Федеративное устройство Соединенных Штатов Америки

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

НОВОСИБИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

КАФЕДРА ПРАВОВЕДЕНИЯ 
 
 

КУРСОВАЯ  РАБОТА

Федеративное  устройство Соединенных Штатов Америки. 
 
 
 

Студент группы 7708

Ковальская  Ирина Вячеславовна

НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ

Сигарев Андрей Васильевич 
 
 

Новосибирск

2009г. 
 

Содержание работы:

Введение_____________________________________________________стр.3

Глава 1. Конституционное  регулирование США

1.1 Современное федеральное устройство США_____________________стр.4

1.2 Разграничение компетенции между федерацией и штатами_________стр.5

Глава 2.

2.1 Структура органов в штатах_____________________стр.12

2.2 Система местного  самоуправления________________стр.16

Глава 3.

3.1 Развитие федерализма в США_____________________стр.19

Заключение_______________________________________стр.25

Список используемой литературы____________________стр.26

Введение 
           Рассматривая вопрос о федеративном устройстве Соединенных Штатов Америки необходимо для начала прояснить суть самого понятия государственного устройства. Под государственным устройством понимается политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью.  
Различают две основные формы государственного устройства: унитарную и федеративную. Унитарным государством является государство, внутри которого нет государственных образований, а административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью. Федеративное государство – это союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью. В США сложилась федеративная форма государственного устройства в результате сознательной целенаправленной деятельности. Изначально основатели государственности в Северной Америке исходили из необходимости обеспечить децентрализацию власти, чтобы предотвратить её узурпацию и авторитарность.

      Объектом  исследования в данной работе является федеративное устройство США. Целью рассмотрения основ федеративного устройства США и значения американского федерализма является изучение сущностных особенностей конституционной системы США. Поставленная цель позволяет сформулировать задачи, которые решаются в работе, а именно:

1. Современное федеративное устройство США

2. Отделение функций федерального правительства  от функций штатной и местной  власти

3. Структура органов в штатах

4. Развитие  федерализма в США

Глава 1

1.1Современное федеративное устройство США

      Субъектам федерации США являются 50 штатов. В прямом управлении США находятся острова Восточное Самоа и Виргинские острова, имеющие статус территорий США. Там существует назначаемая администрация. Территория США включает также несубъекты федерации владения: Виргинские острова, острова Гуам, Восточное Самоа, Мидуэй, Уэйк в Тихом океане (самый крупный из них насчитывает 98 тыс. жителей). Эти территории считаются самоуправляющимися. Они имеют конституции или основные законы, принятые для них Конгрессом США, законодательные органы, выборных губернаторов, но на деле находятся под надзором Министерства внутренних дел США. Гуам, Виргинские острова, Восточное Самоа направляют по одному представителю в нижнюю палату Конгресса, но без права решающего голоса. Их жители не участвуют в выборах Конгресса и Президента США. Особый статус имеет федеральный округ Колумбия (где расположен г. Вашингтон - столица США). Его жители избирают трех выборщиков для участия в выборах Президента. Они посылают также одного делегата в нижнюю палату Конгресса с правом совещательного голоса, но законодательные полномочия в отношении округа принадлежат Конгрессу. Вашингтон - столица США, находящаяся на территории округа, пользуется самоуправлением, население избирает прямыми выборами городской совет и мэра.

      Штаты - это государственные образования. Все они равноправны, не обладают государственным суверенитетом и не имеют права выхода из США (это положение было сформулировано Верховным судом США в связи с Гражданской войной 1861-1865 гг.). Они принимают свои конституции, причём ни одна из действующих ныне конституций штатов не имеет значительных черт сходства с федеральной Конституцией. В сравнении с последней основные законы штатов имеют следующие особенности: упрощённый порядок изменения конституционных положений, а отсюда и большая подвижность, значительный объём, усложнённость внутренней структуры, детализированность текста, прямое отражение в нём современных политико-правовых реальностей. Штаты имеют собственное гражданство. Их граждане равноправны на территории всей федерации.¹

