Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Финансирование государственной службы

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ФИНАНСИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
ФИНАНСИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ЗАНЯТОСТИ И ПРОГРАММЫ ЕЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ

Причины создания служб занятости
Цель, задачи, функции, структура и финансирование государственной службы занятости

ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ И ОПЛАТА ТРУДА НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

Обоснование расходов на государственную службу
Системы оценки и оплаты труда
Оценка деятельности государственный служащих

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Понятие государственной службы в нашей стране формировалось и развивалось исторически. Долгие годы считалось, что в рамках государственной службы регулируются такие вопросы, как установление должностей в государственных органах, правил и способов замещения должностей, подбор работников, регулирование служебной деятельности, определение сроков службы и правил увольнения. В таком смысле государственная служба охватывала все категории работников, занятых не только в государственном аппарате, но и в учреждениях и организациях как объектах управленческого воздействия. Попыткой ограничить её содержание была трактовка государственной службы как специфического организационно-правового средства формирования и организации работы личного состава всего госаппарата. И почти во всех учебниках по административному праву, вплоть до самых новых, государственная служба трактуется в широком смысле как выполнение служащим своих обязанностей во всех государственных организациях, а в узком смысле - как выполнение им обязанностей только в государственных органах.

Отношение к государственной службе, к её организации и регламентированию, к её прохождению чиновниками служит показателем устройства государства и его аппарата. Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы.

Пожалуй, известный Указ Петра 1 "Табель о рангах", изданный 4 февраля 1722 г., заложил её прочную базу. В "Табель" были включены 94 наименования гражданских и воинских должностей, отнесённых к 14 классам. Каждый чиновник должен был пройти определённые ступени бюрократической лестницы, если удовлетворяло качество его службы.

В "Табель постоянно вносились изменения. С 1809 г., например, для перехода в 8 класс необходимо было сдавать экзамен, а с 1857 г. он стал давать право на дворянство. Классные чины были постепенно отделены от занимаемых чиновниками должностей, однако министр, например, был по преимуществу действительным тайным советником (2 класс).

И в 19 в. издавались многочисленные правила, инструкции и циркуляры по вопросам государственной службы. К их числу относятся, например, "Устав о службе по определению от Правительства" (1896), "Положение о порядке производства в чины по Гражданской службе" (1834) и т. д.

Строгая регламентация элементов государственной службы, однако, мало помогала предотвращению и искоренению таких пороков управления, как взяточничество, волокитство, формализм, служебные подлоги.

В годы Советской власти издаётся немало актов, посвящённых государственной службе. Постепенно они консолидируются в трудовом законодательстве, хотя длительное время действовали постановления и положения о требованиях к отдельным категориям служащих, о классных чинах, о порядке аттестации, об укреплении государственной дисциплины и др. Периодически издавались тарифно-квалификационные справочники для работников народного хозяйства. Министерства и ведомства готовили типовые или примерные должностные инструкции.

В 80-х гг. началась работа по подготовке новых законодательных актов о государственной службе, но её так и не удалось завершить. В настоящее время правовой институт государственной службы является межотраслевым, включает в себя нормы государственного (конституционного) права, но в основном состоит из норм административного права, связан с рядом финансово-правовых правил, с главой УК "Должностные преступления", но особенно тесно - с трудовым правом. Институт государственной службы охватывает правовые основы её организации и особенности правового положения государственных служащих.

В современной России была создана новая, значительно расширенная и изменённая нормативная база государственной службы. Этот правовой массив состоит из Конституции РФ, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных федеральных актов, а также актов субъектов Федерации.

1. ФИНАНСИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Законодательство РФ целиком возлагает финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти любого уровня на федеральный бюджет. Это положение зафиксировано в ст. 84 Бюджетного кодекса РФ. Порядок финансирования федеральных органов исполнительной власти определяют ст. 246 и 247 данного закона. В соответствии с ним финансирование открывается после утверждения министром финансов сводной бюджетной росписи.
Ее разработка осуществляется на основе обязательного предоставления каждым органом управления собственной сметы. В нее включаются расходы на заработную плату, канцелярские, хозяйственные, почтово-телеграфные, телефонные, типографские надобности, на командировки и служебные разъезды, на содержание и ремонт оборудования и инвентаря, на капитальный ремонт зданий и сооружений, содержание транспорта.
В 1998–2001 годах, в условиях весьма ограниченных бюджетных ресурсов страны, для финансирования отдельных федеральных органов исполнительной власти, таких, например, как Министерство по налогам и сборам, Министерство по атомной энергии, Государственный таможенный комитет, практиковалось создание целевых бюджетных фондов. Образование активов таких фондов производилось за счет привлечения дополнительных источников финансирования, сверх лимитов, утверждаемых ежегодными законами о бюджете РФ, включаемых в его соответствующие расходные статьи. Некоторые поступления в эти фонды обеспечивали сами ведомства. Так, Таможенный комитет направлял в них средства, полученные от реализации конфискованных контрабандных товаров.
Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2001 год» практически все целевые бюджетные фонды были ликвидированы, а поступавшие в них средства стали направляться непосредственно в бюджет и получили отражение в разделах функциональной классификации расходов федерального бюджета (исключение составил Фонд Минатома России, сохраненный в соответствии с международным договором).
Приблизительное представление о размерах ассигнований на содержание государственного аппарата управления дают сведения таблицы из доклада «Административная реформа: реальный сценарий проведения», подготовленного экспертами аудиторско-консалтинговой фирмы ФБК И. А. Николаевым и И. Е. Шульгой.
В представленной таблице обобщены официальные данные ежегодных законов о госбюджетах РФ, в которых затраты на государственное управление и на местное самоуправление сверстаны в одной строке. Поэтому разделить те и другие показатели с необходимой точностью не представляется возможным. Однако если учесть, пользуясь отдельными отрывочными данными, что в 2004 году на нужды самоуправления планируется выделить лишь 10 миллионов рублей в рамках Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, то становится понятно, сколь скромны финансовые вложения в этот сектор.



