Финансирование ЖКХ

1. Анализ преобразований жилищной системы

Меры, принимавшиеся  для преобразования жилищно-коммунальной сферы на протяжении последних лет, дали некоторые положительные результаты. Существенно изменилась структура  собственности жилищного фонда  Российской Федерации. После приватизации доля частного жилищного фонда составила  более 60 % (включая жилищные и жилищно-строительные кооперативы). Успешно реализуется  программа адресной социальной помощи в виде компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам  с низкими доходами. В двух десятках регионов проводится эксперимент по использованию новой экономической  модели реформы жилищно-коммунального  комплекса путем внедрения системы  персонифицированных социальных счетов граждан. Продолжается процесс передачи муниципалитетам государственного и ведомственного жилищного фонда. Существенные изменения произошли  и в форме участия бюджетов в жилищном строительстве. Частные  компании и индивидуальные застройщики  обеспечивают более половины ввода  нового жилья. Однако и сегодня сохраняется  высокая зависимость от бюджетных  дотаций производителей жилищно-коммунальных услуг. Практически не происходит привлечение  частных подрядных организаций  к управлению жилищным фондом и объектами  коммунальной инфраструктуры, в сфере  эксплуатации жилья также не удалось  пока создать полноценный рынок  подрядных услуг, в связи с  тем, что привлекательные для  бизнеса условия, прежде всего налоговые, до сих пор четко не сформулированы. Углубляется несоответствие между  темпами роста цен на ресурсы  и на услуги ЖКХ и уровнем доходов  населения. Критически снизились капитальные  затраты на содержание жилищного  фонда и коммунальной инфраструктуры, которые все еще в основном осуществляются за счет местных бюджетов. Как следствие, количество аварий и  нарушений в работе коммунальных объектов выросло за последние 10 лет  в 5 раз.

Необходимость активного участия государства  в обеспечении нормального функционирования ЖКХ определяется тем, что ЖКХ  является не просто одной из отраслей экономики, но сферой жизнеобеспечения российских граждан, т.е. фактором, обуславливающим  состояние национальной безопасности. Анализ основных результатов проведения преобразований позволяет сделать  следующие выводы: Провозглашенная  новая жилищная политика являлась взаимосвязанной  и согласованной по своим основным направлениям, исходя из установленных  целей, что позволило на федеральном  уровне формировать основную законодательную  и нормативную базу. Темпы проведения намеченных преобразований сдерживались как внутренними сложностями  установления баланса между принципами экономической и социальной эффективности  в жилищной сфере, так и внешними факторами, связанными с проблемами достижения макроэкономической стабилизации и медленным продвижением по проведению структурных реформ. Глубокого реформирования в сфере ЖКХ за эти годы не произошло. В целом система функционирования жилищно-коммунального комплекса остается неэффективной, обеспечить осуществление модернизации ЖКХ и приостановить нарастание негативных тенденций в отрасли не удалось. Серьезной проблемой является отсутствие комплексного подхода к реформированию жилищно-коммунальной сфере. Анализ состояния основных фондов и финансового обеспечения организаций ЖКХ свидетельствует о недостаточности объемов финансирования и их неэффективном использовании. Кроме того, иностранный капитал не идет в ЖКХ, поскольку организации в этой сфере малорентабельны и убыточны. Кроме того, ЖКХ характеризуется большой затратностью, значительными материальными потерями, низкой зарплатой и отсутствием увеличения прибыли.

Основными источниками  финансирования организаций ЖКК  России являются:

- платежи коммерческих  предприятий, пользующихся услугами  ЖКХ; 

- платежи бюджетных  организаций - потребителей коммунальных  услуг; 

- платежи граждан  - потребителей коммунальных услуг; 

- дотации федерального  бюджета; 

- дотации региональных  бюджетов.

До реформы  платежи населения на содержание ЖКХ составляли 4 %, платежи предприятий  и организаций - 20 %, остальными финансовыми  источниками предприятий жилищно-коммунального  комплекса были бюджетные, т. е. государственные, финансы. Таким образом, за потребляемые населением жилищно-коммунальные услуги расплачивалось государство.

За период реформы  ЖКХ структура источников финансирования предприятий отрасли изменилась, в конце 2006 г. платежи населения  в составе финансов ЖКХ составили 80 %. Однако проблемы оптимизации состава  и структуры финансов ЖКХ пока не решены, а реформирование финансовых взаимоотношений в отрасли должно быть продолжено.

Предприятия ЖКХ  по-прежнему остаются одним из крупнейших бюджетополучателей. Во многих городах  и муниципальных образованиях эти  расходы составляют до 40 % от бюджетов.

