Финансово-бюджетная деятельность губернского земства

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение            3

1 Земская реформа 1864 года         5

1. Формирование губернских и уездных земских органов    5
2. Основные направления деятельности  губернских и уездных земских органов 9

2 Финансово-бюджетная деятельность губернского земства      14

1. Источники пополнения бюджета        14
2. Расходование бюджета         20

Заключение            29

Список  использованных источников и литературы      30 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ

     Изучение  исторического опыта деятельности земских учреждений России во второй половине XIX - начале XX вв. имеет огромное научное и общественно-политическое значение. Возросший интерес к деятельности органов местного самоуправления дореволюционной России вызван не только несомненными заслугами земства в различных отраслях хозяйственно-экономической и культурной жизни, но в первую очередь, кризисом региональных управленческих структур и органов местного самоуправления в современной России. Поиск выхода из сложившейся ситуации всё чаще приводит исследователей, общественных и государственных деятелей к мысли о возрождении традиций местного самоуправления Императорской России, которые были не востребованы и подвергались незаслуженной критике в советский период истории.

       Осмысление сущности земского самоуправления невозможно без изучения влияния русского земства на хозяйственно-экономическую жизнь страны. В связи с этим, немаловажной задачей представляется изучение вопросов, связанных с конкретным вкладом земства в развитие хозяйственно-экономической сферы общественной жизни. Земские бюджеты служат показателем результатов земской экономической деятельности. По ним можно проследить глубину, темпы и направления работы земских органов.

       Круг исследований, посвященных истории земских учреждений, различным аспектам их деятельности, достаточно широк и разнообразен. Труды по земской проблематике появились уже в первые годы существования новых органов самоуправления. Так В. П. Безобразов в своем исследовании «Государственные доходы России, их классификация, нынешнее состояние и движение», рассматривает экономическое состояние России в период с 1866 по 1872 гг.

     В начале XX в. выходит в свет большое  количество работ, посвященных многим вопросам практической деятельности земств различных губерний страны. Самым  полным научным исследованием вопросов земского самоуправления стала монография Б. Б. Веселовского "История земства за сорок лет", рассмотревшая деятельность земства буквально во всех областях хозяйственно-экономической и культурной жизни. А также работа З. Г. Френкеля «Очерки земского врачебно-санитарного дела», посвященная постановке медицинского дела в губернских и уездных земствах.

     Также очень ценной исторической работой  по изучению финансовой деятельности начала XX в. является исследование И. Х. Озерова «Основы финансовой науки». Второй выпуск «Бюджет» рассматривает систему местных финансов, исходя из опыта Англии, Франции, Пруссии и России. Такие главы второго выпуска, как «Земский сбор», «Местные финансы России», «Натуральные повинности» и «Земский бюджет» посвящены системе земского налогообложения, формированию и расходованию земского бюджета.

     В постсоветский период произошел  бурный рост количества исследований российского земства. Эти исследования чаще всего ограничены сравнительно узкими территориальными, хронологическими и тематическими рамками. Например, исследование  В. Ф. Абрамова «Бюджет земства (по материалам Казанской губернии, 1865 – 1890 гг.)». А также статья Ф. А. Петрова «Органы самоуправления в системе самодержавной России». Благодаря научным изысканиям постсоветского времени достигнута определенная полнота изучения исторического понятия «земство», что позволяет исследователям перейти к более конкретному и тщательному изучению земств  на региональном уровне.

       В настоящее время изучение проблем истории и финансово-хозяйственной деятельности земств имеет более прикладной характер и региональную направленность. Так в монографии М. С. Низамовой «Земские бюджеты Поволжского и Уральского регионов как показатели финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления», основанной на богатой базе источников, анализируется социально-экономическая деятельность земских учреждений Поволжского и Уральского регионов с 1864 по 1914 год.

