Финансовая система России в XIX – начале XХ веков

Содержание

Введение

Интерес историков к  трансформации финансовой системы  России во 
второй половине XIX - начале XX века вполне объясним. История реформаторства в России привлекает внимание многих исследователей и интерес к этой проблеме возрастает. Период с 1860 по 1903 гг. представляет собой серьезный этап в развитии российских финансов. В эти года были сформированы и внедрены на практике основные принципы организации финансовой системы России, выработан новый, с учётом российских особенностей, курс в финансовой политике, сыгравший ведущую роль в процессе модернизации страны и включении России в число ведущих мировых держав. 

Исходя из актуальности темы, основную цель работы мы видим в том, чтобы на основе широкого круга источников проанализировать процесс формирования и развития финансовой системы России в 1860 - 1914 гг., показать её роль в процессе модернизации страны, сделать выводы, которые могут быть важны в условиях формирования основных направлений экономического развития страны.

Для достижения этой цели нам представляется необходимым сосредоточить внимание на следующих задачах:

- проанализировать основные  направления   реформирования финансовой системы Российской империи во второй половине XIX века;

- раскрыть цели, которые ставили  пред собой реформаторы при  осуществлении программы реформ;

- изучить процесс становления  и развития нового курса в  финансовой системе  России  в 60 - 90 - х гг. XIX века;

- оценить реальные итоги экономической  деятельности министерства финансов России в пореформенное сорокалетие и выявить причины, которые не позволили министрам финансов, в полном объёме достигнуть своих целей.

Объектом исследования в курсовой работе является финансовая система России в конце XIX  - начале XX в. Предметом  исследования являются основные направления трансформации финансовой системы России во второй половине XIX - начале XX века и их влияние на процесс модернизации экономики страны.

Наше исследование базируется на широком круге источников. Мы выделяем следующие  группы, имеющие специфические черты и особенности.

К первой группе источников относятся  документы законодательного характера и официально - нормативные материалы. Вторую группу источников составляют материалы периодической печати,   предназначенные для широкой общественности. Анализ материалов периодики позволил всесторонне исследовать реакцию различных слоев российского общества на проводимые преобразования, раскрыть широкий спектр существовавших оценок, а также понять специфику деятельности различных социальных, экономических, политических институтов и государственных деятелей рассматриваемого периода и их роль в финансово - экономической жизни Российской империи.

1. Особенности трансформации финансовой системы России в XIX веке

1.1 Проблемы и кризисные явления в финансовой системе России в процессе трансформации с 60-х годов XIX века

К началу 60-х гг. XIX века, финансовая система Российской империи уже не отвечала тем новым экономическим и социальным требованиям, которые предъявили к ней развивающаяся отечественная промышленность, рост производительных сил и растущая общественная активность. Основанная на феодальных принципах она не вписывалась в общее направление «великих» реформ Александра II.

Устаревшая финансовая система  не справлялась с хроническим бюджетным дефицитом, порождала недоимки по налоговым сборам и, как следствие этого, была не способна на эффективную финансовую поддержку намеченных преобразований. Финансовая политика носила ярко выраженный полуфеодальный характер и имела чисто фискальную направленность.

Методологические принципы построения бюджета России были разработаны М. Сперанским в начале XIX века. Им впервые в российской финансовой практике были предложены новые положения, обеспечивающие укрепление его устойчивости и сбалансированности [17, c.33]:

- расходы допустимы только в  том случае, если обеспечены соответствующими доходами (ранее расходы по запросам военного и некоторых других ведомств сначала осуществлялись, а потом правительство уже искало, где бы найти деньги); все государственные расходы объединялись в три группы: необходимые, от которых нельзя было отказаться; полезные (их можно временно отложить до лучших времён); излишние, которые необходимо вычеркнуть;

- сам бюджет делился на две  части: первая – обыкновенный бюджет, это необходимые и некоторые полезные расходы, обеспеченные надёжными доходами; вторая часть - чрезвычайный бюджет, это оставшиеся полезные расходы, которые финансировались за счёт нетрадиционных доходов, чаще всего путём выпуска внутренних или внешних займов.