Преобразования  жилищно-коммунальной отрасли - важнейшая  составляющая всего комплекса проводимых государственных реформ. Трудно назвать еще одну отрасль, где так тесно переплелись финансовые, технические, социальные, политические аспекты, непосредственно затрагивающие интересы каждого жителя.

Анализ актуальности широкого круга вопросов реформирования ЖКХ, таких как состояние жилищного  фонда, обновление производственно-технической  базы предприятий коммунального  хозяйства, экономия теплоэнергоресурсов, обеспечение должного уровня качества жилищно-коммунальных услуг и приемлемых расценок на них в соответствии с  уровнем доходов населения, свидетельствует  о том, что все они являются первоочередными и требуют комплексного подхода к своему решению.

Несмотря на произошедшие в 2004-2006 гг. при поддержке  федерального центра положительные  изменения на местах, в целом положение  дел в отрасли нельзя признать удовлетворительным. Нарастает комплекс нерешенных финансовых проблем, основными  из которых являются зависимость  производителей жилищно-коммунальных услуг от бюджетных дотаций; значительный объем недофинансирования отрасли  и прочие.

Финансирование  жилищно-коммунальной отрасли осуществляется в основном из двух источников:

- оплата потребителей, которыми могут выступать население,  коммерческие, общественные и бюджетные  организации;

- бюджетное дотирование  разности в реальной стоимости  услуги и административно установленным  уровнем ее оплаты для того  или иного потребителя (населения).

Кроме того, существует система перекрестного субсидирования, когда одни потребители за счет больших  тарифов по существу платят за других потребителей (например, промышленность - за население по услугам водоснабжения  и водоотведения). Такая ситуация приводит к тому, что для поставщика потребители делятся на прибыльных и убыточных.

Частично финансирование идет также за счет расходов предприятий, все еще имеющих на балансе  государственный жилищный фонд, что  существенно снижает эффективность  их деятельности и конкурентность их товаров на рынке или приводит к повышению цен (тарифов), если эти  предприятия являются субъектами естественных монополий.

Большинство основных фондов в жилищно-коммунальной сфере  является муниципальной собственностью, то есть вопросы владения, распоряжения и пользования ими находятся  в ведении муниципальных органов  власти. Жилищное законодательство и  вопросы социальной поддержки населения  являются законодательством совместного  ведения Российской Федерации и  ее субъектов. Такая ситуация приводит к большому нормативно-правовому разнообразию в регионах. Эти различия могут заключаться в условиях финансирования отрасли, в подходах к вопросам собственности на объекты жилищно-коммунального хозяйства, в социальной, тарифной политике в этой сфере.

Существующая  система ценообразования, основанная на затратных принципах формирования тарифов и ограничении рентабельности предприятий, поставщиков услуг, не заинтересовывает коммунальные предприятия  в снижении издержек.

Затратный метод  формирования тарифов не создает  стимулов для коммунальных предприятий  к повышению эффективности деятельности, т.к. снижение издержек приводит к снижению тарифа, в то время как рост издержек компенсируется ростом тарифа. Если прибыль, включаемая в тариф, рассчитывается путем умножения затрат на нормативный  процент рентабельности, то снижение издержек означает снижение абсолютной величины прибыли коммунального  предприятия. Как следствие, такой  подход ведет к заинтересованности предприятия в росте, а не в  снижении издержек.

В рамках существующей системы не решены методические вопросы  рассмотрения тарифов: объективные  и субъективные условия, которые  могут инициировать процесс рассмотрения тарифов; порядок рассмотрения тарифов; необходимый и достаточный объем  информации.

Основными недостатками существующих процедур являются:

- отсутствие  формализации целей регулирования,

- закрытость  процедуры утверждения тарифов  для многих заинтересованных  сторон;

- отсутствие  срока действия тарифа, что создает  ситуацию экономической неопределенности  как для предприятий, так и  для потребителей;

- отсутствие  “прозрачности” при утверждении  тарифа.

Одной из наиболее острых проблем остается наличие  перекрестного субсидирования, заключающегося в том, что разные группы потребителей получают один и тот же вид коммунальных услуг по разным ценам. При этом в  наиболее тяжелом положении оказываются  промышленные предприятия, которые  фактически субсидируют льготные тарифы для населения и бюджетных  организаций.

Отсутствует методология  определения тарифа на ту или иную жилищно-коммунальную услугу, если она  предоставляется на территории муниципального образования несколькими предприятиями  по разным ценам в виду, например, объективно разной стоимости тепловой энергии от разных источников или  разных конкурсных цен на обслуживание жилищного фонда. Такая ситуация часто приводит к тому, что утверждаемый тариф не формирует реальный объем  финансовых средств, необходимый для  предоставления услуги в пределах муниципального образования.

