Федеральный законодательный процесс в России

     ВВЕДЕНИЕ 

     «Право обладает не только созидательной, но и разрушительной

     силой, может служить высоким идеалам и низменным

       чувствам. В нем - свет истины и сумерки наших грехов»

     (Лафитский  В.И.) 

     Начиная свою работу с этого высказывания, мне бы хотелось словами кандидата юридических наук, доцента, заместителя директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Владимира Ильича Лафитского сразу указать на колоссальную мощь права, и как следствие на объективную значимость его создания и реализации.

     Основная цель данной курсовой работы состоит в том, чтобы наиболее полно раскрыть содержание законодательного процесса в Российской Федерации, проблематику современного российской законодательной деятельности и попробовать определить пути решения основных проблем данной области права.

     Для достижения поставленной цели необходимо раскрыть понятие федерального законодательного процесса, определить его роль, структуру и основные принципы, выявить отрицательную специфику законотворчества в Российской Федерации.

     Законодательная деятельность - одно из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворчества, т.е. по нормативным правовым актам, в том числе по законам, судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций. Одна из важнейших характеристик законотворчества заключается в том, что это государственная деятельность, т.е. деятельность главным образом органов государства¹.

     Законодательная деятельность реализует поиск правовых форм, которые обеспечивали бы в наибольшей степени равновесное состояние общества, разумное «сцепление» его членов в общественной жизни. А законодательный процесс выступает при этом основным фактором деятельности такой социальной «сцепки».

     Как и всякая юридическая деятельность, законодательный процесс представляет собой систему действий и операций, направленных на правовой результат. Системность  законодательных действий и операций предполагает их взаимную согласованность, единство и последовательность. Как один из важнейших и основополагающих видов юридической деятельности, законодательный процесс, должен осуществляться в рамках определенных правовых процедур и правил. Такая процессуальная урегулированность призвана обеспечить создание качественного закона, соответствующего реальным правовым потребностям общества.

     В настоящее время, когда политические и экономические  реформы, проводимые в России, потребовали интенсивного законотворчества, становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона «вписаться» в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения.

     Тема  проблематики законодательного процесса как никогда, актуальна именно сегодня, когда перед государством стоит задача укрепления его правовой основы, экономического роста и повышения благосостояния населения. Некомпетентность, спешка законодателя, несоблюдение научных основ законопроектной работы негативно сказываются на всей правовой системе. Реальность показывает, насколько широк круг вопросов, неурегулированных правом, без которых невозможно реализовать экономические и социальные программы, выдвигаемые жизнью. Речь идет не только об обновлении, улучшении законодательства, но и о формировании многих принципиально новых правовых институтов, отвечающих новым экономически условиям, критериям правового государства².

     В научной юридической литературе нет четкого понимания этапов и стадий законодательного процесса. Отсутствует правовое регулирование многих принципиальных моментов, относящихся к порядку и условиям осуществления законодательной деятельности. Это порождает на практике проблемы, подчас перерастающие в политическую конфронтацию.

     Приходится  констатировать, что практика осуществления законодательной деятельности в Российской Федерации и ее субъектах не получила до настоящего времени глубокого анализа, что в значительной мере объясняется недооценкой роли закона в нашей жизни, всеобщей атмосферой правового нигилизма. В настоящее время еще проявляется волюнтаризм и субъективизм субъектов законодательного процессса. К сожалению, в научной и иной правовой литературе пока не имеется разработок, направленных на создание оптимальной модели и методики законотворческого процесса. Нет ответа и на вопрос, где грань политики и права в этом деле.

     Учитывая  актуальность вопросов связанных с законотворчеством, эта тема достаточно широко освещена в научной литературе, периодических изданиях правовой направленности, а также в широкой прессе. Особое внимание необходимо уделить периодическим изданиям, в связи с тем, что периодика гораздо быстрее реагирует на любые изменения в любой сфере.

     Для реализации цели данной курсовой работы автором использовались методы анализа, синтеза и сравнения, позволяющие, определить суть проблем и сделать необходимые выводы.  
 
 

     1. ПОНЯТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА 

     Законодательный процесс в России регулируют Конституция  Российской Федерации, регламенты палат  Федерального Собрания³ Российской Федерации, федеральный закон от 14 июня 1994 года "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации", федеральный закон от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и иные федеральные законы.