Заложенные М. Сперанским методологические принципы позволили впоследствии министерству финансов поэтапно подойти к сбалансированию государственного бюджета, а от него к введению золотого монометаллизма. Однако одно прогрессивное построение бюджета не могло положительно влиять на эффективное функционирование финансовой   системы. Две основные черты российских финансов в середине XIX века   - бесконтрольность и секретность - порождали произвол и невероятную расточительность в расходовании государственных средств, казнокрадство и всевозможные должностные преступления. Всё это приводило к перерасходу установленных смет, усиливало потребность во внесметных расходах, подрывало доверие иностранных инвесторов к финансовому рынку и экономике России в целом.

Созданные в 1802 г. в Росси восемь министерств должны были в октябре текущего года представлять министерству финансов свои сметы на будущий год.

Все ведомственные сметы сводились  министерством финансов в единую роспись, а затем рассматривались в кабинете министров и представлялись царю на утверждение. Однако ведомственные сметы составлялись без необходимого обоснования и, в большинстве случаев, носили огульный характер. Формирование обособленных ведомственных смет развивалось по двум направлениям [17, c. 34]:

1) Некоторые ведомства были наделены  правом полной автономии и  имели собственные источники доходов и самостоятельно распоряжались принадлежащими им средствами. Финансы таких ведомств общегосударственной бюджетной росписью не учитывались (финансы удельного ведомства, доходы от кабинетных имуществ, воспитательных домов и др.). 

2) Бюджетная политика середины  XIX в.  характеризовалась стремлением многих ведомств к децентрализации. Почти все министерства имели свои собственные капиталы, которые расходовались вне всяких сметных предположений бюджетной росписи. 

Многочисленные бюджетные изъятия  усиливали бесконтрольность и путаницу. Они приняли настолько распространенный характер, что иногда само министерство финансов проявляло инициативу в выделении внутри ведомств специальных бюджетных капиталов.

Отсутствие бюджетного единства не позволяло министерству финансов установить даже картину государственных доходов  и расходов!

Логическим следствием неупорядоченности  бюджетного дела было отсутствие кассового единства. Каждое ведомство могло хранить любые суммы капиталов в своих кассах неограниченное время, сужая возможности министерства финансов в использовании наличности.

Характерным было и то, что в  ряде законодательных актов специально подчеркивалась сугубая секретность бюджетных росписей, которые не подлежали рассмотрению даже высших государственных учреждений. Вплоть до финансовой реформы 1862 г, государственный бюджет нигде не публиковался и утверждался царем в секретном порядке [10, c.23].

«До 1862 года - писал в своем дневнике А.Н. Куломзин, - финансы, т. е. бюджет, его размер и положение, доходность налогов и казны все это составляло предмет непроницаемой государственной тайны».

Существовавшая система Особого  государственного контроля была не совершенна и не имела серьезного значения. Вплоть до финансовой реформы 1862 г. органы государственного контроля не пользовались правом документальной ревизии по подлинным книгам, а производили лишь поверхностную проверку генеральных отчетов ведомств.

1.2  Реформы финансовой системы В.А. Татаринова

Кризисное состояние  финансовой системы России определялась несовершенством проводимой налоговой политики. Основная тяжесть налогов падала на крестьянство, составлявшее подавляющую часть производящего населения, в то время как дворянство, в руках которого находилась большая часть земельной собственности, прямых налогов не платило вообще. Выплата подушной подати, а также земских и натуральных повинностей была непосильной для значительной части крестьянства. Миллионы крестьянских хозяйств были не только не рентабельны, но лишь с трудом позволяли крестьянам существовать на грани нищеты.

Крымская война крайне негативно отразилась на положении  основной массы налогоплательщиков, ускорила и усугубила процесс  разорения крестьян. Значительная часть трудоспособного мужского населения была оторвана от производительного труда. Война еще более ухудшила состояние финансов страны и вызвала полное расстройство денежной системы. Дефицитность бюджета, существовавшая и до войны, усугубилась в этот период еще и тем, что расходные сметы, установленные в бюджетной росписи, вовсе не были обязательными для ведомств, большинство которых в середине бюджетного года испрашивало и получало дополнительные ассигнования. Из-за этого расходная часть бюджета намного превысила суммы, предусмотренные государственной росписью.

