Федеральные целевые программы, их роль в системе государственного регулирования экономики РФ

Оглавление

Введение

Актуальность. Реформирование российской экономики сопровождается глубоким и затяжным сокращением производства, распадом хозяйственных и территориальных связей, дроблением исторически сложившихся производственных и народнохозяйственных комплексов, резким снижением уровня ее научно-технического потенциала. Наблюдается абсолютное и относительное падение эффективности российской экономики, возрастающее снижение ее роли в мировом хозяйстве, конкурентоспособности ее продукции в наиболее динамичных секторах производства. Если принять за основной критерий уровня экономического развития размеры ВНП (валовой национальный продукт) на душу населения, то российская экономика, еще недавно претендовавшая на роль лидера, входит в ряд слаборазвитых стран мира. Упадок российского производства происходит на фоне ускоряющейся научно-технической революции в ведущих странах Запада и Востока. Кризис российской экономики и научно-технического развития, ее структурная перестройка серьезно затянулись. Конкуренты быстро продвигаются вперед, занимают освободившиеся от России товарные и технологические «ниши» и делают все возможное, чтобы затянуть выход российской экономики из кризиса.

В этих условиях процесс экономического реформирования необходимо приблизить прежде всего к решению проблем стабилизации производства и повышения его эффективности, создания принципиально новой инвестиционной политики, использования природного и научно-технического потенциала в соответствии с его местом и значением в мировом хозяйстве. Необходимо создавать институты и механизмы, которые бы придавали экономическим преобразованиям нужную направленность, увязывали их с интересами развития производства России и ее регионов, выявляя на первых порах ключевые и приоритетные «точки роста», на основе которых возможно глобальное прогрессивное развитие всех сторон жизни России. Одной из важнейших форм организации государственной и региональной политики в этих условиях становятся федеральные и региональные целевые программы.

Предмет данного договора – федеральные целевые программы.

Объект данного исследования – Российская федерация.

Цель работы – изучить федеральные целевые программы, их роль в системе государственного регулирования экономики РФ.

Задачи данного исследования:

• Изучить федеральные целевые программы и их классификацию;
• Рассмотреть технологию разработки и реализации программ;
• Рассмотреть механизм внедрения программ;
• Изучить основные показатели программ за 2011-2013 года;
• Рассмотреть основные проблемы в области разработки и реализации федеральных целевых программ;
• Предложить возможности повышения качества федеральных целевых программ.

Глава 1. Общее понятие о федеральных целевых программах, их классификация

1.1. Программирование социально-экономического развития. Необходимость и ограничения целевых программ

Программирование является чрезвычайным методом активного вмешательства государства в процессы социально-экономического развития. Оно используется там и тогда, где и когда обычные методы и механизмы рыночной экономики и ее государственного регулирования не способны решить крупные проблемы экономического, социального, технологического, экологического, территориального развития. Поэтому применяться этот метод должен в узком секторе стратегического прорыва, оставляя широкое поле функционированию обычных методов рыночного хозяйствования.

Целевые программы народнохозяйственного уровня как важнейшая составная часть стратегического планирования впервые были применены в нашей стране в 20-30-е гг. (план ГОЭРО, программа создания Урало-Кузнецкого комбината). Затем они получили широкое применение и в других странах. В методологии и организации современного программирования допущены крупные ошибки. Число программ значительно увеличилось, они не в полной мере обеспечивались ресурсами, не представляли собой единой системы. Так, на 2001 г. было утверждено 126 программ и 31 подпрограмма, финансируемые из федерального бюджета на сумму 52,2 млрд руб. Иногда объектом программ становились малозначимые проблемы явно не стратегического характера. На 2002 г. число федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, финансируемых из федерального бюджета, резко сокращено, выделение ресурсов на каждую из программ увеличено.

Игнорирование стратегического характера программирования привело к его девальвации. Оно стало модой, применялось слишком широко и, не обеспечивая стратегических прорывов, становилось имитацией активной роли государства в социально-экономическом развитии. Необходимо вернуться к научно обоснованной методологии и технологии разработки и реализации целевых программ.