     Но  в законодательстве Российской Федерации отсутствует непосредственно определение законодательного процесса, в связи с чем, вопрос разработки и обоснования наиболее четкого определения находится в постоянном активном обсуждении в научной среде и сам по себе требует отдельного рассмотрения.

     В юридической литературе имеются различные терминологические варианты наименования процедуры принятия законов, В.Е. Чиркин, например, говорит о законодательном процессе и других формах работы парламента, полагая, что главной формой работы парламента является законодательствование. При этом он использует термин «процесс законодательства»⁴. Конечно, законодательный процесс отражает и является проявлением форм деятельности парламента. Однако сводить деятельность парламента только к этой форме деятельности — явно не корректно. Достаточно широко понимает суть законодательного процесса Б.А. Страшун. По его мнению, законодательный процесс как юридическое понятие необходимо строго отграничивать от общесоциального понятия законотворчества. Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значении: 1) порядок деятельности (в данном случае – по созданию закона) и 2) сама эта деятельность. Она осуществляется законодательным органом — парламентом и главой государства при возможном в определенных случаях участии правительства либо, в редких случаях, — посредством процедуры референдума⁵.

     Чаще  всего при определении понятия  законодательного процесса, в контексте  отделения его от понятия законотворческого  процесса, исследователи исходят  из того, что круг участников законодательного процесса, их прав, обязанностей и способов выражения своего мнения, а также порядок обязательного учета этих мнений нормативно определен, также отмечается особая процессуальная форма, в которой выделяются определенные законченные этапы – стадии.⁶

     Конституционные определения "законодательный орган", "орган законодательной власти", "право законодательной инициативы" позволяют отнести к законодательному процессу деятельность субъектов права законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации, а также последующие, предусмотренные Конституцией, действия Президента Российской Федерации. Законотворческий же процесс может осуществляться неограниченным кругом лиц (в том числе субъектами права законодательной инициативы, различными элементами гражданского общества, отдельными гражданами и пр.) и охватывает "деятельность различных органов и лиц в ходе подготовительных работ, а также в дальнейшем - на различных стадиях законодательного процесса".⁷

     Таким образом, понятие законотворческого  процесса представляется более широким и включает в себя законодательный процесс.

     Некоторыми  исследователями высказывается  точка зрения, что более корректно  использовать вместо понятия "законодательный  процесс" понятие "законопроектный  процесс", поскольку содержанием  деятельности всех участников "законопроизводящего" процесса и предметом их усилий является законопроект до тех пор, пока он не получит наконец статус собственно закона, т.е. приобретет юридическую силу и начнет действовать.⁸ Такая концепция во многом отражает суть процесса, тем не менее, ее реализация предполагает серьезную переработку конституционных положений.

     С точки зрения конституционного права, законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона.

     Совокупность  процедур составляют стадии законодательного процесса, т.е. относительно законченные  этапы, содержание каждого из которых  регламентировано таким образом, что  только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу.⁹

     Таким образом, законодательный процесс  является процессом, отражающим работу законодательного органа по своевременному появлению необходимого для регулирования  общественных отношений закона, в  то время как законотворческий процесс является процессом, отражающим работу более широкого круга субъектов над содержанием закона. Гармонизация двух взаимодополняющих, но разных по предназначению процессов в конечном счете определяет качество принимаемых законов, а также роль и значение подзаконных актов в современном российском правотворчестве.

     Законотворческий  процесс базируется на ценностях  и нормах Конституции Российской Федерации, а его результат (принятый закон) должен являться ее правовым продолжением. Учитывая это, важно отметить высокую значимость эффективности и качества законодательного процесса.

     В научной и учебной литературе справедливо указывается на то, что  законотворческая деятельность современных  цивилизованных государств должна осуществляться на базе ряда общих, основополагающих принципов, представляющих собой организационные начала, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности. Как было отмечено выше законодательный процесс является составной частью законотворчества (правотворчества), в связи с чем нижеуказанные принципы лежат и в его основе.

     Более подробно рассмотрим принципы, в отношении  которых ученные уделяют наибольшее внимание:

     - демократизм, предполагающий активное участие представителей различных слоев общества и всех ветвей власти в законотворческой деятельности;

     - законность и конституционность, исходящие из необходимости строгого и неуклонного следования конституции и обыкновенным законам в процессе законотворческой деятельности;

     - гуманизм, выражающийся в направленности издаваемых нормативных актов на защиту прав и свобод граждан, на максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей;

     - профессионализм, проявляющийся в обязательном участии квалифицированных, высокопрофессиональных специалистов на всех стадиях законотворческого процесса;

     - принцип постоянного технического совершенства принимаемых актов.¹⁰.