1.2 Разграничение компетенции между федерацией и штатами.  
          Федеративная модель, первоначально предполагавшая передачу суверенными государствами-штатами части своих прав центру для обеспечения существования союза, получила конституционное закрепление в статье 1 Основного закона США. В ней содержится детальное определение сферы предметной законодательной компетенции центральных органов власти и субъектов федерации по трем основным направлениям: полномочия, делегированные штатами федеральным властям; т.е. совпадающие права центра и штатов; права, которых штаты лишались при вхождении в союз, и ряд ограничений на деятельность федерального правительства. 
          Основные права федерального центра сформулированы в разделе 8 главы 1 в виде полномочий конгресса. К их числу относятся: введение и взимание единообразных для всей страны налогов и сборов; заем финансовых ресурсов под гарантии государства; регулирование торговли с иностранными государствами и между штатами; установление единообразных правил в области натурализации и банкротства; выпуск денежных знаков; установление единиц мер и весов; управление системой почт; регулирование патентной системы; учреждение федеральных судов, нижестоящих по отношению к верховному суду; объявление войны; формирование и содержание армии и флота; осуществление исключительной законодательной власти в Федеральном округе Колумбия и на всех территориях, выкупленных федеральным правительством у штатов с согласия их законодательных органов. 
          В разделе 9 содержится ряд ограничений деятельности конгресса и правительства. В частности, запрещается принятие законов с обратной силой; введение пошлин на вывоз товаров из какого-либо штата; установление преимуществ в области торговли и налогообложения для портов одного штата перед портами другого; расходование государственных средств без разрешения конгресса. 
          Ограничения компетенции штатов (раздел 10) включают запрет на заключение международных договоров; вступление в союзы и конфедерации; выпуск денежных и кредитных инструментов; принятие законов, имеющих обратную силу или нарушающих договорные обязательства; жалование губернаторами, избираемыми на 4 года (в четырех штатах на 2 года). Их полномочия во многом повторяют прерогативы президента США: рекомендации по законодательству, подготовка проекта бюджета, общее руководство деятельностью исполнительных органов, многие из руководителей которых напрямую избираются населением. Губернатор обладает правом вето на решения законодательного собрания, правом помилования в отношении лиц, осужденных судами штата. Он является главнокомандующим национальной гвардии на данной территории и представляет свой штат в отношениях с федеральным правительством и другими штатами. 
          В каждом из штатов действует собственное, хотя и построенное на общих принципах, но имеющее весьма существенные различия административное, гражданское, уголовное, семейное, трудовое, финансовое законодательство, собственная правовая система. Многие деяния могут считаться противоправными в одном штате и допускаются, либо влекут иные меры наказания в другом. В каждом штате сложилась собственная система правоохранительных органов (в США не существует общенациональной службы полиции). Высока степень автономии штатов в вопросах регулирования торговли и деятельности частного бизнеса на своей территории. 
          Создание и функционирование местных органов власти также регулируется исключительно законодательством штатов, которое исторически имело тенденцию к предоставлению гражданам широкой свободы в выборе форм самоуправления. В результате в каждом штате сложилась своя, отличная от других система, часто включающая в себя весьма архаичные элементы, восходящие к временам первых поселенцев. Наиболее распространенной административной единицей в составе штата является округ, традиционно называемый графством (в шт. Луизиана – приходом). Совет графства и основные должностные лица избираются населением. На уровне властей округа осуществляется контроль за состоянием местных дорог, содержанием мест заключения, больниц, рекреационных зон и других объектов. 
          Формы самоуправления на более низком уровне отличаются еще большим разнообразием. Наиболее распространенными являются муниципалитеты, городские советы (часто во главе с мэром) в городах, которые часто называются «корпорациями» (сами штаты в большинстве случаев формально называются «содружествами» ), и «тауншипы» в сельской местности. Иногда избираемый населением совет назначает управляющего для руководства городским хозяйством. Особой сложностью отличается система местного самоуправления в крупных мегаполисах, состоящих из города и близлежащих населенных пунктов. В ее пределах может действовать несколько сотен административно-политических подразделений. 