2. Бюджетное финансирование  ЖКХ

С принятием  Жилищного кодекса РФ, Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об  основах регулирования тарифов  организаций коммунального комплекса» (с 1 января 2009 г. вступила в силу новая  редакция закона. -- Прим. ред.), ряда других нормативно-правовых актов Правительства  РФ часть причин, приводящих к дестабилизации работы предприятий отрасли, была устранена. Однако по-прежнему остаются неурегулированными вопросы погашения кредиторской задолженности предприятий ЖКХ  перед поставщиками (включая другие предприятия ЖКХ и предприятия  ТЭК) и бюджетами всех уровней. Такое  положение сложилось в результате бюджетного недофинансирования, несбалансированной тарифной политики и неэффективной  деятельности самих предприятий.

В 2007 году убыточными были 58% организаций ЖКХ, убытки составили 52 млрд руб. (табл. 1). Кредиторская задолженность  на 1 января 2007 года составила 302,1 млрд руб., дебиторская -- 346,6 млрд.

Таблица 1 Финансовый результат жилищно-коммунального  комплекса в 2007 г.

По оценкам  специалистов, только для модернизации основных фондов ЖКХ необходимы значительные финансовые средства порядка 4,5-5,0 трлн руб. По данным Росстроя, величина необходимых  средств для качественного изменения  состояния ЖКХ России сопоставима  с национальным бюджетом - около 8 трлн руб.

Для кардинального  изменения сложившейся в ЖКХ  ситуации -- в частности, чтобы прекратить разрушение жилищного фонда и  производственно-технической базы коммунального хозяйства -- необходимо повысить эффективность работы предприятий ЖКХ, улучшить качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, снизить давление на бюджеты всех уровней расходов по дотированию отрасли. Для достижения этих целей Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425 была разработана и утверждена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства (с последующими изменениями и дополнениями) как одно из важнейших направлений долгосрочной экономической политики государства.

В июне 1993 года постановлением Правительства РФ от 20 июня 1993 г. № 595 была одобрена государственная целевая  программа «Жилище». Основными направлениями  этой программы являлись: создание правовой базы для осуществления  жилищной реформы; разработка и внедрение  нового порядка финансирования, предусматривающего переход к нормативному выделению  финансовых ресурсов для ЖКХ. При  этом органам исполнительной власти субъектов РФ впервые рекомендовалось  разработать соответствующие региональные программы, руководствуясь ФЦП «Жилище».

Данное постановление  фактически утратило силу в связи  с изданием постановления Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. № 675, которым  утверждена федеральная целевая  программа «Жилище» на 2002-2010 гг. В  состав ФЦП «Жилище» входит ряд подпрограмм. Мероприятия по финансированию строительства, реконструкции или модернизации объектов, предусмотренные подпрограммой  «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса  Российской Федерации», входившей в  состав федеральной целевой программы  «Жилище» на 2002-2010 гг. на первом этапе  ее реализации (2002-2005 гг.), осуществляются на втором этапе (2006-2010 гг.) за счет средств, предусмотренных на реализацию подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» (далее -- Подпрограмма). Основная цель Подпрограммы -- создание условий для приведения жилищного  фонда и коммунальной инфраструктуры в соответствие стандартам качества, обеспечивающим комфортные условия  проживания. Необходимое условие  предоставления средств федерального бюджета по Подпрограмме -- финансирование проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры со стороны участвующих  в подпрограмме субъектов РФ, муниципальных  образований и частных инвесторов.

При предоставлении средств федерального бюджета для  софинансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры особое внимание будет уделяться  привлечению средств частных  инвесторов для реализации указанных  проектов. С этой целью планируется  разработать методическую базу оценки инвестиционных проектов в коммунальной сфере и их реализации на принципах  государственно-частного партнерства. Порядок отбора субъектов РФ и проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, предоставления и расходования средств федерального бюджета на реализацию этих проектов в рамках Подпрограммы устанавливается Правительством РФ.

На реализацию Подпрограммы в 2006-2010 гг. за счет всех источников предусмотрены средства в объеме 96,452 млрд руб. Из них средства федерального бюджета составляют 27,5 млрд руб., в  том числе в 2006 г. -- 4,8 млрд, в 2007 г. -- 6,1 млрд, в 2008 г. -- 5,8 млрд, в 2009 г. -- 5,8 млрд, в 2010 г. -- 5 млрд.

Для определения  размера межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета  бюджетам субъектов РФ, в том числе  для оказания финансовой помощи по оплате жилых помещений и коммунальных услуг, Правительство РФ утвердило  соответствующие федеральные стандарты.

