальными единицами и, как правило, не совпадают с границами территорий субъектов федерации. Цель создания особых округов - обеспечение эффективного администрирования в той или иной отрасли и решения задач, либо не входящих в компетенцию органов государственной власти субъектов федерации, либо решающихся на межрегиональном уровне. При этом органы и отдельные должностные лица в особых округах обычно реализуют технико-исполнительные функции.

Можно с уверенностью утверждать: федеральные округа в России представляют собой нечто совсем иное, чем в указанных зарубежных странах, и не относятся ни к первой, ни ко второй группе. Правовая природа федерального округа в одних иностранных государствах в большей степени приближена к статусу такого самостоятельного субъекта Федерации, как город Москва - столица России, город федерального значения, в других - к статусу специальных, во многом не совпадающих между собой ведомственных округов федеральных органов исполнительной власти. Федеральные округа являются новыми административно-управленческими структурами, напоминающими образования государственно-территориального типа. Они имеют много общего с иными образованиями федеральной власти (в системе таможенной отрасли, округами для арбитражных судов) и так же учреждены федеральной властью.

 Однако федеральные  округа имеют большее значение, чем обычные административные  округа, осуществляют не свойственные  им функции. Как структура они  изначально созданы не федеральной  исполнительной или судебной  властью, а главой государства. Следовательно, федеральные округа - образования не отраслевого и не функционального типа, а созданы для управления государственными делами во всем объеме в рамках федеральной компетенции.

В сущности, федеральные  округа представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией России элемент, актуализированный в целях оптимизации государственного управления, являются инструментом федерального регулирования территориального развития. Это особые образования, их учреждение связано с рядом определенных факторов и необходимостью решения таких первоочередных задач, как восстановление управляемости государства, обеспечение его устойчивости и суверенности, укрепление властной вертикали, улучшение условий для контроля над деятельностью территориальных структур федеральных органов государственной власти6.

Вопросы укрепления российской государственности, упрочения федерального присутствия в регионах тесно  переплетаются с проблемой совершенствования  федеративных отношений и составляют двуединый процесс. По сей день последние не достроены, характеризуются как переходные. В связи с этим учреждение федеральных округов, по справедливому мнению большинства авторов, следует расценивать как один из административных способов поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, их реформирования, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектности России, укрепления федерального центра и вертикали власти7.

Образование федеральных  округов представляется одной из важнейших мер совершенствования федеративных отношений в рамках действующей Конституции России, технологической рационализацией федеративного устройства страны, ставшей адекватным ответом на кризис административного регионализма. Смысл существования федеральных округов видится в необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам Федерации; осуществления взаимодействия центра с регионами, аккумуляции региональных проблем в целях совместного поиска компромиссных решений и объединения ресурсов государства для их разрешения путем принятия адекватного управленческого решения; унификации до определенного уровня взаимоотношений центральной власти со всеми субъектами России независимо от принципа, положенного в основу их образования.

Решение большинства  конфликтов, многих проблем становления и развития федеративных отношений в России, выхода страны из затянувшегося кризиса лежит в экономической плоскости. Без разрешения проблем, затрагивающих экономические основы федерализма, создание прочного федеративного государства невозможно. Перефразируя основателя и идеолога социал-коммунизма К. Маркса, отметим: в конечном счете «судьбу» федерации определяют. прежде всего, социально-экономические федеративные отношения.

Федеральные округа содействуют  объединению федеральных и региональных ресурсов, направляемых на социально-экономическое развитие субъектов Федерации, совместному решению региональных экономических проблем в случае неспособности субъектов России разрешить их самостоятельно, а также развитию производственных сил на межрегиональном уровне. Разные по уровню экономического развития субъекты России могут координировать свои усилия, комплексно интегрироваться в границах федеральных округов. Результат - получение общего экономического эффекта для ряда субъектов Федерации. Некоторые вопросы социально-экономического развития территорий, сплотившись, субъекты России могут решать самостоятельно, не привлекая существенные средства из федерального бюджета.