     Несмотря  на то, что вопросы, касающиеся земского управления в России, а также финансово-бюджетной  деятельности земств, интересны для ученых и отражены во многих научных трудах, остается еще достаточно неисследованных архивных материалов и других источников. Поэтому тема «Бюджет земства» актуальна и требует более тщательного и глубокого осмысления и изучения.

     Данная  работа имеет целью рассмотрение деятельности губернских и уездных земских органов в финансово-бюджетной сфере.

     Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Рассмотреть основные положения Земской реформы 1864 года.
2. Определить основные направления деятельности губернских и уездных земских органов по формированию и расходованию бюджета. 

1 Земская реформа 1864 года

1.1 Формирование губернских и уездных земских органов

     Земская реформа 1864 года, получившая свое официальное оформление в  «Положении о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.»¹, одна из наиболее важных Великих реформ 1860-1870-х гг., наиболее тесно связанная с отменой крепостного права в России.

     Местное управление в дореформенный период строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования. Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках экономическую, политическую и административно-судебную власть над своими крестьянами.

     Дореформенная система местного самоуправления отражала преимущественно интересы дворянско-помещичьего класса. Преобладал принцип бюрократизма и централизма, не учитывающий нужд местного населения.

     Проведение  крестьянской реформы потребовало  неотложной перестройки системы местного управления. Главная цель правительства была сосредоточить как можно больше полномочий в руках дворян-помещиков.

     Также стоит отметить такой факт, что  устройство земского самоуправления вызывалось и определялось потребностями капиталистического развития страны, развития земледелия, промышленности, торговли, путей сообщения, ростом народонаселения. Бюрократическая государственная система не учитывала местные потребности и  интересы, уже не могла в новых условиях растущего  капиталистического хозяйства обеспечить растущие потребности земств. При наличии сравнительно развитой промышленности, сельского хозяйства и торговли уже нельзя было мириться с отсутствием путей сообщения, систематическими неурожаями, низкой агрикультурой, падежами скота, почти сплошной неграмотностью населения. Капитализм требовал серьезного улучшения местного хозяйства.

     После отмены крепостного права развитие промышленности и торговли не сразу  пошло в гору. Одной из причин этого были многочисленные недостатки в организации местного хозяйства. Между тем внутренний рынок после реформы 1861 года начал расширяться.

     Меры  для развития торговли и промышленности могли принимать только правительственные  учреждения. Открытие ярмарок и торгов, учреждение фабрик и заводов, устройство пристаней и верфей всецело зависело от разрешения губернатора и губернского правления, а в известных случаях допускалось только с утверждением центральной власти. Выставки мануфактурных изделий и произведений сельского хозяйства могли открываться только после утверждения министром внутренних дел или министром государственных имуществ. Сбор сведений и предположений о развитии местного хозяйства предоставлялся почти исключительно губернатору. Эта система опеки со стороны государственных органов власти совершенно подавляла инициативу и вызывала постоянные жалобы продвинутой части дворянства, купечества и нарастающего класса независимых зажиточных крестьян.

     Успех всех мероприятий по развитию торговли и промышленности зависел всецело  от губернских властей. Но правительственные чиновники не торопились разрешать вопросы, связанные с торговлей и промыслами. Создавалось противоречие между капиталистическим развитием и тормозящим это развитие бюрократическим аппаратом царского самодержавия. Передача местного хозяйственного управления из рук бюрократии в руки общественных сил казалась естественным выходом.

     Особенно  большим препятствием дальнейшему  капиталистическому развитию было состояние  путей сообщения. К концу 1850-х и к началу 1860-х годов появились новые дороги  шоссе, но их эксплуатация была крайне затруднена из-за плохой организации дорожной повинности. К тому же нередко дороги проводились без всякого учета экономических потребностей местности.

     Все перечисленные предпосылки послужили толчком для подготовки земской реформы, которая началась в 1859 г., когда полным ходом шла работа над крестьянской реформой 1861 г.

     Лидером правительства в этой законодательной деятельности был Н. А. Малютин (Николай Алексеевич Милютин (1818—1872 гг.) — российский государственный деятель, один из главных разработчиков Крестьянской реформы 1861 года, член Государственного совета).