Из данных таблицы очевиден существенный рост номинальных расходов на государственное управление и местное самоуправление, которые в процентном отношении к общей сумме бюджетных расходов увеличились за последние восемь лет более чем в два раза. По отношению к валовому внутреннему продукту (ВВП) доля указанных расходов возросла с 0,29 процента в 1996 году до 0,51 процента в 2003 году.
В 2004 году бюджетные затраты по указанной статье должны достичь 76,9 миллиарда рублей, тогда как ее долю в составе бюджетных расходов впервые после 2000 года предполагается снизить до 2,89 процента. Поскольку к основным приоритетам бюджета-2004 отнесены административная реформа, финансовая оценка затрат, необходимых для выполнения федеральными государственными органами возложенных на них функций, и сокращение численности этих органов с одновременным исключением избыточных и дублирующих функций, данная расходная статья бюджета, в отличие от некоторых других, финансируется в полном объеме. Причем на реализацию федеральной целевой программы «Реформирование государственной службы РФ» бюджетом-2004 специально предусмотрено 164 миллиона рублей (в 2003 году — 231,7 миллиона рублей). В целом же в бюджете 2004 года нашла отражение проводимая с 2002 года политика строгого исполнения Бюджетного кодекса РФ, т. е. «стопроцентного финансирования государственного управления за счет федерального бюджета», направленная на обеспечение «жесткой федеральной вертикали».
Приведенные цифры номинальных ассигнований на государственное управление на самом деле далеко не соответствуют реальным вложениям из госбюджета. По мнению авторов исследования «Оптимизация бюджетных расходов на государственное управление и местное самоуправление», выполненного в Институте экономики переходного периода под руководством Л. И. Якобсона в 2001 году, «по ряду принципиальных статей расходов (даже непосредственно на государственное управление) информация крайне непрозрачна. Это относится, в частности, к расходам на содержание помещений, использование автотранспорта и т. д.». Иными словами, значительная часть ассигнований на нужды госаппарата фактически проходит по другим статьям бюджета.
С этим выводом полностью согласуются данные экспертов И. А. Николаева и И. Е. Шульги. По их подсчетам, реальные расходы на госуправление составляют не 3,4 процента (см. таблицу), а примерно 11 процентов от расходной части бюджета. Эта, по их словам, колоссальная цифра сопоставима с расходами на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства (12,3 процента в 2003 году). Однако дело не ограничивается только бюджетными ассигнованиями в прямой или завуалированной форме. Необходимо принимать во внимание также огромные издержки частного бизнеса, связанные с преодолением искусственно создаваемых чиновничеством административных барьеров. По приблизительным оценкам тех же авторов, лишь один вид деятельности — лицензирование — позволяет чиновникам ежегодно извлекать совокупный «несанкционированный доход» в размере 40–50 миллионов долларов. Подобного рода издержки в конечном счете также ложатся тяжелым грузом на экономику страны.
Касаясь темы международных сравнений, следует отметить, что они весьма затруднены не только из-за непрозрачности российского бюджета, но и по причине почти полного отсутствия надежных сведений относительно размеров ассигнований на государственное управление в зарубежных странах как в научной литературе, посвященной государственной службе и управлению за рубежом, так и в публицистике. Поэтому приходится ограничиваться самыми общими данными, способными служить в качестве приблизительных ориентиров.
Отправной точкой может служить цифра 1,1 процента, которую приводят в своем докладе Игоря Николаев и Ивана Шульга. Такова доля расходов на государственное управление в федеральном бюджете США. Общепризнанным фактом является низкая подверженность коррупции американских государственных служащих, что косвенным образом подтверждают результаты исследований Всемирного банка, согласно которым уровень доверия населения к своим чиновникам в США самый высокий в мире: он превышает 50 процентов. Поэтому есть достаточные основания предполагать лишь небольшие расхождения между величиной номинальных и реальных затрат на функционирование бюрократического аппарата США. Следовательно, исходя из величины всей расходной части американского бюджета, которая в 2002 году составляла примерно 1 триллион 959,3 миллиарда долларов, можно подсчитать и расходы на государственное управление — немногим более 21,5 миллиарда долларов. Объявленные (номинальные) расходы на те же цели российского бюджета в 2002 году достигали приблизительно 1,8 миллиарда долларов (при курсе 31,5 рубля за один доллар США, который был принят при формировании государственного бюджета 2002 года), а в действительности, имея в виду реальные затраты, вероятнее всего, превышали отметку в шести миллиардов долларов. Таким образом, реальные расходы на содержание российской бюрократической машины приблизительно лишь в три с половиной раза уступали американским (номинальные — почти в 12 раз), тогда как расходная часть бюджета РФ (около 52,9 миллиарда долларов) была меньше аналогичного показателя федерального бюджета США в 37 раз.

2. ФИНАНСИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ЗАНЯТОСТИ И ПРОГРАММЫ ЕЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ

Финансирование федеральной государственной службы и государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Совершенствование системы государственной службы осуществляется путем реализации федеральных программ реформирования и развития федеральной государственной службы и соответствующих программ субъектов Российской Федерации.

2.1. Причины создания служб занятости

На протяжении многих десятилетий экономическая наука не признавала наличия у нас в стране рынка труда. Из сферы товарных отношений исключалась рабочая сила, что аргументировалось отсутствием в стране безработицы и наличием социалистической (общенародной) собственности как экономической основы государства.

Считалось, что в условиях социализма человек не отделен от средств производства, и именно это обусловливает его особое отношение к своей рабочей силе не как к товару, который он продает на рынке. И в самом деле, если собственник средств производства и наемный рабочий сочетаются в одном лице, ни о какой купле-продаже рабочей силы речь не идет.