     Также некоторые юристы выделяют следующие специфические принципы:

     - принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей. В демократическом обществе объективно - необходимое определяет логический слой законотворческого процесса. Каждая правовая норма должна иметь свой логический фундамент, содержание определено закономерностями общественного развития, его реальными потребностями.

     - принцип понятийной определенности. Язык нормативного акта должен быть понятен и общеупотребителен, в то же время ему необходимо быть четким, и ясным, кратким. Логичность текста закона - общее требование для процесса нормотворчества достигается через ясность языка закона.

     Е.Лукьянова  справедливо считает необходимым  установить правило: «каждый новый  термин должен быть четко определен  в том нормативном акте, где он появился впервые и внесен в соответствующий перечень»¹¹.

     - принцип модальной сбалансированности. Модальный феномен всякой нормативной реальности выражается, как правило, в модусах: «разрешено», «требуется» («обязательно»), «запрещено». Правовой характер этот принцип приобретает в общественных отношениях, одной из сторон которых выступает власть. Эффективность функционирования таких отношений обусловлена тем, насколько сбалансированы составные правовой модальности, как они согласуются.

     - принцип ретребутивной обеспеченности. Ретрибутивная обеспеченность, что в переводе с латыни означает воздаяние, возмещение, оплата, является функциональной спецификой права, условием - его эффективного действия. Закон без санкций теряет свой практический смысл. Образуя механизм юридической защиты на случай возникновения правонарушающей ситуации, санкции определяют содержание и реальную функциональную силу принципа неотвратимости юридической ретрибуции, игнорирование которого или непоследовательное проведение могут привести к деградации самой государственности, как таковой.¹²

     Подводя итог разделу, можно сделать вывод, о том, что законодательный процесс в России, как и в любой другой стране, является важнейшим составным элементом правотворчества, основным способом реализации правоустанавливающей функции государства. Принципы законодательного процесса — это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или с заменой юридических норм, это ориентир для субъектов данной деятельности. 
 
 
 
 
 
 
 

     2. СТАДИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА 

     Любой вид организационной деятельности государства протекает в определенных процессуальных рамках, имеет свою особую процедуру, распадается на определенные этапы. Чем более разработана и совершенна такая процедура, тем глубже укрепляются демократические принципы научного управления обществом, тем эффективнее государство воздействует на развитие общественных отношений.

     Есть  своя особая процедура и в законодательном процессе. Он состоит из целой серии выработанных и юридически закрепленных правил, определяющих порядок подготовки и принятия различных нормативно-правовых актов. Одной из характерных особенностей является деление его на структурные элементы, называемые процессуальными стадиями.

     Разделение  законодательного процесса на стадии требует предварительного решения вопроса о критериях названного разделения. Можно выделить два основных критерия. Первый — выделение в законодательном процессе последовательного ряда частных целей, без достижения которых невозможен и конечный результат — введение в действие нового закона или отказ от его принятия. Второй — переход законопроекта (закона) от одних участников процесса к другим и (или) изменение режима работы с законопроектом (законом).¹³

     Стадию  законодательного процесса в самом  общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью.

     Рассмотрим  каждую стадию более подробно:

     Статья  104 Конституции РФ регламентирует первую стадию законодательного процесса – внесение законопроекта на рассмотрение Государственной Думы. Согласно ч. 1 указанной статьи, право законодательной инициативы принадлежит строго определенному кругу субъектов - Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации (по вопросам их ведения).

     Право законодательной инициативы не следует путать с правом на обращение в парламент Российской Федерации, которое принадлежит любому гражданину и любой организации, однако, в отличие от права законодательной инициативы, не влечет обязательного рассмотрения такого обращения парламентом.¹⁴

     По  сравнению с ранее действовавшей Конституцией, в Конституции Российской Федерации 1993 года круг субъектов права законодательной инициативы несколько сократился (из их числа исключены Генеральный Прокурор Российской Федерации, общероссийские общественные организации, президиум представительного органа власти, комиссии и комитеты парламента), но все же остается достаточно широким.