     Основные  принципы земельной реформы выборность, всесословность, самоуправление в вопросах местных хозяйственных нужд были включены в проект еще до отставки Милютина в апреле 1861 г.. Возглавивший затем подготовительные работы министр внутренних дел П. А. Валуев (Пётр Александрович Валуев (1815 —1890 гг.) — русский государственный деятель, министр внутренних дел, граф), будучи оппонентом Милютина был вынужден считаться с этим проектом и принять его за основу.

     «Положение  о губернских и уездных земских  учреждениях от 1 января 1864 г.» предусматривало  создание земства в 34 губерниях Европейской  части России. Земская реформа  не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, где почти не было дворянского землевладения, а также на национальные окраины России Прибалтику, Польшу, Кавказ, Казахстан, Среднюю Азию.

     Согласно  «Положению о губернских и уездных  земских учреждениях от 1 января 1864 г.» создавались в уезде и губернии земские учреждения, состоявшие из земских собраний и земских управ. Избирательная система строилась на сочетании сословного и имущественного принципов. Каждые три года жители уезда разных сословий избирали от 14 до 100 с лишним гласных депутатов уездных земских собраний.

     Выборы  проводились по куриям (частям), на которые  разделялось все уездное население.

     Первую  курию составляли землевладельцы, имевшие 200 десятин и более земли или  другое недвижимое имущество стоимостью 15 тыс. руб., или годовой доход в 6 тыс. руб.. Самым большим по численности сословием в этой курии было дворянство, однако со временем все большую роль начали играть представители других сословий - купцы, скупавшие дворянские земли, богатые крестьяне, приобретавшие землю в собственность.

     Вторую  курию составляли горожане, владевшие  купеческими свидетельствами, торговыми  и промышленными предприятиями  с годовым доходом не менее 6 тыс. руб., владельцы недвижимого имущества в городе, стоимостью не менее чем 500 руб. в небольших и 2 тыс. руб. в крупных городах.

     Третья  курия главным образом состояла из представителей сельских обществ, крестьян, для которых не требовался специальный  имущественный ценз. Создание сословного крестьянского самоуправления (сельского  и волостного) позволило дать выход крестьянам во всесословные земские учреждения.

     Закон определял нормы представительства  в уездных земских собраниях  от каждой курии. Представителям городов  отводилась небольшая квота. Устанавливалось  формально равное представительство курий уездных землевладельцев и сельских обществ — один гласный от 3 тыс. усредненных душевых наделов. Данная норма, разумеется, обеспечивала преобладание в губернском земстве помещиков.

     На  уровне уездных земств, где дворянство и крестьянство имеют примерно равное количество представителей. Это объясняется тем, что в уезде, как более мелкой территориально-административной единице, проживало примерно одинаковое количество крестьян-земледельцев и помещиков.

     Данные  предположения подтверждаются данными представленной ниже таблицы.

Таблица 1 – Результаты выборов губернских и уездные гласных на земских  выборах 1865 – 1866 годов, в % ². 

     Председателями  уездного и губернского земских собраний являлись уездный и губернский предводители дворянства. Земские собрания являлись распорядительными

органами, они избирали исполнительную власть - губернские и уездные земские управы, которые состояли из трех - пяти человек.

     Уездные и губернские земские собрания не были постоянно действующими органами. Очередные сессии собраний созывались один раз в год и продолжались в течение нескольких дней. Могли  проводиться и внеочередные сессии. Заседания собраний были открытыми  для публики. Однако подавляющее большинство гласных не имело заметного влияния на ход земских дел, их деятельность в земстве даже не оплачивалась. Исключением были те гласные, которые вошли в состав управы или активно работали в специально созданных комитетах и комиссиях. Уездные и губернские земские управы, в отличие от собраний, функционировали постоянно и обладали реальными рычагами управления хозяйством. Правительство неоднократно оговаривало свой запрет на обсуждение в земстве тех или иных политических вопросов. 