          Несмотря на это, суверенитет штатов во многом носит чисто формальный характер. Они лишены целого ряда его ключевых элементов, таких, как право на изменение формы правления и односторонний выход из федерации. 
          Особенно отчетливо это проявляется в области внешних сношений. Выработка и проведение в жизнь внешнеполитического курса является исключительной прерогативой федеральных властей. Согласно конституции и последующим решениям верховного суда, штаты обязаны безусловно дополнять все положения заключаемых федеральным правительством с одобрения конгресса соглашений и приводить свое законодательство в соответствие с ними. Это, впрочем, не исключает возможности поддержания штатами активных контактов с зарубежными странами или их субъектами, учреждения в них своих представительств, в основном в целях развития торгово-экономических и культурных связей. 
          Со временем стало очевидным, что и по большинству других вопросов, включая социально-экономическую сферу, баланс властных полномочий сильно сместился в сторону центра. Особую роль при этом сыграло решение вepxoвного суда США о том, что любые вопросы, имеющие отношение к торговле между штатами, входят в сферу компетенции федеральных властей. Доктрина «двойного федерализма», согласно которой суверенные права штатов выступали в качестве ограничителя полномочий федерального правительства, изжила себя. Все более широкое распространение получает форма «кооперативного федерализма», основанного на сотрудничестве федерального правительства и властей штатов в ходе реализации крупных общегосударственных программ. 
          Переход к новой модели основывается на ряде объективных факторов социально-экономического характера. Исторически сложились существенные различия в уровне социально-экономического развития различных штатов, которые фактически разделены на две группы – «даватели», поступления из которых и являются основным источником формирования федерального бюджета, и «получатели», которые не в состоянии нормально существовать без федеральных субсидий. 
          Необходимость перераспределения средств между бедными и богатыми штатами во многом предопределяет многие особенности американской системы бюджетно-налогового регулирования и межбюджетных отношений. Отражая трехступенчатую организацию государственной власти, она включает три структурных уровня: федеральный бюджет, бюджеты штатов и местных органов власти. 
          Основным источником бюджетных поступлений являются налоги и другие сборы, большинство которых взимается на всех уровнях (индивидуальный подоходный налог, налоги с прибыли корпораций, налоги и взносы в фонды социального страхования, налоги на наследство и дарение, различные акцизные сборы). Некоторые налоги (например, таможенные сборы) поступают только в федеральный бюджет. Ряд налогов собирается, как правило, только на уровне штатов и графств (с розничной продажи большинства товаров, на движимое и недвижимое имущество, за пользование услугами гостиниц. 
          Размер ставки, условия налогообложения и порядок расходования получаемых средств определяются властями соответствующего уровня. Однако в связи с тем, что обязательные для жителей всей страны федеральные налоги изначально покрывают исключительно широкий спектр источников дохода при весьма высоких уровнях процентной ставки, то даже самые благополучные штаты, не говоря уже о местных органах власти, имеют довольно ограниченные возможности пополнения своих бюджетов за счет прямых поступлений от населения. 
          В связи с этим большинство крупнейших программ в области соцобеспечения, здравоохранения, образования, сельского хозяйства, поддержания шоссейных дорог федерального значения и т.д. осуществляются совместно. Именно здесь особенно ярко проявляется сотрудничество по линии центр - штаты в рамках новой системы «кооперативного федерализма» . Федеральные власти устанавливают основные стандарты и ограничения на использование средств, обеспечивают большую часть финансирования, а штаты, в свою очередь, выделяют оставшуюся часть необходимых средств и занимаются практической реализацией проектов в порядке, не нарушающем предписания федеральных органов. Участие в программах со стороны штатов, как правило, формально не носит обязательного характера, однако фактически ни один из них не может по финансовым соображениям отказаться от участия, и, как следствие, власти штатов оказываются связанными довольно жесткими федеральными нормами. 