1.2. Экономический потенциал: понятие, структура, характеристика

 

Одной из базовых категорий  экономической теории выступает  потенциал, определяющий состояние  и возможности развития хозяйственных  систем различного их уровня (предприятие, регион, национальное хозяйство). Достижение более высокого экономического потенциала является вместе с тем и одной из главных результирующих характеристик их развития. Важен не только объем выпуска продукции, ее качество и конкурентоспособность, но и более высокое качество самой хозяйственной системы, определяющее эффективное функционирование в будущем. Экономический потенциал играет особую роль в системе организации национального хозяйства, региональной и производственной организации, выступая, как ее материальная основа. Величина экономического потенциала характеризует уровень развития производительных сил, определяет конкурентоспособность страны, степень капитализации предприятий.

В связи с этим ставится вопрос о формировании конкурентоспособного экономического потенциала хозяйственных  систем, способного обеспечить более  высокие их конкурентные преимущества на мировом рынке, эффективность хозяйствования в целом.

В основе деятельности любых  экономических субъектов лежит, прежде всего, производство материальных благ. Именно производство, уровень развития производительных сил предопределяют характер экономических и общественных отношений. Производство выступает как воспроизводство, предполагает постоянное возобновление не только объемов выпуска продукции, а всей совокупности элементов хозяйственных систем, их экономического потенциала, самой среды. Потенциал играет ключевую роль в формировании и функционировании всех хозяйствующих субъектов. Однако в экономической теории категория потенциала не фигурирует среди ее базовых понятий, она не включена в систему факторов развития хозяйства, экономического равновесия, механизма функционирования в целом.

Категория потенциала находит  косвенное выражение через понятие «ресурсы», которые трактуются как ограниченные элементы экономики, то есть как несоответствие потребности и запаса. Подобная трактовка понятия «ресурсы» вступает в противоречие с реальной действительностью и, по- видимому, выполняет роль теоретической конструкции, призванной обосновать теорию факторов производства (ресурсы, соединенные между собой, рассматриваются как факторы). В реальных условиях функционирования экономики об ограниченности ресурсов можно говорить лишь в эколого-географическом смысле (планета Земля действительно ограничена, ее ресурсов по уровню их потребления развитыми странами, как подсчитано западными специалистами, хватит лишь на 1,5 млрд. человек).

Понимание ограниченности ресурсов как их производственной дефицитности принципиально неверно, ибо в сбалансированной экономике дефицит - экономический нонсенс. Более того, реальный ход развития свидетельствует как раз о прямо противоположной тенденции - наблюдается высвобождение ресурсов, появляется излишек тех элементов производительных сил, развитие которых эндогенно по отношению к экономике (народонаселение, земельные угодья).8

Уровень производительных сил в развитых странах в настоящее время достаточно высок и способен обеспечить производство гораздо большего объема выпуска продукции. Проблема заключается в спросовых ограничениях, недостаточных темпах роста доходов населения, динамика которых обусловлена иными факторами, чем динамика объема общественного продукта - прежде всего, функцией макроэкономической эффективности. Идея ограниченности совершенно не приемлема по отношению к научно-техническому прогрессу, рассматриваемому в современной экономике как главный фактор ее развития, как основной вид ресурса. Научно-технический прогресс обладает той особенностью, что по мере использования научно-технических достижений не только не происходит исчерпания его ресурса, как, например, нефти, газа, металлов, а наоборот, наблюдается тенденция ускорения его темпов. Понятие ограниченности противоречит самой конструкции общего экономического равновесия, в которой предполагается соответствие совокупного спроса (реальной потребности) и совокупного предложения (реального производства).