Основным источником покрытия военных расходов стал выпуск бумажных денег (кредитных билетов). За 1853 - 1857 г. было выпущено 424 млн. руб. кредитных билетов и к концу этого периода в обращении их находилось 735 млн. руб. Кроме того, правительство сделало два иностранных займа на сумму 100 млн. руб. и, наконец, выпустило 5 % банковские билеты на сумму в 277 млн. руб. Платежи по государственному долгу (проценты и погашения) составляли значительную статью расходной части государственного бюджета. В конце 50 - начало 60-х гг. XIX  столетия на это затрачивалось около 20% обыкновенных расходов бюджета, на армию и флот 35% [10, c.26].

Другим наиболее крупным  и непрерывно возраставшим источником поступления денег в бюджет был «питейный откуп». С 1832 г. по 1862 г. этот вид государственного дохода увеличился с 34 до 127 млн. руб. Накануне реформ он составлял около 40% всех обыкновенных доходов. «Питейный доход» находился на откупе у несколько крупнейших купцов и впоследствии стал важнейшим источником первоначального накопления капитала в России - Бенардаки, Кокарев, Мамонтов, Гинзбург и многие другие винные откупщики нажили миллионные состояния [17, c.93]. Из их среды вышли впоследствии крупнейшие предприниматели, железнодорожные концессионеры и банкиры. Однако в целом откупная система имела отрицательное воздействие на экономику страны. Накануне реформ в министерстве финансов ясно осознавали вред откупной системы, отмечая, что она разоряет широкие слои населения и таким образом способствует созданию недоимок по другим видам налогов.

Важнейшим следствием слабости и неустойчивости государственных  финансов было расстройство денежной системы. Проведенная Е.Ф. Канкриным в 1839 -1843 гг. денежная реформа, основывавшаяся на началах биметаллизма, в ходе которой доходы и расходы страны начали производить в серебряном исчислении (3 р. 50 коп. приравнивались к одному серебряному рублю), а выпущенные новые кредитные билеты разменивались как на золото, так и на серебро, только на короткое время восстановила размен и нормальное денежное обращение в стране. Начавшаяся через 10 лет Крымская война вновь заставила правительство прибегнуть к бумажно-денежной эмиссии, как к важнейшему источнику покрытия военных расходов и послевоенных дефицитов. Начиная с этой войны вплоть до конца XIX  в. в России  господствовало  неустойчивое бумажно-денежное обращение [13, c.14]. 

Глубокое понимание  возникших перед государством проблем  в области финансов заставило  правительство Александра II приступить к подготовке финансовой реформы. По инициативе комитета финансов для ознакомления с финансовой системой в США был командирован М.Х. Рейтеры (министр финансов 1862 - 1878 гг.), а для изучения финансового дела в четырёх европейских государствах (Австрии, Бельгии, Пруссии и Франции) В.А. Татаринов.

В основе его проекта  лежала концепция так называемых «здоровых финансов» и «единства бюджета». Ее суть состояла в том, что бюджет государства должен быть сбалансирован, а единая государственная роспись должна охватить все без исключения доходы и расходы страны. Это являлось не только показателем благополучия государства, но и первоочередной задачей финансовой политики государственных органов всех уровней. Все ведомства и министерства должны были, по предложению Татаринова, одновременно с отчётом за истекшим год, предоставлять в министерство финансов для анализа развёрнутые сметы на предстоящий бюджетный год. Обособленные доходы отдельных ведомств подлежали внесению в государственное казначейство. Устанавливалась строгая сметная дисциплина и обязательное целевое израсходование всех выделенных средств в конце бюджетного года. Как логическое следствие единства бюджета, автор предлагал ввести единство кассы, то есть сосредоточить все денежные средства в кассах министерства финансов с правом одного только этого министерства заведовать сбором всех государственных доходов и обязательностью платежей [17, c.116].