          В этом процессе произошел ряд существенных изменений, свидетельствующих о дальнейшем укреплении позиций центра. Если ранее по основным программам в области здравоохранения и соцобеспечения не устанавливалось верхнего предела выделяемых штатам сумм и они получали средства в объеме, необходимом для выплат всем удовлетворяющим соответствующим критериям лицам, то в настоящее время средства из федерального бюджета все чаще выделяются в виде блоковых грантов с фиксированным верхним потолком. Считается, что это побудит штаты более рационально использовать получаемые ресурсы. 
          Другим важным рычагом доминирования центра являются огромные средства, выделяемые на поддержание находящихся на территории штатов объектов федеральной собственности, в особенности военных частей и баз. Для многих регионов обслуживание военных объектов стало основным источником создания рабочих мест для населения и пополнения местных бюджетов. 
          В последние годы в политических кругах, главным образом среди республиканцев, периодически делаются призывы «пересмотреть определение полномочий центра и штатов в пользу последних» . Однако, как показывает практика, они носят скорее политический, популистский характер и редко приводят к конкретным мерам по «обузданию федеральной экспансии» . 
          Федеративный характер госустройства создает потребность в механизме для разрешения противоречий между федеральным центром и субъектами, а также между штатами. При этом используются различные инструменты. Учитывая, что большинство разногласий, как правило, касаются технических аспектов, их урегулирование обычно осуществляется в рабочем порядке в ходе переговоров и контактов между представителями соответствующих органов штатов и федерального правительства. 
          Основным механизмом разрешения более серьезных конфликтов является судебное разбирательство. В США нет общенациональной правовой системы: существует 50 правовых систем штатов и отдельно – федеральная система. Вместе с тем конституция США содержит положения, которые, с одной стороны, в определенной мере унифицируют законодательство штатов, а с другой – обеспечивают действенный механизм урегулирования разногласий. В частности, согласно статье IV Основного закона, все штаты должны оказывать полное доверие и уважение нормативным актам и судебным решениям других штатов. Этот принцип взаимности действует и в отношении федеральных судов, обязанных уважать решения судов штатов. 
          Вместе с тем в статье VI конституции устанавливается принцип верховенства федерального права, включающего конституцию, федеральные законы и международные договоры США. Все законодательные судебные решения штатов не должны противоречить федеральным нормам, а при наличии противоречий судьи в штатах обязаны руководствоваться федеральным законодательством. Решения судов штатов в свою очередь могут быть обжалованы в верховном суде штата, а его решения – и верховном суде США. Существует также специальный механизм для изъятия дел из юрисдикции судов штатов и перенесения их рассмотрения в федеральные окружные суды, а также обжалования в федеральных апелляционных судах (каждый из них, как правило, включает несколько штатов). В любом случае федеральное правительство имеет возможность добиться окончательного рассмотрения любого вопроса в верховном суде США. 
          Несмотря на высокую степень зрелости и прочности государственной модели США, нельзя исключить возможность внесения в нее некоторых изменений в будущем. Поводом для этого может стать необходимость уточнения статуса принадлежащих США территорий в Карибском море и Тихом океане. Так, например, в Пуэрто-Рико существует весьма активное движение за придание острову статуса штата. Кроме того, формирующаяся модель «кооперативного федерализма» в отношениях между штатами и центром может вызвать необходимость дополнительной институционально-законодательной поддержки. 
          На фоне продолжающейся в США тенденции смещения властного баланса в сторону федерального центра многие представители академических кругов страны и специалисты-практики даже ставят вопрос, насколько правомерна характеристика современного состояния государственного устройства США как федерации. И все же говорить о превращении США в унитарное государство также не представляется возможным. С точки зрения как формального законодательства, так и общественного сознания, штаты по-прежнему рассматриваются как носители неотъемлемых суверенных прав. Скорее, идет процесс адаптации американского союза, многие элементы которого уходят глубокого в историю, отличаются архаичностью и не поддаются логическому объяснению, к новым реалиям современной обстановки внутри страны и за рубежом. Считается, что эта гибкость, способность к разумной и ограниченной трансформации при условии незыблемости фундаментальных принципов и является основным залогом прочности и жизнеспособности американской федерации.