Эти противоречия преодолеваются использованием категории экономического потенциала, который включает в себя не только ресурсную (количественную) составляющую, но, прежде всего качественную его сторону – состояние материально-технической базы хозяйственных систем. Качественное совершенствование не имеет ограничений. В этой связи определение потенциала как обобщенной, собирательной характеристики ресурсов не раскрывает, по нашему мнению, его содержания. Неверно сводить его суть и к совокупности средств производства, приводимых в действие живым трудом, и тем более к производственной мощности предприятий, территории.

Некоторые авторы исходя из системного подхода включают в  содержание экономического потенциала уровень организации и управления, так называемый предпринимательский потенциал. При всей важности организационных, политических и психологических факторов в механизме функционирования хозяйственных систем они управляются весьма специфическими условиями, иная роль этого рода факторов в экономическом механизме.

Решающая роль принадлежит  материальным факторам функционирования. В отсутствии таковых или недостаточном состоянии материально-технической базы, низком уровне развития производства не будут играть роль и уровень организации, управления, предпринимательские способности. Последние выполняют вторичную роль в механизме функционирования хозяйственных систем, а потому должны рассматриваться как особая составляющая этого механизма. Материальная составляющая экономического потенциала, как правило, приобретает денежную оценку (стоимость ресурсов, основных фондов, интеллектуальная собственность, даже кадровый потенциал), что теряет смысл для организационных, политических, психологических факторов.

Исходя из определения  экономического потенциала как материальной основы хозяйствования можно выделить следующие его составляющие: природно-ресурсный (эколого-экономический); производственный; инновационный и образовательный (интеллектуальный); трудовой (кадровый) потенциал.9

Природно-ресурсный потенциал  определяется совокупностью всех видов природных ресурсов, в настоящее время известных и использование которых в обозримом будущем возможно по техническим критериям. Состав, величина потенциала, значимость отдельных видов ресурсов со временем меняются, поэтому их оценка всегда исторически относительна.

Все природные ресурсы  имеют два основных признака - происхождение (природный) и использование (экономический). В соответствии с ними сложилась  их двойная классификация.

По природной классификации  выделяют ресурсы минеральные, водные, почвенно-земельные, биологические (растительные и животные), ресурсы теплоты (солнца, подземных вод и глубин океана), силы движения (ветра, приливов и отливов, текущей воды), новые, нетрадиционные ресурсы - ресурсы глубинного строения вещества, биоорганизмов и др.

Признак происхождения  дополняется признаком исчерпаемости  и возобновимости ресурсов. По этим признакам выделяются:

1) исчерпаемые, невозобновимые  ресурсы - минеральное сырье и  топливо, почвенный слой, подземные  воды; возобновимые - запас воды в реках и озерах, годовой поверхностный и подземный стоки, запас питательных веществ в почве, растительный и животный мир;

2) неисчерпаемые ресурсы  - теплота, свет, энергия солнца, энергия  ветра, океана, приливов и отливов,  внутриземная и океаническая тепловая энергия, запасы океанической воды, ресурсы глубинного строения материи, космические ресурсы.

Своеобразным ресурсом выступает ныне и сама территория как с точки зрения наличия  свободных площадей для размещения нового производства, так и для  расселения людей.

В основе экономической  классификации природных богатств заложено их преимущественное использование  в сферах и отраслях хозяйственной  деятельности. По этим признакам выделяются ресурсы:

  • промышленные - топливные, энергетические, металлические, агрохимические, строительные, водные, лесосырьевые и др.;
  • сельскохозяйственные - почвенно-земельные, в том числе пашни и кормовые угодья, вода для орошения, суммы температур и осадков вегетационного периода, промысловые животные и др.;
  • непроизводственной сферы - водоемы и их использование для нужд населения, леса в окружении городов и природоохранные, ресурсы для отдыха и оздоровления людей (рекреационные и бальнеологические), ресурсы спортивной охоты и рыболовства и др.