Мировой опыт показывает, что государственное регулирование  экономических процессов в ЖКХ -- обязательный компонент современной  политики в данной сфере. Здесь необходимы меры государственного экономического регулирования и поддержки. Актуальной проблемой в связи с этим является бюджетное финансирование. В настоящее  время бюджетная поддержка выражается в выделении субсидий малоимущим слоям населения, предоставлении целевых  бюджетных средств в рамках реализации Подпрограммы, ежегодных дотациях субъектам  РФ на подготовку жилищно-коммунального  комплекса к осенне-зимнему периоду.

Большая часть  нагрузки по государственной поддержке  ЖКХ перенесена на региональные и  местные бюджеты, а доля расходов на ЖКХ в консолидированном бюджете  страны постоянно сокращалась. Так  в 2002-2003 гг. -- 6,5-6,4%, а в 2004 г. -- 6,2%. При  этом тарифы на услуги ЖКХ искусственно удерживались на низком уровне. По данным Госстроя России, с 1997 по 2001 гг. инфляция в стране составила 670%, а стоимость  жилищно-коммунальных услуг возросла всего на 270%.

Однако из таблицы 2 видно, что расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на ЖКХ в реальном выражении из года в год увеличиваются. При этом следует отметить, что расходы  федерального бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство существенно увеличились  в 2006 году.

Таблица 2 «Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство»

Расходы федерального бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство  в 2007 г. составили 53,0 млрд руб., в 2008 г. -- 64,0 млрд руб., а на 2009 г. они запланированы  уже в размере 107,7 млрд руб. Анализируя структуру бюджетных затрат в  проекте федерального бюджета на 2009-2011 гг., следует отметить, что на ЖКХ предусмотрен существенный рост расходов -- на 65%.

Через региональные бюджеты государство активно  проводит экономическую политику по комплексному развитию регионов. Более 90% расходов консолидированного бюджета  Российской Федерации на ЖКХ приходится на долю бюджетов субъектов РФ (табл. 3).

Таблица 3 «Прогноз расходов консолидированного бюджета  Российской Федерации»

Как уже отмечалось выше, главным направлением использования  средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением  человека.

Основными статьями расходов местных бюджетов являются расходы на образование, ЖКХ, здравоохранение  и спорт. Следует отметить динамику постепенного снижения расходов на ЖКХ  в структуре местных бюджетов (в 1998 г. -- 30,3%, в 2007 г. -- 18,8%). Это связано  с постепенным переходом на стопроцентный  уровень оплаты ЖКУ от экономически обоснованных затрат большинством субъектов  РФ.

Существенным  показателем исполнения местных  бюджетов является размер их кредиторской задолженности. По состоянию на 1 января 2008 г. кредиторская задолженность местных  бюджетов уменьшилась на 11,9 млрд руб. и составила 35,1 млрд руб. Задолженность  местных бюджетов по оплате коммунальных услуг бюджетными учреждениями и  по предоставлению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг существенно  снизилась (на 3,2 млрд руб.) и составила 3,8 млрд руб. на 1 января 2008 г. (против 7 млрд руб. на 1 января 2007 г.). По отношению к общему объему расходов местных бюджетов кредиторская задолженность на 1 января 2008 г. составляет 1,8%, что можно оценить как допустимый уровень.

Финансирование  ЖКХ на федеральном уровне

Финансовое оздоровление предприятий жилищно-коммунального  хозяйства в определенной степени  зависит от финансовой поддержки  из федерального бюджета. В федеральном  бюджете интересы жилищно-коммунального  хозяйства субъектов Российской Федерации учитываются в рамках межбюджетных отношений в Федеральном  фонде компенсаций и в Федеральном  фонде софинансирования расходов, в  том числе в рамках финансирования ФЦП «Жилище».

Жилищно-коммунальное хозяйство -- это, пожалуй, единственная отрасль, расходы на поддержку которой  учитываются в суммарных бюджетных  расходах субъектов Федерации достаточно полно по вполне конкретной методике, основанной на утвержденных стандартах. В условиях бюджетного федерализма  федеральные органы не имеют право  влиять на органы власти субъектов  Федерации в части обеспечения  обоснованности и полноты выделения  ассигнований из бюджетов регионов на поддержку жилищно-коммунального  хозяйства. Этот вопрос полностью находится  в ведении региональных органов  власти.

Вместе с тем  в ряде субъектов Федерации ассигнования на поддержку жилищно-коммунального  хозяйства предусматриваются в  меньших объемах, чем составляет нормативная потребность, но в ходе исполнения бюджетов и эти заниженные ассигнования выделяются не в полном объеме, что отрицательно влияет на финансовое состояние предприятий  отрасли.