2.1 Структура органов в штатах

       Структура органов штатов сходна со структурой федеральных органов. Законодательные  органы (генеральная ассамблея, законодательная  ассамблея, генеральное собрание) за исключением штата Небраска двухпалатные, избираются на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Нижние палаты именуются палатами представителей либо ассамблеями; верхние - сенатами. Срок их полномочий в разных штатах колеблется от двух до четырех лет, ротация в Сенате, как правило, не применяется. Нижние палаты насчитывают от 35 до 400 депутатов, верхние - от 17 до 65 сенаторов. Работают законодательные органы сессионно - на сессиях раз в год сроком от 30 до 190 дней. В отдельных штатах предусмотрен отзыв избранных депутатов. Для постановки вопроса об отзыве в разных штатах нужно собрать 12-30% подписей избирателей.¹ Народная законодательная инициатива используется в единичных штатах, и то очень редко, референдумы проводятся в штатах и на муниципальном уровне тоже не часто.

____________________________________________

¹Конституционное право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. Т. 4. Часть Особенная: страны Америки и Азии / Отв. ред. проф. Б.А.Страшун. М.: Изд-во НОРМА, 2001. С. 10.

       Главой  исполнительной власти в штате является губернатор, избираемый, как правило, прямыми выборами (в одном из штатов - выборщиками) на два-четыре года по одномандатному округу (им является штат). Законодательство многих штатов применительно к кандидатам в губернаторы предусматривает ценз оседлости от 5 до 7 лет, а также возрастной ценз 30 лет. В 29 штатах одно и то же лицо не может находиться на посту губернатора не более двух сроков.² В конституциях большинства штатов закрепляется главенствующее положение губернатора в сфере управления. Однако в некоторых штатах исполнительная власть не сосредоточивается в руках губернатора полностью, а распределяется между различными выборными должностными лицами: лейтенант-губернатором, секретарём штата, казначеем, генеральным атторнеем.³ Основная функция губернатора в сфере управления заключается в определении общей политической линии, проводимой штатом. Кроме того, губернатору передаются на подпись законы. В 49 штатах (кроме Северной Каролины), он обладает правом отлагательного вето, правом помилования, возглавляет национальную гвардию. В отличие от Президента США губернатор не назначает всю высшую администрацию штата. Некоторые должностные лица  казначей, атторней могут избираться непосредственно гражданами. Однако и в этом случае губернатор координирует их деятельность и в какой-то мере руководит ими. В подавляющем большинстве штатов (кроме Орегона) губернаторы и другие гражданские чиновники могут быть подвергнуты импичменту. В 12 штатах допускается досрочный отзыв губернатора избирателями. Существует организационный механизм взаимодействия федеральной власти с региональными центрами. Так, губернаторы штатов

______________________________________________

 ²Автономов  А.С. Конституционное (государственное)  право зарубежных стран: учеб. М.: ТК «Велби», Изд-во Проспект, 2005. С. 378.    ³ Касаткина Н.М. Глава исполнительной власти субъекта федерации (зарубежный опыт) // Очерки конституционного права иностранных государств Учебное и научно-практическое пособие Отв.ред.Д.А. Ковачев. - М., 1999. С. 252.

         объединены Национальную ассоциацию губернаторов, существующую с 1908г. Губернаторы и руководители управляемых американских территорий периодически собираются в столице. Эта ассоциация решает, по меньшей мере, две основные задачи: во-первых, воздействие на федеральную власть в целях учёта в её решениях интересов штатов, и, во-вторых, претворение в жизнь общенациональной политики.⁴

       В штате имеется своя судебная власть во главе с верховным судом  штата. В судах штатов рассматривается  подавляющее большинство уголовных  и гражданских дел. Судебные системы штатов весьма разнообразны. Есть общие суды, мировые судьи, полицейские суды (по уголовным делам), много различных специальных судов и судей, рассматривающих дела в отношении несовершеннолетних, безопасности дорожного движения, трудовых споров и др.; в прибрежных штатах морские суды. Обычно судебная система штатов состоит из трех звеньев: мировые судьи (их нет на федеральном уровне), которые называются по-разному, иногда полицейскими судьями; суды общей юрисдикции (суды графств, округов, которые одновременно являются апелляционными судами в штате); верховный суд штата. Верховный суд включает пять, семь или девять членов.

       Назначение  на судейские должности в судах штатов производится по весьма различным правилам. Судьи верховных судов и апелляционных инстанций в большинстве штатов назначаются губернаторами с согласия Сената либо иного законодательного органа штата на срок 6-15 лет чаще всего с правом повторного назначения. Однако большинство судей в штатах выбираются населением в ходе избирательных кампаний. Такая система при на _________________________________________

⁴ Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2004. С. 194

       всей  ее внешней демократичности давно  уже стала в США предметом  критики, ибо на первый план здесь нередко выступают интересы противоборствующих политических партий, стоящих за кандидатами, а непрофессиональные и личные качества. В результате во многих штатах за последние десятилетия все чаще разрабатываются новые варианты системы занятия должностей. В основе этих вариантов обычно лежит так называемый миссурийский план (впервые введен в 1940 г. в штате Миссури): губернатор штата назначает на должность судьи одного из трех кандидатов, предложенных ему специальной квалификационной комиссией экспертов, а после года его пребывания в должности проводятся выборы, в ходе которых население может либо одобрить, либо отменить это назначение.⁵

       Важная  роль в системе назначения судей, как и в решении многих других вопросов, в большинстве штатов принадлежит  различным органам судебного самоуправления (судейский совет штата, судейские конференции, в которых участвуют все судьи штата, и др.). Список присяжных заседателей обычно составляется муниципальными органами при участии различных объединений граждан, а для рассмотрения конкретного дела присяжные определяются по жребию.