Важным дополнительным признаком экономической (хозяйственной) классификации ресурсов выступает возможность их использования как одноцелевых или многоцелевых. К первым относятся минеральные ископаемые и источники энергии, служащие для производства промышленного сырья, топлива, тепловой и электрической энергии; ко вторым - площади лесных, сельскохозяйственных, рекреационных угодий, земли промышленного и другого несельскохозяйственного назначения, водоемы, сама вода, предполагающие многие способы и направления их использования. Ныне все больше внимания уделяется многоцелевым ресурсам в силу возрастающей конфликтности между природопользователями и поиском наилучшего варианта многостороннего использования. Задача выбора оптимального использования многоцелевых ресурсов или выделения наиболее эффективных источников одноцелевых ресурсов решается при помощи экономической оценки природных ресурсов.10

Таким образом, экономический  потенциал определяет состояние и возможности развития региона и включается в себя следующие составляющие: природно-ресурсный, производственный, интеллектуальный и трудовой потенциал.

 

Глава 2. Оценка экономического потенциала федеральных

 округов РФ

2.1. Основные  показатели оценки экономического  потенциала федеральных  округов  РФ

 

1. Центральный федеральный округ  (ЦФО) - административное формирование в западной части России. Образован указом президента РФ от 13 мая 2000 года. Представлен областями и городом федерального значения. Территория округа составляет 650, 7 тыс.км², то есть 3,82 % от территории Российской Федерации. Расположен на Восточно-Европейской равнине; имеются Валдайская, Смоленско-Московская и Среднерусская возвышенности, Мещёрская и Окско-Донская низменности. Высшая точка - 347 м (Макушка Валдая).  Внешние границы: на западе с Белоруссией, на юго-западе с Украиной. Внутренние границы: на юге с Южным, на востоке с Приволжским, на севере с Северо-Западным федеральными округами11.

Оборот организаций федерального округа по всем видам деятельности составил в I полугодии 2011г. 18,1 трлн.рублей, или 121,0% к уровню соответствующего периода предыдущего года. Индекс промышленного производства по видам экономической деятельности «Добыча полезных ископаемых», «Обрабатывающие производства», «Производство и распределение электроэнергии, газа и воды» по сравнению с I полугодием 2010г. составил 110,7%.

Индекс цен производителей промышленных товаров1) составил 106,9%. Индекс производства продукции сельского хозяйства составил 103,3%.

Доля Центрального федерального округа в общем объеме производства продукции  сельского хозяйства всех сельхозпроизводителей России (сельскохозяй-ственные организации, крестьянские /фермерские/ хозяйства, индивидуальные предприниматели, население) составила 22,0%.

Индекс цен производителей сельскохозяйственной продукции составил 101,7%. Объем работ, выполненных по виду деятельности «Строительство», в I полугодии 2011г. составил 474,7 млрд.рублей, или 97,3% к уровню соответствующего периода 2010 года. Доля округа в общероссийском объеме работ, выполненных собственными силами по строительству, составила 27,5%. В I полугодии 2011г. предприятиями и организациями всех форм собственности введено 5,2 млн.кв.метров общей площади жилых домов, что составило 87,5% к уровню I полугодия 2010 года. Индекс цен производителей в строительстве (строительно-монтажные работы) составил 103,4%.

Оборот розничной торговли в I полугодии 2011г. увеличился в товарной массе  по сравнению с соответствующим  периодом 2010г. на 6,5% и составил 3046,4 млрд.рублей. В расчете на душу населения было реализовано потребительских товаров на 79,2 тыс.рублей (в среднем по России - на 61,1 тыс.рублей). В I полугодии 2011г. населению было оказано платных услуг на 890,0 млрд.рублей, индекс физического объема по сравнению с соответствующим периодом 2010г. составил 101,7%. Индекс потребительских цен составил 105,1%, в том числе на продовольственные товары - 105,0%, непродовольственные товары - 103,6%, услуги - 107,1%12.