В области государственного контроля В.А. Татаринов предлагал  устройство в государстве только одной, но сильной и вполне независимой от исполнительной власти ревизионной инстанции, имеющей право по подлинным документам производить всестороннее наблюдение за движением капиталов и уполномоченной проверять и судить действия и хозяйственные операции исполнителей и главных распорядителей, вмешиваться в финансовую' деятельность учреждений и запрещать те расходы, которые контрольные органы считали неправильными, либо незаконными. Особое внимание при этом им уделялось становлению и развитию предварительного контроля, способного предупреждать и останавливать неправомерные действия по распоряжению государственными средствами, т.е. проверки правильности использования ведомствами ассигнованных сумм, прежде чем эти средства были израсходованы.

В мае 1862 г. Александр II утвердил «Правила составления, исполнения и заключения финансовых смет министерств и главных управлений», разработанных В.А. Татариновым. Реформа устанавливала новые правила по составлению и утверждению бюджетной росписи, предусматривавшей прежде всего осуществление принципа бюджетного единства. Министерство финансов получило возможность детально разбирать и устанавливать размеры расходования средств бюджета по отдельным министерствам. Все государственные доходы сосредотачивались в кассах государственного казначейства. Расходы производились из этих же касс в соответствии с бюджетными сметами и кассовыми росписями. В государстве вводилась единая система бюджетного учёта и отчетности. Таким образом, правительством был сделан крупный шаг вперёд, внёсший точность и порядок в распоряжение финансами государства. В отчёте министерства финансов за 1855 - 1880 гг. указывалось, что «Вследствие этого преобразования, финансовые сметы отдельных учреждений, начиная с 1863 г., подвергались ежегодным значительным сокращениям ... общий итог государственных доходов увеличился от внесения в сметы тех ресурсов казны, которые до 1863 г. расходовались ... отдельными управлениями», всего в казначейство поступило коло 42 млн. руб., ранее составлявших примерно 300 отдельных ведомственных бюджетов» [10, c.41].

Правительство получило возможность реально оценивать  свои финансовые возможности при проведении реформ, которые требовали значительных финансовых затрат. Так, на важнейшую из них - отмену крепостного права, в период 1861-1880 гг. было затрачено около полумиллиарда руб., в среднем около 5% от доходов бюджета за этот период.

В январе 1863 г. В.А. Татаринов  был назначен на должность государственного контролера. Фактически созданный им институт превращается в единый контрольно - ревизионный орган, имеющий право ревизионной проверки всех государственных учреждений. Для повышения эффективности контроля за расходованием средств на местах, создаются губернские  контрольные  палаты  и  их  отделения. На государственный контроль возлагалась также задача предварительного рассмотрения годовых смет ведомств представляемых при составлении бюджета на будущий год и годового отчета о расходах.

Важной заслугой В.А.Татаринова явилось введение в существовавшую тогда ревизионную практику фактического контроля. С 1866 г. государственные доходы и расходы стали проверяться контрольными палатами ежемесячно и по подлинным документам [17, c.167].

Бюджетная реформа была дополнена рядом второстепенных нововведений в налогообложении. Главным из них стало введение питейного акциза и отмена отступов. При проведении реформы правительство поставило во главу угла не только фискальный интерес, но и задачу уничтожения откупной системы как источника разложения общества. Согласно введенному с января 1863 г. «Положению о питейном сборе», оптовая и розничная продажа вина могли осуществляться всеми желающими при соблюдении установленных правил.