1.2. Классификация федеральных целевых программ

Если оставить в стороне программы, разрабатываемые предприятиями, холдингами, корпорациями и т.п., то такая система включает программы по четырем уровням управления. Во-первых, это федеральные целевые программы, полностью или частично финансируемые за счет федерального бюджета. Перечень таких программ составляется Правительством Российской Федерации, далее он рассматривается и утверждается Государственной Думой в качестве одного из приложений к федеральному бюджету на очередной год. Публикация этих программ в открытой печати обязательна. Во-вторых, региональные целевые программы. Они разрабатываются исполнительными органами субъектов Федерации, рассматриваются и утверждаются их законодательными органами. В-третьих, муниципальные целевые программы. Они формируются исполнительными и представительными органами крупных муниципальных образований (например, городов-центров субъектов Федерации). В-четвертых, межгосударственные программы. Их принимают и исполняют государства — члены СНГ, а также другие заинтересованные государства.¹

По назначению федеральные целевые программы можно подразделить на следующие категории:

а) научно-технические и инновационные, предназначенные для развития новых направлений науки и техники, освоения и распространения при поддержке государства базисных инноваций, обеспечивающих повышение конкурентоспособности отечественной продукции (например, программа «Развитие гражданской авиационной техники России»);

б) социальные, обеспечивающие решение крупных социальных задач (например, программы «Старшее поколение», «Дети России», «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера»);

в) экономические, решающие проблемы развития межотраслевых комплексов и новых отраслей (например, программа «Энергоэффективная экономика»);

г) экологические, направленные на решение крупных экологических проблем (например, программа «Повышение плодородия почв»);

д)   региональные и межрегиональные, обеспечивающие поддержку Федерации в решении стратегических проблем территориального развития (например, программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов на 2002-2010 гг. и на период до 2015 г.»);

е) управленческие программы, концентрирующие ресурсы на важнейших проблемах развития системы управления (например, программы развития налоговых органов и судебной системы).²

По срокам действия можно выделить долгосрочные программы (на 10 и более лет) и среднесрочные (на 3-6 лет). На краткосрочный период разрабатывать и утверждать целевые программы нет смысла.

Федеральные целевые программы могут быть классифицированы по следующим типам:

- президентские. Это и социальные (программы молодежи, ветеранов и др.), и экономические (программа поддержки военнослужащих, уволенных в запас и др.). Все они находятся под контролем Президента РФ;

-федеральные. В ходе выполнения Программы Правительства Российской Федерации в области экономических реформ определилась необходимость в разработке и реализации федеральных программ экономического и социального развития геополитических регионов России (Курильские острова, Калининградская область), регионов, пострадавших в результате ядерной радиации, развитие депрессивных районов (Север, Республика Тува, Республика Калмыкия и др.), районов, отстающих в своем развитии от других регионов России, районов с особыми экологическими условиями (Тверская, Тульская области, район Кавказских Минеральных Вод и др.);

- региональные. Получила развитие система программ, разрабатываемых и утверждаемых субъектами Российской Федерации, финансируемых за счет их бюджетов, а также за счет привлечения средств предприятий и предпринимателей, кредитов и иностранных инвестиций. Разрабатываются многими субъектами Федерации специальные социальные программы, в том числе по возрождению репрессированных групп населения, исторических ценностей России, национально-культурных общин и др.;

- межрегиональные. Субъекты Федерации могут эффективно использовать предоставленные им права для координации на их территории строительства объектов совместной с другими владельцами собственности, при решении общих задач научно-технического, экологического, ресурсного направлений развития. Вместе регионам значительно легче справляться с экстремальной обстановкой, решать стратегические цели, требующие больших средств и времени.³

При подготовке и реализации программ учитываются особенности региональной инвестиционной политики, способствующие структурным преобразованиям, ускоряющим выход из кризисной ситуации, выравниванию уровней социального развития регионов, реабилитации зон экологического бедствия.

1.3. Технология разработки и реализации программ

Обобщая накопленный опыт, можно определить следующие технологические этапы разработки целевых программ федерального уровня.