Действительность же показала обратное. Во все времена существования социалистической формы хозяйствования так и не произошло соединения работника со средствами производства. Он как был, так и остался наемным работником со строго фиксированной стоимостью, определяемой минимальными затратами на воспроизводство своей рабочей силы. Следовательно, явно несостоятелен главный аргумент, при помощи которого доказывалось отсутствие при социализме рынка рабочей силы.

В условиях товарно-денежных отношений рабочая сила не может не выступать как товар, поскольку она требует затрат, величина которых зависит от квалификации, условий труда, значимости той продукции, которую она создает.

Если рынок труда существует, то почему процветали уравниловка, низкое качество работы, слабая дисциплина труда и незаинтересованность работника в высокопроизводительном и качественном труде? На наш взгляд, основной причиной этого является государственная монополия на рынке рабочей силы. Именно она и отсутствие нормальной рыночной конкуренции обусловили глубокие противоречия социально-экономического развития страны и вызвали необходимость создания государственных структур, регулирующих занятость и безработицу (ГСЗ).

Органы ГСЗ были ориентированы на оказание социальной поддержки безработным гражданам. Результатом таких ориентации стали не только увеличение уровня безработицы, но и стагнация трудовой сферы, сдерживание развития в ней рыночных отношений. Это проявлялось в увеличении масштабов скрытой безработицы, невыплате заработной платы, формировании неэффективного слоя работников, которые негативно влияют на все социально-экономические процессы (сдерживают рост производительности труда, тормозят уровень оплаты и структурные сдвиги), сохранении большого количества малоэффективных и низкооплачиваемых рабочих мест, стихийном переливе рабочей силы в неформальный сектор экономики, в ориентации половины трудоспособных граждан на сохранение стабильного места даже при низкой и не вовремя оплачиваемой заработной плате. Все это препятствовало эффективному и серьезному решению проблем занятости. Специалисты отмечают резкое снижение использования трудового потенциала России, сохранение негативных тенденций в его динамике количественных и качественных показателей. Проблемы использования трудового потенциала вплоть до настоящего времени сводились, как уже говорилось, в основном к ограничению масштабов безработицы и к организации помощи безработным. Задачи структурной перестройки в целях повышения производительности труда, конкурентоспособности отечественной продукции и в целом более эффективного распоряжения трудовым потенциалом общества практически оказались отодвинуты на задний план.

Сейчас на первый план выходят новые приоритеты, а именно -- повышение и рациональное использование трудового потенциала страны. Для того чтобы политика занятости стала эффективной и результативной, необходимо, чтобы она была ориентирована на регулирование структурой безработицы, на перераспределение рабочей силы по отраслям, территориям и видам занятости в интересах роста эффективности труда.

Для этого должны быть решены следующие задачи:

1. повышение спроса на квалифицированную рабочую силу как необходимой предпосылки для роста эффективности труда, улучшения качества продукции и услуг;

2. обновление кадрового потенциала за счет трудоустройства молодежи, получившей современное профессиональное образование (по оценкам Института экономики РАН, из 9 тыс. предприятий, кандидатов в банкроты, подавляющее большинство потерпели неудачу вследствие ошибок в управлении, из-за неумения организовать дело в рыночных условиях);

3. усиление роли профессионального труда в росте доходов и соответствующее изменение трудовой мотивации (высокоэффективный труд -- высокие заработки);

4. упреждающая профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации экономически активных граждан, прежде всего составляющих мобильный резерв рабочей силы, с учетом меняющегося спроса экономики на рабочую силу в интересах обеспечения ее конкурентоспособности;

5. расширение гибкости рынка труда как по формам занятости, так и по режимам труда;

6. максимально возможное привлечение безработных к общественным и другим временным работам;

7. совершенствование учета безработных и предоставления пособий;

8. оказание дифференцированной социальной поддержки безработным в зависимости от причин потери работы и готовности человека адаптироваться к новым и более высоким профессиональным требованиям.

Решение этих задач обеспечит активизацию характера политики занятости.