Цены на спиртные напитки  могли устанавливаться свободно. Вместе с тем регламентация торговли была усилена, в частности вводилась норма продажи вина «в одни руки». Винокурение могло осуществляться как частными, так и казенными заводами. Право на винокурение предоставлялось дворянам, а также в разных губерниях лицам различных состояний, состав которых определялся местными условиями. Питейный доход казны состоял из акциза и патентного сбора. Акциз исчислялся ежегодно с количества спирта и вина в пересчете на безводный спирт (алкоголь), которое должно было быть выкурено на винокуренном заводе, исходя из имеющегося оборудования. Общее управление делами возлагалось на министерство финансов. Непосредственное заведование на местах - на акцизные управления (губернские и окружные). Права этих управлений были весьма широкими, а оплата служащих, как правило, выше, чем в других казенных учреждениях. Поступления питейного дохода увеличились главным образом вследствие повышения размеров акциза (в 1865 г., 1870 г. и в 1874 г.). При этом с начала 70-х годов количество выкуриваемого спирта по официальным данным стало снижаться и составило в 1882 - 1883 гг. менее 60 % от уровня 1872 - 1873 гг. Таким образом, среднедушевое потребление вина (не считая корчемного) в 60 - 70 - е гг. ощутимо сократилось. Тем не менее, в мирные годы (1875 - 76 гг. и 1880 г.) питейный доход составлял более 30% поступлений в казну. А в 1879 (военном) году питейный доход достиг 229,5 млн. руб., составив 35,6% обыкновенных доходов казны [10, c.115].

1.3 Основные реформы финансовой системы России в области бюджета и налогообложения в XIX в.

Одним из важных шагов финансовых реформ 60 -х гг. XIX века, стало введение «принципа публичности государственных росписей» (с 1862 г.) и отчётов государственного контроля (с 1866 г.). Эта запоздалая мера правительства, безусловно, способствовала восстановлению доверия общественности к русским финансам, и, в первую очередь, иностранных держателей капиталов, так как в условиях бедности внутреннего денежного рынка, страна могла экономически развиваться лишь с помощью иностранных капиталовложений. Благодаря этому шагу, министерству финансов в 1862 г. удалось сделать 5% заем в Лондоне на 15 млн. ф.ст., для проведения денежной реформы. Министерство финансов рассчитывало стабилизировать денежную систему путём размена огромной массы не обеспеченных  золотом кредитных билетов на серебро по постепенно повышавшемуся курсу. Но реформа провалилась из-за недостаточности суммы накопленного для её проведения золотого запаса и общего кризисного финансово - экономического положения в стране [16, c.57]. 

Однако финансовая система  России нуждались не только в централизации бюджета и введении принципиально иных методов финансового контроля, ей необходимы были основанные на буржуазных принципах, коренные преобразования налоговой системы. Слабость прямого обложения, незначительная доля соответствующих поступлений в доходах бюджета, а также ограниченность базы как прямого, так и косвенного обложения преимущественно доходами земледельческого населения, продолжала оставаться ахиллесовой пятой государственных финансов России, правительство остро нуждалось в новой налоговой системе, способной обеспечить непрерывный приток денежных средств в казну и финансирование реформ. Прежде всего, это связывалась с отменой подушной подати. Дискуссии об отмене подушной подати и замене сословных налогов всесословными велись почти безрезультатно с середины XIX в. Единственным их результатом явилась отмена с 1 июля 1863 г. подушной подати с мещан и некоторых местных налогов, платимых ими взамен подушной подати. Отмененная сумма подушной подати с мещан (около 4 млн. руб.) была покрыта наполовину введенным с июля 1863 г. налогом на недвижимые имущества в городах, посадах и местечках и наполовину патентным сбором с мещан [17, c.144].

Налоговая политика 60-70-х  гг. отличалась крайней непоследовательностью. С одной стороны правительство и министерство финансов ясно понимали, что подушная подать изжила себя и обречена, так как приносила одни лишь недоимки, с другой - они не решались изменить действовавшую в течение полутора веков систему. Тем не менее, правительство все-таки делало попытки как-то приспособить ее к новым условиям. Так, с целью «достигнуть некоторого соответствия подушной подати имущественным условиям плательщиков» в 1863 и 1867 гг. была установлена, вместо однообразного обложения ревизских душ, шкала окладов, учитывавшая, в какой - то мере местные условия [13, c.23].