       Конгресс  может принимать в союз новые  штаты, но не вправе учреждать штаты  в рамках существующих. Слияние штатов в один возможно только при согласии Конгресса и законодательных  собраний штатов. Федерация США относительно централизованная. В соответствии с доктриной дуалистического федерализма Конституция разграничивает сферу исключительной компетенции федерации и сферу исключительной компетенции штатов.

       ____________________________________________

  ⁵Правовые системы стран мира, Энциклопедический справочник / Отв. ред. А.Я.Сухарев. 2-е изд. М.: Изд-во НОРМА, 2001. С. 615.

       2.2 Система местного самоуправления в штатах

       Система местного самоуправления и управления в штатах строится на основе административно-территориального деления, которое входит в компетенцию штатов. Законы штатов о местном самоуправлении обычно содержат схемы-рекомендации. В Массачусетсе предлагается пять вариантов, в Нью-Джерси-14. Поэтому системы местного самоуправления в разных штатах различны и регулируются хартиями самоуправления и местными кодексами самоуправления.

       В настоящее время в штатах США  существует до шести видов административно-территориальных  единиц со своими органами местного управления: графства; города; бороу; вилиджи; тауны и тауншипы. Сегодня только в штате Нью-Джерси имеются все перечисленные муниципальные звенья; остальные штаты отказались от того или иного вида.

       Большинство штатов (кроме Коннектикута и Род-Айленда) делятся на графства, которых насчитывается 3042. Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2004. С.245. В каждом графстве население избирает совет графства, который ведает сбором налогов, определяет местные расходы, выдает лицензии на открытие торговых заведений, решает вопросы санитарии и т. д. В одних графствах численный состав советов очень мал ( 3-5 членов, в других - более многочисленный до 30-50 членов. В некоторых графствах совет графства не избирается непосредственно населением, а формируется из должностных лиц сельских районов. В части штатов совет графства имеет право назначать часть должностных лиц графства, а также определять размер выплачиваемого им жалования. Графства подразделяются на тауны и тауншипы. Эти названия сложились исторически, и, по существу, разницы между ними нет. В мелких административно-территориальных единицах проводятся собрания жителей (таун-митинги), на которых решаются общие вопросы и избирается исполнительный комитет (совет из трех-пяти человек). В более крупных единицах собрания жителей проводятся по поселкам. Наряду с решением общих вопросов и избранием исполнительного комитета собрания граждан выбирают также некоторых должностных лиц: казначея, констебля -- ответственного за общественный порядок, надзирателя за бедными и др. Есть местные омбудсманы (главным образом в городах). Одна из их задач защита бедняков, безработных, иммигрантов, потребителей. Контроль за местным самоуправлением осуществляют департаменты местного самоуправлении при губернаторах штатов. Специалисты по государственному управлению в США считают форму тауншипов устаревшей, неудобной, неэффективной, обреченной на постепенное исчезновение.

       Более чем в половине городов США  система органов власти построена  на основе модели «совет-мэр». Совет  является выборным органом; избирается путем всеобщих прямых выборов жителями города. Модель «совет-мэр» - старейшая форма городского управления, отражающая традиционное стремление американцев к разделению властей на всех уровнях. Прямые выборы мэра способствуют тому, что он чувствует себя независимым от совета, и это в определенной степени позволяет ему определять местную политику. Мэр избирается чаще всего сроком на четыре - пять лет. Практически каждая муниципальная хартия устанавливает ряд требований, которым обязан удовлетворять кандидат на пост мэра: обычно не моложе 30 лет и постоянно проживать на территории соответствующего муниципалитета.