2.2. Цель, задачи, функции, структура и финансирование государственной службы занятости

Служба занятости играет в стране ту же роль, что отдел кадров на крупном предприятии, поскольку ее цель - управление занятостью, но в масштабах государства. Эти службы помогают:

- тем, кто ищет работу или хочет пройти профессиональную переподготовку;

- предприятиям, желающим идти в ногу с экономическим и технологическим развитием и расширяющим производство;

- государству.

- чтобы лучше знать положение на рынке труда, многие страны укрепляют свои службы занятости, отслеживая с их помощью влияние технологических изменений и структурной перестройки на занятость.

Сегодня деятельность служб занятости весьма многообразна. Государство возложило на них следующие основные задачи:

- оказывать поддержку безработным и помогать им в поисках работы;

- организовывать рынок труда таким образом: чтобы вакансии заполнялись наиболее квалифицированными работниками; чтобы текущий и перспективный спрос на лиц определенных профессий соответствовал предложению на рынке труда;

- предлагать и осуществлять меры по созданию новых рабочих мест;

- оказывать населению консультации по профессиональной ориентации, предоставлять ему необходимую статистическую информацию и другие посреднические услуги, направленные на скорейшее трудоустройство безработных.

К традиционным функциям служб занятости относятся, такие как выплата пособий по безработице, выявление свободных рабочих мест и трудоустройство, распространение информации о вакансиях и профессиональная ориентация, занятость иностранных рабочих и возможности трудоустройства в приграничных районах;

К новым функциям, которые возникают с изменением социально-экономической обстановки, относят: специализированное трудоустройство (трудящиеся-инвалиды, управленческий персонал, временное трудоустройство); профориентация; самозанятость (поощрение самостоятельных поисков работы); содействие самозанятости, особенно в некоторых развивающихся странах; устройство на курсы профессиональной подготовки на предприятиях; помощь в смене профессии; особые программы содействия занятости.

На практике службы занятости выполняют лишь часть этих функций -- в зависимости от потребностей региона и страны в целом и имеющихся ресурсов. В некоторых странах, например, в Германии, службы занятости не только управляют средствами, направляемыми на выплату пособий по безработице, но и занимаются распределением социальной помощи длительно безработным.

Определен статус и направления работы Федеральной государственной службы занятости населения. Для объективной оценки состояния рынка труда и положения в области занятости населения в Российской Федерации в 2001 г. была установлена форма государственной статистической отчетности, утвержденная приказом Госкомстата России от 11 января 2001 г. №3.

В целях выработки согласованных решений по определению и осуществлению политики занятости населения на федеральном, территориальных уровнях в рамках социального партнерства создаются координационные комитеты содействия занятости населения. Комитеты объединяют представителей объединений профессиональных союзов, иных представительных органов работников, работодателей, органов службы занятости и других заинтересованных государственных органов, общественных объединений, представляющих интересы граждан, особо нуждающихся в социальной защите.

Данные статистики свидетельствуют о повышении эффективности работы государственных служб занятости. По данным Министерства труда и социального развития России, последние два года количество получивших профессиональную консультацию превышает число направленных на профессиональное обучение безработных граждан более, чем в 2,5 раза. В 1999 г. направлено на профессиональное обучение 70 % безработных, а в 2000 г. - 69 % .

Анализ многочисленных случаев успешного трудоустройства позволяет выделить, помимо профессиональной пригодности («хочу-могу»), дополнительные факторы, по которым можно предсказать высокую или низкую вероятность трудоустройства клиента:

- спрос на искомую профессию (точнее, отношение спроса и предложения);

- требования работодателя к уровню профессиональной подготовки и личным качествам безработного;

- уровень компетентности безработного в рыночных отношениях в области занятости (знание технологии поиска работы, умение вести переговоры с работодателем, владение способами самопрезентации и саморекламы и т.д.);

- личностный фактор (желание получить работу, упорство, целеустремленность, общительность, личное обаяние и т.д.).