Выбор объекта программы. Исходным пунктом разработки целевой программы является выбор ее объекта, чему обычно уделяется недостаточное внимание. Во-первых, это должна быть узловая точка в развитии той или иной системы или подсистемы, обеспечивающая стратегический прорыв, решение крупной народнохозяйственной проблемы. Во-вторых, поле программы должно быть достаточно узким, чтобы сконцентрировать на нем ресурсы, которые могут обеспечить в заданные сроки перелом траектории развития. В-третьих, это поле должно быть достаточно широким, чтобы затем расширить фронт прорыва обычными рыночными методами и обеспечить существенное улучшение ситуации в выбранном стратегическом направлении.

Построение «дерева целей». Прежде всего следует определить генеральную цель программы, выразив ее четко, однозначно и количественно измеримо, чтобы по ходу выполнения программы и по ее окончании можно было измерить степень ее выполнения. Затем определяется система целей первого уровня, без которой не может быть достигнута генеральная цель. Далее идут цели второго уровня по каждой из целей первого уровня и т.д. В итоге получается ветвистое «дерево целей», ствол которого — генеральная цель. По сути дела, на этом этапе вырабатывается логика критериев реализации программы. К этой работе нужно привлечь ученых и специалистов разного профиля — системщиков, технологов, маркетологов, гуманитариев и т.д.

Построение системы мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей, идет в обратном порядке. Начинают с целей нижнего уровня, двигаясь к генеральной цели. Здесь важно строго соблюдать логику обеспечения достижимости каждой цели, ибо невыполнение хотя бы одной из них резко снизит эффективность всей программы.

Исходным «кирпичиком» каждой программы является проект. На основе анализа системы мероприятий формируется набор проектов, составляющих ткань программы. Они затем объединяются в блоки и подпрограммы. В каждом из звеньев структуры программы должно быть обозримое число элементов, чтобы обеспечить управляемость. Проекты распределяются во времени, согласовываются между собой.

Оценка затрат и эффективности проектов, подпрограмм, программы в целом — решающий этап. По каждому проекту оцениваются необходимые затраты на разработку, инвестиции и проч. Производится предварительная оценка объемов выпуска и продаж продукции, цен, эффективности и окупаемости (если речь идет о коммерческом проекте). Полученные данные суммируются по блокам проектов, подпрограммам и программе в целом. При этом могут выявляться неэффективные, убыточные проекты и их блоки. Принимаются решения о повышении их эффективности или об изъятии. Возможно их сохранение, если убыток перекрывается дополнительным доходом от реализации смежных проектов. В итоге этого этапа уточняется структура  программы, а в отдельных случаях может быть принято решение о прекращении работы над ней, если она окажется убыточной, неэффективной. Определяются источники финансирования  программы.

Прежде чем представить программу на утверждение, нужно определить, кто будет по ней государственным заказчиком, основным исполнителем и соисполнителями. Важно далее создать целевые структуры для выполнения отдельных проектов, подпрограмм, программы в целом, сформировать нормативную базу, обучить персонал. Можно возложить проведение этих работ на существующие структуры. Однако опыт показывает, что более эффективно их выполняют целевые, вновь созданные организации. Это могут быть малые и средние предприятия по отдельным проектам, холдинги, консорциумы или финансово-промышленные группы по программам, транснациональные корпорации по межгосударственным программам. Обучение персонала лучше проводить командно, чтобы уже в процессе учебы и стажировки участники реализации проектов и программы овладели общими приемами работы, понимали друг друга, взаимодействовали. Это повысит эффективность программных работ.

Управление реализацией программы и проектов целесообразно организовать по принципу «тройки». По каждому проекту координацию работ осуществляют заказчик, научный руководитель (генеральный конструктор) и исполнительный директор, который организует выполнение работ, распоряжается финансами. Аналогичен принцип управления подпрограммами и программой в целом. На этих уровнях создаются координационные советы, которые возглавляются первыми лицами.