     Круг  субъектов законодательной инициативы, закрепленный в ст. 104 Конституции Российской Федерации, представляется не бесспорным. Например, вряд ли оправданно лишение права законодательной инициативы комиссий и комитетов парламента - наиболее активных участников законодательной деятельности. Трудно понять истинные причины лишения права законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации, в ведомстве которого сосредотачивается чрезвычайно ценная информация о практике реализации законов, пробелах в правовом регулировании.

     Согласно ч. 2 ст. 104, законопроекты вносятся в Государственную Думу. Это положение Конституции Российской Федерации предопределяет общую схему движения законопроекта в Федеральном Собрании Российской Федерации: из "нижней" палаты - в "верхнюю".

     Законопроект, вносимый на рассмотрение парламента, должен отвечать определенным требованиям. В соответствии со ст. 105 Регламента Государственной Думы, необходимым условием внесения законопроекта является представление:

     а) пояснительной записки к законопроекту, объясняющей предмет законодательного регулирования и концепцию предлагаемого законопроекта;

     б) текста законопроекта с указанием  на титульном листе субъекта права  законодательной инициативы, внесшего законопроект;

     в) перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

     г) финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

     д) заключения Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации).

     Подготовленный  к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему, предусмотренные Регламентом Государственной Думы, направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы.

     Законопроект  считается внесенным в Государственную  Думу со дня его регистрации. На каждый законопроект заводится электронная  регистрационная карта, в которой  фиксируются сведения о законопроекте  и сроках его поступления в  Государственную Думу, о прохождении законопроекта, принятии либо отклонении Государственной Думой указанного закона, рассмотрении указанных законов Советом Федерации и Президентом Российской Федерации.

     Председатель  Государственной Думы направляет поступивший  законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения. Одновременно законопроект направляется Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. При направлении законопроекта в несколько комитетов Совет Государственной Думы определяет из их числа ответственный комитет.

     Ответственный комитет определяет соответствие законопроекта требованиям Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы и в 14-дневный срок представляет законопроект на рассмотрение Совета Государственной Думы. Одновременно комитет представляет предложения о приглашении на пленарное заседание разработчиков, экспертов, представителей общественности и т.п., присутствие которых целесообразно при рассмотрении законопроекта.

     Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным ст.72 Конституции РФ, Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в комитет отзывов, предложений и замечаний (ст.109 Регламента Государственной Думы).

     Если  внесенный в Государственную  Думу законопроект не соответствует  требованиям Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы, Совет Государственной Думы может принять решение о возвращении законопроекта инициатору, что не препятствует повторному внесению законопроекта в Государственную Думу.

     В соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства. Заключение Правительства направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство.

     Практика  реализации ч. 3 ст. 104 крайне неоднозначна: с одной стороны, субъекты законодательной инициативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово-экономическое обоснование к своему законопроекту, а с другой, Правительство Российской Федерации вполне обоснованно отказывается давать заключения на законопроекты, к которым не приложено необходимых расчетов. Достаточно спорным является и вопрос о том, что представляют собой законопроекты "об изменении финансовых обязательств государства". В результате необходимость получения заключения правительства нередко обнаруживается лишь на заключительной стадии законодательного процесса и становится причиной возращения законов в Государственную Думу.

     Таким образом, на первой стадии законодательного процесса происходит внесение законопроекта уполномоченным на то органом в Государственную Думу, где законопроект регистрируется и предварительно рассматривается, итогом чего становится либо его возвращение субъекту подачи, либо включение проекта в повестку заседания Государственной Думы. Сам факт утверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии внесения законопроекта к стадии обсуждения законопроекта.

     Следующая стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение (обсуждение) и принятие законопроектов в Государственной Думе, что соответствует ч.1 ст. 105 Конституции РФ. В ходе данной стадии проект обсуждается, подвергается всестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение. На стадии рассмотрения законопроекта с наибольшей полнотой получают отражение указанные в первом разделе данной работы принципы: демократизм, гласность, профессионализм и т.д.

     Рассмотрение осуществляется в трех чтениях, если Государственной Думой применительно к конкретному законопроекту не будет принято другое решение.

     Первое  чтение

     Законопроект, подготовленный к рассмотрению в  первом чтении, и соответствующие  материалы к нему по представлению  ответственного комитета Государственной  Думы направляются ее депутатам не позднее чем за три дня до рассмотрения законопроекта на заседании Думы. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, рассматриваются актуальность и практическая значимость.