       Мэр традиционно имеет право обращаться с посланиями к муниципальному совету, определяя содержание местного нормотворчества. Он вправе присутствовать на заседаниях совета и выдвигать свои предложения по решению тех или иных проблем. Большинство мэров обладает правом вето, которое является весьма эффективным средством проведения определенной политики. Кроме того, во многих хартиях специально оговаривается, что к функциям мэра относится обеспечение законности и правопорядка, контроль за деятельностью местной полиции. Другая, более распространенная сегодня разновидность модели «совет-мэр», при которой мэр юридически возглавляет исполнительную власть муниципалитета («сильный» мэр) ⁶, начала приобретать в США популярность с 80-х гг. XIX в. «Сильный» мэр сам назначает и увольняет руководителей отраслевых и функциональных подразделениймуниципального административного аппарата, не нуждаясь для этого в одобрении совета. Мэр отвечает за составление и исполнение местного бюджета, используя эти полномочия в качестве эффективного средства влияния на муниципалитет. При «сильном» мэре им обычно формируется «команда» помощников - профессионалов, своего рода личный кабинет, где разрабатываются и через который осуществляются планы мэра. Модель «совет - сильный мэр» преобладает в больших городах США.

       Комиссионная  система управления является наименее популярной моделью местного управления. При этой модели местного управления население избирает обычно на четыре года муниципальный совет, состоящий из трех - пяти человек. Каждый из его членов выступает в двойном качестве: как член местного представительного органа - муниципального совета и как глава одного из управлений и служб в системе исполнительной власти муниципалитета. При такой системе управления пост мэра не предусмотрен, а если и имеется, то мэр выполняет обычно представительские функции.

Совет-менеджер (управляющий). Значительно большей  популярностью по сравнению с «комиссионной» моделью пользуется система местного управления, при которой муниципальный совет назначает - т. е. фактически __________________________________________________

⁶ Шалягин Д. Полиция в системе органов местного самоуправления США // Российская юстиция. 1996. № 8. С. 53-55.

нанимает - управляющего. Модель «совет-менеджер» имеет приоритет главным образом в муниципалитетах, на территории которых проживают обеспеченные люди, согласные хорошо платить компетентному профессионалу - управлявшему. При такой системе управления менеджер возглавляет муниципальный аппарат и во многом определяет кадровую политику в отделах и службах исполнительного органа муниципального управления. Менеджер работает на основании контракта, заключаемого с муниципальным советом. В этом случае совет предварительно обсуждает кандидатуры на своем заседании, затем вопрос выносится на голосование. Кроме того, совет может всегда уволить менеджера, если признает его работу неудовлетворительной или же по другой причине, которую совет сочтет убедительной.

       Кроме административно-территориальных единиц в США создано множество специальных  округов (школьные, экологические, противопожарные, транспортные и др.). Округа существуют в границах штата, иногда охватывают территорию нескольких графств. В таких округах население избирает либо комитеты (советы), либо должностных лиц, либо орган, создавший округ, назначает сюда чиновников, но ведают эти органы только вопросами, относящимися к профилю округа.

       В целом, для американской модели местного самоуправления характерна высокая степень самостоятельности, автономности территориальных образований, что во многом связано с историческими традициями и достигнутым уровнем демократии. ⁷

3. Развитие федерализма в США

       Первые 75 лет развития политической системы США (1790-1865) были отмечены непрерывными конституционными и политическими конфликтами относительно природы американского федерализма. Сразу же после принятия конституции Джордж Вашингтон, Александр Гамильтон, Джон Маршалл и их коллеги федералисты стали выступать за расширение полномочий федеральной власти, в то время как Томас Джефферсон, Джеймс Мэдисон, Спенсер Роан и их коллеги по партии утверждали, что союз американских штатов представлял собой лишь конфедерацию, в которой вся власть и суверенитет были сосредоточены на уровне штатов. К 50-м годам прошлого столетия центральным вопросом стал вопрос о том, является ли институт рабства делом федеральной политики или политики штата.

       В результате Гражданской войны в  Америке (1860-1865) были сняты многие вопросы федерализма. Победа Севера и последовавшее за этим принятие 13, 14 и 15 поправок к Конституции положили конец рабству, дали четкое определение понятию гражданства, ограничили полномочия штатов в области гражданских прав и свобод и в целом обеспечили примат национальной Конституции и законодательства над законодательством штатов. Периодически продолжали возникать конфликты по вопросу о федерализме. В течение первой трети этого столетия Верховный Суд США нередко использовал концепцию федерализма для ограничения влияния центральной власти на экономику. Но затем произошло два события, которые привели к расширению полномочий федеральной власти, в связи с чем, по мнению некоторых критиков, возник перекос в балансе власти.⁷

Во-первых, в результате осуществления "Нового курса" президента Франклина Рузвельта резко расширились функции федерального правительства. ⁸ В рамках "Нового курса" возникли системы социального

 _______________________________________

⁷ Шумилов В.М. Правовая система США. М.: ООО «ДеКА», 2003.