Фонд компенсаций 

Начиная с 2001 г. в составе федерального бюджета  формируется Фонд компенсаций, который  представляет собой совокупность межбюджетных трансфертов (субвенций), предоставляемых  бюджетам субъектов РФ в целях  финансового обеспечения расходных  обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных  образований, возникающих при выполнении переданных им полномочий Российской Федерации (таблица 4).

Таблица 4 «Средства  Федерального фонда компенсаций  на 2005-2008 гг.» 

Правительство РФ постановлением от 12 декабря 2007 г. № 861 утвердило методику распределения  субвенций из федерального бюджета  между бюджетами субъектов РФ на оплату жилищно-коммунальных услуг  отдельным категориям граждан.

На 2009 и 2010 гг. предусмотрены  субвенции бюджетам субъектов РФ на оплату жилищно-коммунальных услуг  отдельным категориям граждан в  размере 97 430 762,9 тыс. и 108 529 284,9 тыс. руб. соответственно.

Можно сделать  вывод о положительном влиянии  данного механизма на состояние  территориальных бюджетов, финансовое состояние предприятий ЖКХ, а  главное -- на обеспечение населения  соответствующими услугами.

Фонд софинансирования расходов

В целях обеспечения  малообеспеченным слоям населения  гарантий получения субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг начиная  с 2002 г. был внедрен механизм частичного возмещения данных затрат из федерального бюджета бюджетам регионов через  созданный в составе федерального бюджета Фонд софинансирования социальных расходов.

Механизм софинансирования социальных расходов стимулировал развитие темпов реформы ЖКХ. Однако в 2007 г. в  соответствии с новыми положениями  Бюджетного кодекса РФ данный механизм претерпел ряд изменений. Согласно ст. 132 БК РФ Федеральный фонд софинансирования расходов образует совокупность межбюджетных трансфертов (субсидий), предоставляемых  бюджетам субъектов РФ в целях  софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения  субъектов РФ и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. На основании статьи 132 БК РФ Правительство России утвердило  Правила предоставления субсидий из федерального бюджета в целях  софинансирования расходов бюджетов Российской Федерации по предоставлению гражданам  субсидий на оплату жилого помещения  и коммунальных услуг.

Согласно Долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 г. развитие сектора жилищно-коммунального хозяйства  предполагает сокращение субсидий населению  и увеличение доли рыночных отношений в данном секторе, поэтому расходы бюджетной системы будут постепенно сокращаться. Кроме того, реформирование сектора частично будет финансироваться из созданного Фонда содействия реформе ЖКХ, что также снижает непосредственное бремя бюджетной системы.

Основными направлениями  по повышению эффективности государственной  бюджетной политики в области  жилищно-коммунального хозяйства  могут быть:

1) финансирование  системы государственной поддержки  инвестиционных проектов в жилищно-коммунальной  сфере; 

2) финансирование  за счет бюджетных средств  инвестиционной деятельности, связанной  с развитием (модернизацией) систем  коммунальной инфраструктуры;

3) привлечение  средств Инвестиционного фонда  Российской Федерации для финансирования  проектов по модернизации коммунальной  инфраструктуры;

4) развитие механизмов  бюджетного софинансирования частных  инвестиций, направляемых в проекты  по модернизации коммунальной  инфраструктуры;

5) повышение  адресности предоставления льгот  по оплате жилищного помещения  и коммунальных услуг.

3. Проведение демонополизации и создание конкурентной среды в подотрослях жилищно-коммунального хозяйства

Реформа жилищно-коммунального  хозяйства идет в России уже 13-й  год, однако что она собой представляет, жители страны, по сути, не знают. Подавляющее  большинство россиян ассоциируют  реформу ЖКХ с постоянным повышением тарифов на коммунальные услуги и  постепенным переходом на их 100-процентную оплату.

Между тем эта  реформа была задумана с целью  привлечения значительных средств  на реконструкцию основных жилищно-коммунальных фондов, изношенность которых составляет свыше 60 %. В качестве основных задач  реформирования правительством обозначены демонополизация коммунального  сектора и привлечение на рынок  частных компаний, которые должны будут составить конкуренцию  государственным ДЕЗам и ЖЭКам. Среди других задач - стимулирование владельцев квартир к созданию товариществ  собственников жилья (ТСЖ), передача управления зданиями на конкурсной основе управляющим компаниям, совершенствование  тарифного регулирования, повышение  эффективности расходования средств  бюджета, выделяемых на нужды ЖКХ.