Контроль и приемка выполненных работ осуществляются в течение всего срока реализации программы. Контроль следует иметь независимый от исполнителей программы, чтобы объективно оценивать полученные результаты и вовремя внести коррективы и в крайнем случае прекратить работу по проекту, подпрограмме или программе в целом, если обнаружится их неэффективность. Для приемки отдельных очередей проекта, подпрограммы и программы и по их завершению создается авторитетная комиссия, которая оценивает полученные результаты и их соответствие проектным документам, принимает решение о вводе в постоянную эксплуатацию созданного объекта или системы (подсистемы) и окончательном расчете за выполненные работы.

Соблюдение изложенной выше технологии программирования существенно повышает эффективность стратегического управления, целенаправленного государственного воздействия на ключевые направления социально-экономического развития.⁴

1.4. Механизм внедрения и реализации федеральных целевых программ

Среди механизмов реализации федеральных и региональных целевых программ все большее значение приобретают финансовые региональные фонды (научно-технического развития, социальной поддержки населения, регионального развития и др.) направленные на конкретные цели, под которые правительствами субъектов Федерации будут выделяться специальные средства на решение отдельных приоритетных социально-экономических или научно-технических задач, а также межрегиональных проблем, имеющих приоритетное значение для нескольких субъектов Федерации одновременно.

Первое время Правительство РФ активно использовало преимущества программного подхода в структурной политике регионов. К сожалению, система финансирования не была адекватной широкому привлечению средств местного бюджета, предпринимательских структур и кредитов на возвратной основе. Более того, количество программ не совпадало с финансовыми возможностями федерального и региональных бюджетов. Этот разрыв с каждым годом увеличивался.

Иногда у общественности создается впечатление, что в настоящее время ущемляются интересы отдельных регионов или отраслей народного хозяйства. В этой связи следует отметить, что эти регионы и отрасли относительно благополучны  не по отношению к себе самим 10-15 лет назад, а по отношению к другим регионам и отраслям сегодня. Почти по 30 субъектам Федерации и по приоритетным отраслям приняты либо Указы Президента РФ, либо Постановления Правительства о мерах поддержки и развития, либо приняты целевые федеральные программы. Обострение региональных проблем - во многом результат злободневных, преходящих причин. Это и крушение тоталитаризма с его сверхцентрализацией управления и стихийным перераспределением управленческих функций, и развал экономики и межрегиональных хозяйственных связей, и перевод национального вопроса в территориальный аспект, и попытки некоторых политиков использовать различные региональные или отраслевые проблемы в своих корыстных интересах, политическая суверенизация регионов, искажение экономических интересов регионов или отраслей, местнические интересы отдельных ведомств, периодический и спонтанный передел национального общественного богатства региона между федеральными, региональными и местными структурами власти и коммерческими акционерными (совместными) группировками.⁵

Отсутствие достаточных финансовых и материальных ресурсов заставило Правительство Российской Федерации в инвестиционных программах значительно уменьшить капитальные вложения в развитие не только базовых отраслей экономики страны, но и регионов России.

В этих условиях применение методов программного планирования следовало пересмотреть. Во-первых, финансирование следовало сосредоточить на приоритетных направлениях развития национальной экономики, которые прежде всего связаны с национальной безопасностью России. Это относится к отраслям, определяющим научно-технический прогресс, а также к базовым отраслям экономики России. Во-вторых, это касается территориальных программ социально-экономического развития. Они должны решаться в основном за счет собственных источников субъектов Федерации и регионов.

Многие федеральные социально-экономические программы неполно учитывают национально-этнические проблемы возрождения и развития отдельных народностей и национальных меньшинств.

Большинство федеральных и региональных программ одного направления разобщены между собой в силу принадлежности большому числу заказчиков и разработчиков. Каждый из них определяет самостоятельное развитие и систему мероприятий, реализующих их собственные программы. В результате распыляются федеральные ресурсы на их выполнение.