⁸Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учеб. М.: ТК «Велби», Изд-во Проспект, 2005. С. 383

обеспечения, выплат пособий по безработице, федеральные  программы социальной защиты, программы  стабилизации цен на промышленные и сельскохозяйственные продукты и система коллективных договоров с профсоюзами. Многие из этих программ, хотя и финансировались из федерального бюджета, на практике осуществлялись властями штатов, что привело к возникновению системы федеральных грантов. Верховный Суд США своими решениями закрепил расширенную роль федеральных властей, а начиная с 1937 г., практически разрешил федеральному правительству самому определять пределы своей власти.

       Во-вторых, в 50-х и 60-х гг. нашего столетия федеральное правительство стало рассматриваться как основной гарант гражданских прав и свобод. Верховный Суд США принял ряд важных решений, отменивших расовую сегрегацию в штатах, законы штатов, ущемлявшие права женщин, и уголовные процедуры штатов, не соответствующие 14-ой Поправке к Конституции по надлежащей правовой процедуре. Таким образом, граждане обращали свои взоры к федеральным институтам (в особенности Верховному Суду США), когда требовалось защитить их права в конфликте с властями штатов.

       Эти два явления потребовали пересмотра концепции федерализма. До "Нового курса" концепция федерализма была основана на понятии "двойного федерализма", в соответствии с которым обязанности и полномочия центральной власти и властей штатов не пересекались. Так, вопросы внешней политики и национальной безопасности были прерогативой федерального правительства, в то время как вопросы образования и законодательства о семье находились в исключительном ведении штатов. "Новый курс" положил конец такому разделению, при этом возникла идея "кооперативного федерализма" - системы, в которой центральные власти и власти штатов совместно решают широкий круг социальных и экономических проблем.

       Идея  кооперативного федерализма характеризовала  отношения между центральной  властью и штатами в 50-х и 60-х гг. Основным инструментом осуществления кооперативного федерализма явились субсидии на оказание помощи - система, в соответствии с которой федеральное правительство использует свои финансовые ресурсы для оказания помощи штатам в осуществлении согласованных программ. Обычно в качестве успешного примера кооперативного федерализма приводится строительство системы шоссейных дорог, соединяющих различные штаты в 50-х и 60-х гг. Федеральное правительство обеспечило 90% ассигнований на строительство автомобильных дорог, оказывало техническую помощь штатам в строительстве дорог и устанавливало технические нормы для вновь строящихся автомобильных дорог. Фактически же строительство и эксплуатация автомобильных дорог осуществлялись штатами.

       В этой системе кооперативного федерализма необходимо выделять три элемента. Во-первых, федеральное правительство и правительство штатов совместно устанавливали цели; и те и другие выступали за строительство дорог. Во-вторых, в осуществлении этих программ участвовали только федеральное правительство и правительства штатов. В 50-х - начале 60-х гг. муниципалитеты и другие органы местного самоуправления не являлись полноправными партнерами в системе кооперативного федерализма. В-третьих, программы в рамках программы "Субсидии на оказание помощи" касались лишь некоторых областей, поскольку основные бюджетные ассигнования направлялись на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог, аэропортов, жилья и на городское строительство. Еще в 1963 г. общая сумма ассигнований по федеральной программе "Субсидии на оказание помощи" составляла всего лишь 9 млрд долларов⁹.

       Однако  в середине 60-х гг. практика кооперативного федерализма в ее прежнем виде прекратилась. В соответствии с программой "Великого общества", провозглашенной Линдоном Джонсоном, федеральное правительство порой выделяло субсидии на проекты, в которых власти штатов были мало заинтересованы, а иногда такие проекты осуществлялись вопреки воле правительств штатов. Во-вторых, федеральные субсидии стали все чаще предоставляться непосредственно органам местного самоуправления - округам, муниципалитетам, администрациям малых городов, районным отделам образования и другим административным единицам. В-третьих, в то время как в предыдущие годы программы субсидий на оказание помощи выделялись только на цели, согласованные между федеральными властями и правительствами штатов, программа "Великого общества" включала в себя практически все аспекты: образование, полицию, противопожарные меры, охрану исторических памятников, публичные библиотеки, здоровье детей, реконструкцию городов, парков и мест досуга, системы канализации и водоснабжения, а также общественного транспорта.