В то же время финансовые реформы, проведенные правительством в 1861 - 1862 гг., не позволили ему справиться с хроническими дефицитами бюджета, преследовавшими его из года в  год. Поэтому министерство финансов наряду с другими способами стабилизировать положение неоднократно прибегало к увеличению подушной подати, совершенно не считаясь с тем, что эта мера была не только чревата разорительными последствиями, но и била, в конечном счете, по финансовым интересам самой казны. Из приведенной ниже таблицы видно, что за период 1862 – 67 гг. среднедушевые оклады по стране повысились на 77 коп., что должно было дать казне дополнительно 17 млн. 744 тыс. руб. 

Таблица 1 - Увеличение подушной подати в 1862 - 1867 гг.

Кроме того, к подушной подати с 1 января 1875 г. были присоединены 
два новых налога, которые ухудшили и без того плачевное положение крестьян.

Таблица 2 - Государственный Земской и Общественный сборы в 1875 г.

Стабилизация прямого  обложения произошла только после  неурожаев 1867 - 1868 гг., когда стала  очевидной бессмысленность дальнейшего усиления налогового гнета. Рост недоимок заставил министерство финансов перейти к более гибкому порядку взимания податей, предоставляя льготы отдельным категориям налогоплательщиков. Были сделаны некоторые попытки приспособить старую податную систему к новым условиям: 1 января 1863 г. подушная подать с мещан была отменена и заменена налогом на городскую недвижимость, а 1 июня 1870 г. принят закон о переложении части государственного земского сбора на земли всех сословий, в том числе помещичьи (с 1875 г. этот налог стал поступать в Казначейство под наименованием государственного поземельного налога) [10, c.117].

Вопрос о реформировании системы налогообложения и замене ее более прогрессивной обсуждался в 60-70 - е гг. в печати, земствах и  в правительственных кругах. Одной из основных тем этой полемики была тема о введении в Российской империи всеобщего подоходного налога. В 1872 г. для рассмотрения проектов земских собраний была создана комиссия под председательством министра государственных имуществ П.А. Валуева. Работа этой комиссии в значительной мере объяснялась общими условиями того времени. Податная система была теснейшим образом связана со всеми сторонами общественной и государственной жизни. Отсутствие  определенных взглядов на будущее, борьба старых начал с новыми, определяли переходный характер экономической жизни страны тем более, что права и положение различных классов населения далеко еще не были определены.

Важен вывод комиссии в отношении всесословного обложения. Он показывает, что в правительственных кругах рассматривалась чисто фискальная сторона реформы, её экономический аспект (развитие производительных сил и частной собственности) не учитывался. Кроме того, из него видно, что правительство опасалось вызвать недовольство дворян и помещиков, и старалось провести преобразование налоговой системы наиболее безболезненно экономически, прежде всего для привилегированных классов и политически для правительства. Но все-таки принцип всеобщности, т.е. равенства всех сословий перед налогообложением, был принят в качестве отправной точки будущей реформы [13, c.24].

Заключение комиссии о роли земств, в связи с податной реформой, было серьезным ударом по иллюзиям земств, ожидающим своего привлечения к обсуждению проекта Податной комиссии, и показало, что правительство в области внутренней политики придерживается жесткого курса и не собирается расширять компетенцию учреждений местного самоуправления. Оно гласило: «Предоставить министру внутренних дел ... не сообщать этим (земским (авт.)) учреждениям никакого отзыва насчет предположений правительства касательно дальнейшего направления вопроса о преобразовании податной cиcтeмы».

7 апреля 1872 г. доклад комиссии  был утвержден императором Александром II. Таким образом, утверждение императором заключения податной комиссии 1872 г. является важным моментом окончательного решения правительства провести реформу налоговой системы путем постепенного перехода к принципу всеобщего обложения. Но министерству финансов, в то время, так и не удалось провести кардинальное преобразование налоговой системы.

Лишь отчасти удалась реформа  промыслового обложения. Занявший пост министра финансов в 1862 г. М.Х. Рейтерн в 1863-1865 гг., принятыми новыми положениями за право торговли и промыслов, внёс некоторые улучшения в правовое положение купечества. Правительство предоставляло право всем лицам всех сословий заниматься торговлей и предпринимательством [4, c.67].