Комплекс целевых программ по направлению «Наука», многие федеральные программы, такие как «Социальная защита пожилых людей»; «Переселение», «Социальная поддержка инвалидов», «Федеральная миграционная программа» и ряд других социально-экономических, культурных и экологических программ федерального и регионального значения должны, на наш взгляд, курировать Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративных отношений, согласовывая с ним мероприятия и этапы реализации указанных программ.

Обращает на себя внимание тот факт, что крупнейшие федеральные программы по ликвидации последствий аварий, катастроф и других чрезвычайных происшествий, заказчиком которых являются несколько региональных администраций, министерств и ведомств, не вызывают сомнений в федеральных приоритетах финансирования. Однако необходима детальная их проработка со стороны Министерства Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, которое должно максимально учесть интересы наций и этнических групп.

В Положении о Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике указано, что оно осуществляет единую методологическую политику в области национальных отношений и реализует ее с помощью разрабатываемых целевых федеральных и региональных программ. Эта функция министерства продолжает расширяться, что нашло отражения в Положении Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям.

Необходимо заострить внимание на финансировании федеральной программы «Россияне в ближнем зарубежье». Приоритетность данного программного направления определяется геостратегическими и внутриполитическими интересами

Российской Федерации. Речь идет о судьбах 25 миллионов этнических россиян, живущих в странах ближнего зарубежья, защите их гражданских прав и сохранении национального менталитета, а также упрочении социальной и политической стабильности в России, где «русский фактор» играет существенную роль.

Обостряются не только этнотерриториальные и этноконфессиональные проблемы народов России, но и этноэкологическая проблема, связанная с использованием национальных и этнических территорий под индустриальное развитие. В связи с этим необходимо предусмотреть создание и разработку межрегиональных программ «Духовное возрождение народов России», «Этноэкологические проблемы Российской Федерации», «Этноэкологические проблемы возрождения народов России» и т.д.

В соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям министерство выполняет функции, направленные на решение основных задач по подготовке и осуществлению государственной политики федерализма, совершенствованию национально-государственного и административно-

территориального устройства, развитию местного самоуправления и государственной политики Российской Федерации.

На него возлагаются обязанности:

- выступать в установленном порядке в качестве государственного заказчика по федеральным целевым программам;

- рассматривать предложения субъектов Федерации о выделении им дотаций, субвенций и других бюджетных и внебюджетных средств и принимать совместно с Минфином России соответствующие решения;

- осуществлять организацию и проведение экспертиз целевых проектов и программ, имеющих важное социально-экономическое межрегиональное и региональное значение, и готовить предложения Правительству Российской Федерации о целесообразности их реализации.

Механизм реализации региональной политики государства, в том числе и финансирование региональных программ федерального уровня, в настоящее время осуществляется разными министерствами и ведомствами Российской Федерации. Их позиции относительно технологии финансирования федеральных программ развития регионов существенно различаются. Минфин России считает, что финансирование этих программ должно

осуществляться за счет средств регионов, которые являются государственными заказчиками этих программ. В свою очередь, Минэкономики России предлагает порядок, предусматривающий двухканальную систему: федеральный бюджет и частичное финансирование за счет собственных средств региона.

Министерство экономики и Министерство финансов Российской Федерации рассматривают возможности финансирования разработок федеральных программ развития отдельных регионов России за счет средств федерального бюджета, руководствуясь старой технологией принятия решений.

В то же время ряд субъектов Российской Федерации (в основном национальные образования) выносят предложения о выделении отдельной строкой в бюджете всех средств, направляемых для данного региона. Видимо, эта тенденция будет преобладать.

Одним из главных итогов первого периода реформ (1992— 1995 гг.) стало нарастание межрегиональных диспропорций, крайне неравномерный ход экономической реформы по регионам страны, уменьшение возможностей государственной поддержки не только базовым, но и другим отраслям экономики, а также регионам, нуждающихся в федеральной помощи.

Причин низкой социально-экономической эффективности рыночных реформ в России достаточно много. Среди них можно выделить прежде всего отсутствие стратегии программного социально-экономического и структурного развития страны.

Оказание помощи регионам неразрывно связано с развитием отдельных отраслей народного хозяйства и социальной сферы Российской Федерации в целом. Одной из причин негативных тенденций в экономике России является отсутствие координации федеральных, региональных, отраслевых и социальных целевых программ.