Каждый из указанных факторов оценивался профконсультантом совместно с клиентом. На основе результатов анализа были сделаны выводы о перспективе выбора работы или о необходимости получения переквалификации.

Таким образом, чтобы политика занятости стала эффективной и результативной, необходимо чтобы она была ориентирована на регулирование структуры безработицы, на перераспределение рабочей силы по отраслям, повышение мобильности, профессиональной квалификации людей.

ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ И ОПЛАТА ТРУДА НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

Расходы на государственную службу являются далеко не самой большой статьей бюджета. Однако их значение связано не с величиной, а с влиянием на состояние и результативность государственного управления в целом. Недостаточное финансовое обеспечение государственной службы, например, не позволит привлечь высококвалифицированных специалистов, создать им приемлемые условия для работы, а значит - приведет к ослаблению роли государства, снижению качества государственных услуг, повышению рисков нерационального использования государственных средств. Противоположная ситуация также грозит опасностями. Избыточное финансирование государственной службы помимо прямой потери бюджетных средств, означает разрастание бюрократического аппарата, а значит, усиление бюрократических барьеров для граждан и бизнеса. Таким образом, возникает задача определения оптимального финансового обеспечения государственной службы, позволяющего избежать крайностей с их негативными внешними эффектами.

Решение этой задачи может быть найдено на основе использования двух основных подходов: затратного и результативного. Затратный подход определяет необходимые расходы исходя из параметров, характеризующих состояние самой государственной службы, таких как численность государственных служащих, уровень оплаты и материально-технической обеспеченности их труда, количество органов исполнительной власти и их структура. Результативный же подход предполагает оценку вклада государственной службы в достижение целей развития и увязку выделяемых на нее ресурсов с динамикой приближения к этим целям. На практике всегда имеет место сочетание этих двух подходов. Пропорция в их использовании характеризует экономическую модель государственной службы, применяемую в той или иной стране. В более традиционных моделях меньше внимания уделяют оценкам результативности деятельности и механизмам стимулирования, а больше - детальному планированию, учету и контролю затрат. Модели, приближенные к тем, которые используются в бизнесе, включающие элементы бюджетирования по результатам, свойственны технологиям нового государственного управления, получающим все большее распространение на государственной службе.

Обоснование расходов на государственную службу

Расходы на государственную службу в большинстве стран не популярны, поскольку непосредственно связаны с размером бюрократического аппарата, который традиционно является объектом общественной критики. Это определяет накал дискуссий по данному виду расходов при рассмотрении проекта бюджета и сложность отстаивания их увеличения, даже если это объективно необходимо. Чем ниже качество государственного управления, тем сложнее при прочих равных условиях обосновать ассигнования на исполнительную власть в процессе демократического обсуждения бюджета, хотя повышение этого качества может объективно потребовать увеличения ассигнований. Традиционно считается, что уровень расходов на обеспечение функционирования государственной службы необходимо только сокращать. Однако на практике в большинстве стран затраты на государственное управление постоянно увеличиваются.

Источником финансирования государственной службы могут быть исключительно бюджетные средства. Причем в федеративном государстве каждый уровень власти финансируется из своего бюджета. Так для Российской Федерации для федеральной государственной службы средства выделяются из федерального бюджета Российской Федерации, а для государственной службы субъектов Российской Федерации - из бюджетов субъектов Российской Федерации по разделу 01 функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации «Общегосударственные вопросы»

Традиционная схема составления бюджетных заявок и расчетов финансовой потребности при формировании расходов на государственную службу основана на системе нормативов, ключевую роль в установлении которых играет Министерство финансов.

В отличие от коммерческих предприятий, где численность занятых, объем прочих используемых ресурсов меняются в зависимости от конъюнктуры рынка и технологических изменений, государственная служба менее гибка. Во-первых, объемфункций и полномочий является относительно стабильным и меняется лишь с изменением законодательства, что делает его вполне предсказуемым, по крайней мере, в среднесрочной перспективе. Во-вторых, правовые основы государственной службы дают большие гарантий чиновнику по его занятости, что отчасти компенсирует меньшую зарплату в сравнении с частным сектором. С учетом этих обстоятельств численность государственных служащих рассматривается в качестве основы для расчета бюджетных и прочих ресурсных потребностей государственной службы.