Заказчиками и разработчиками программ выступает множество министерств, ведомств, администраций субъектов Российской Федерации и администраций отдельных районов. Это приводит к распылению средств федерального бюджета, дублированию, возможности получения отдельными регионами больших средств по сравнению с другими, ослаблению контроля федеральных органов за централизованными ресурсами и в некоторой степени подрыву проведения региональной политики.

Анализ результатов финансового исполнения федеральных целевых программ, финансируемых из федерального бюджета, за последние годы подтверждает этот вывод.

Министерству Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям не удалось получить финансирование на разработку концепций или проектов программ и через Миннауки России. Поэтому бюджетное финансирование было предусмотрено только для продолжавшихся программ Госкомсевера Российской Федерации, социально-экономической поддержки российских немцев, экономического и культурного возрождения российского казачества и некоторых других, причем при значительном уменьшении средств для их финансирования.

Например, под программу поддержки российских немцев было предусмотрено выделить из государственного бюджета 506 млрд руб. Вначале эта сумма была урезана Минфином РФ до 39,1 млрд руб. (7,7% от заявленной суммы). Фактически в планируемые сроки было перечислено 6 млрд руб. В результате заморожены стройки в районах Поволжья, Сибири и других регионах.

Трудности разработки целевых федеральных программ и особенно их исполнения связаны, главным образом, с отсутствием источников финансирования и необходимой нормативно-правовой базы, обеспечивающей участие коммерческих и других негосударственных организаций.

Разработка эффективной целенаправленной программы развития России невозможна без учета всего многообразия факторов, определяющих жизнь страны. Это географические особенности страны: огромная территория, суровая природа, контрасты размещения освоенной части страны и населения, сложность территориальной структуры по типу центр - периферия; и преходящие особенности предыдущего развития: гигантизм и гиперконцентрация производства, гиперспециализация регионов и наличие образований вроде «закрытых» городов, особых промышленных, аграрных, научных зон и поселков, промышленных узлов, сращивание производства с социальной сферой, и, наконец, территориальные контрасты во всех сферах: национальной, хозяйственной, социальной и даже политической.

Одним из существенных факторов подъема экономики регионов России является оказание им существенной федеральной материальной и финансовой помощи. В условиях командно-административной экономики этот вопрос решался Госпланом СССР простым перераспределением финансовых средств. В настоящее время, во-первых, отсутствует Госплан, во-вторых, в государственном бюджете (при условии его секвестрирования) отсутствуют средства на стратегические национальные программы, не говоря о региональных.

Правительство РФ, чтобы осуществить поддержку субъектов Федерации в их социально-экономическом развитии, пытается их классифицировать, а затем дифференцированно оказывать государственную помощь особо нуждающимся. Вот когда появляется термин «депрессивный регион».

Вопрос помощи депрессивным регионам приобретает проблемный характер по ряду причин. Во-первых, в разряд депрессивных регионов прежде всего попадают регионы, где произошли природные экологические и технологические катастрофы: землетрясения, радиационные взрывы и заражения, нефтяные, химико-технологические катаклизмы. Во-вторых, из-за отсутствия нормативно-правового обозначения депрессивных регионов нельзя точно определить принципы принадлежности их к таковым. В-третьих, цели и задачи оказания поддержки или стратегической помощи определяются в условиях формирования рыночных отношений и вызванной ими структурной перестройкой, что вызывает необходимость моделировать прогностический и ситуационный подходы к формированию и определению этапов, конкретных целей помощи регионам, попадающим в разряд депрессивных. В-четвертых, сумма средств, выделенных федеральными властями для оказания поддержки депрессивным регионам, имеет принципиальное значение при выборе объектов регионального инвестирования.⁶

С одной стороны, решение этих проблем методами равного распределения материально-финансовых средств среди нуждающихся регионов может привести к их распылению и неэффективному использованию. С другой, к недовольству относительно «благополучных» регионов федеральными органами исполнительной власти.