При планировании расходов на государственную службу речь, как правило, идет о предельной штатной численности государственных служащих того или иного ведомства, т.е. численности, превышение которой не допускается. На практике по различным причинам ведомства имеют вакансии, т.е. их фактическая численность оказывается ниже предельно допустимой. Наличие вакансий может быть связано с плохой работой кадровой службы, сложностью подбора специалистов определенной квалификации, изменением конкурентных условий государственной службы по сравнению с частным сектором на рынке труда, иными факторами. Эти объективные и субъективные факторы с трудом поддаются прогнозированию. Именно поэтому за точку отсчета берется предельная, а не фактически ожидаемая численность государственных служащих.

В российской практике предельная штатная численность государственного органа на федеральном уровне устанавливается Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации соответственно для государственных органов, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации. В большинстве государственных органов предельная штатная численность государственных служащих не соответствует фактической штатной численности, что позволяет руководителю использовать средства, выделенные на вакантную должность для увеличения размеров оплаты труда фактически работающих государственных служащих.

В оптимальном варианте предельная численность государственных служащих должна соответствовать трудоемкости исполнения возложенных на них полномочий (функций). Изменение содержания установленной функции или полномочия органа исполнительной власти, добавление новых функций должно являться основанием для выделения государственному органу дополнительной штатной численности. Однако на практике это происходит далеко не всегда, поскольку трудоемкость исполнения установленных функций объективно подсчитать крайне сложно. Размер штатной численности того или иного ведомства в большой степени является предметом политического торга, находится в зависимости от политического «веса» его руководителя и общественной значимости функций, а не только их «трудоемкости».

В последнее десятилетие наметился устойчивый рост численности государственных служащих не сопровождающийся видимыми успехами в качестве взаимодействия государства и общества. Это является подтверждением устойчивости бюрократии к внешним воздействиям, возрастания роли государства в жизни общества и недостаточного прогресса в области

Наибольшими темпами в последнее время растет численность государственных служащих на региональном уровне, как за счет увеличения численности территориальных органов федеральных органов власти, так и за счет увеличения численности органов власти субъектов Российской Федерации. Большинство государственных служащих Российской Федерации составляют государственные служащие исполнительных органов власти на уровне субъектов Российской Федерации, поэтому основная часть расходов, связанная с финансированием государственной службы, ложится на региональные бюджеты.

Потребность в бюджетных средствах на содержание государственной службы определяется главным образом на основе штатной численности органов исполнительной власти, на основе которой определяются фонд оплаты труда и расходы на материально-техническое обеспечение. Так, совокупный фонд оплаты труда государственных гражданских служащих рассчитывается, исходя из предельной штатной численности органа власти, которая умножается на нормативный, «средний» размер денежного содержания, за который принимается денежное содержание определенной должности. В настоящее время в России для центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти является должность главного специалиста, а для территориальных органов - ведущего специалиста.

В некоторых органах исполнительной власти установлены формальные ограничения на структуру штатного расписания по соотношению главных, старших и младших должностей или численности структурных подразделений. Эти сделано в целях ограничения возможностей увеличения размеров фонда оплаты труда за счет уменьшения доли менее «зарплатоемких» младших должностей государственной гражданской службы.

Нужно отметить, что ни финансовые органы, выделяющие средства на оплату труда, ни органы исполнительной власти, получающие их, не обладают утвержденными методиками, позволяющими объективно определить численность и размер фонда оплатытруда, необходимые для исполнения установленных им функций. Поэтому при изменении функций органа власти, что происходит довольно часто, фонд оплаты труда, определенный традиционным способом «от установленной численности», может оказаться недостаточным или, наоборот, избыточным по отношению к функционалу ведомства.