     1.2 Основные направления деятельности  губернских и уездных земских органов

     Компетенция земства ограничивалась местными хозяйственными делами (медицина, народное образование, агрономия, ветеринарная служба, устройство местных дорог, организация статистики и др.). Земские сборы обеспечивали финансовую базу деятельности земских учреждений.

     В пределах своей компетенции земства  обладали относительной самостоятельностью. Губернатор, как представитель государственной, а не земской, власти, назначаемый Императором, мог лишь наблюдать за законностью земских решений. Он также утверждал председателя уездной земской управы, членов губернской и уездной управ. Председателя губернской земской управы утверждал министр внутренних дел.

       Во втором пункте первой главы «Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.» обозначены дела, подлежащие ведению земских учреждений: 

     I. Заведывание имуществами, капиталами  и денежными сборами земства. 

     II. Устройство и содержание принадлежащих  земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержимых на счет земства. 

     III. Меры обеспечения народного продовольствия. 

     IV. Заведывание земскими благотворительными  и прочие меры призрения; способы  прекращения нищенства; попечение  о построении церквей. 

     V. Управление делами взаимного  земского страхования имуществ. 

     VI. Попечение о развитии местной  торговли и промышленности. 

     VII. Участие, преимущественно в хозяйственном  отношении и в пределах, законом  определенных, в попечении о народном  образовании, о народном здравии и о тюрьмах. 

     VIII. Содействие к предупреждению  падежей скота, а также по  охранению хлебных посевов и  других растений от истребления саранчею, сусликами и другими вредными насекомыми и животными. 

     IX. Исполнение возложенных на земство  потребностей воинского и гражданского управлений, и участие в делах о почтовой повинности. 

     X. Раскладка тех государственных  денежных сборов, разверстание которых  по Губернии и уездам возлагается  на земские учреждения, на основании  изданных о том узаконений  или особых распоряжений, Высочайшею властию утвержденных. 

     XI. Назначение, раскладка, взимание  и расходование, на основании  Устава о земских повинностях,  местных сборов для удовлетворения  земских потребностей Губернии или уезда.

     XII. Представление, чрез Губернское  начальство, высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд Губернии или уезда, и ходатайство по сим предметам, также чрез Губернское начальство; доставление, по требованиям высших правительственных учреждений и Начальников Губерний, сведений, до земского хозяйства относящихся. 

     XIII. Производство выборов в члены  и другие должности по земским  учреждениям и назначение сумм  на содержание этих учреждений. 

     XIV. Дела, которые будут вверены земским  учреждениям, на основании особых уставов, положений или постановлений.³

     Правовые  и материальные возможности земских  учреждений оставляли желать лучшего. Наряду с необходимостью согласования целого ряда хозяйственных решений  с губернскими властями и министром  внутренних дел, выполнение постановлений по земским сборам и повинностям было возможным лишь при содействии земской полиции, которая подчинялась не земству, а губернской администрации.

     Доходная  часть земского бюджета определялась, в основном, поземельными сборами. Земские  сборы расходовались на содержание земских должностных лиц и служащих, а также на исполнение, возложенных на земство, хозяйственных обязанностей. Этих средств недоставало для удовлетворения даже минимальных местных потребностей. Увеличение земских сборов было обременительным для народа, а правительственных субсидий на содержание земских учреждений почти не поступало, в том числе, из-за тяжелого финансового положения России. Большую роль в земской деятельности приобрели частная инициатива, благотворительность, меценатство.

     Но  и в условиях постоянной нехватки денежных средств земства сумели успешно решать стоявшие перед ними сложнейшие социально-экономические  и культурные задачи. Они обзавелись значительным штатом служащих — врачей, учителей, агрономов, статистиков, техников, страховых агентов и других профессионально подготовленных специалистов.

       Земские работники и их семьи  образовали так называемый «третий элемент» — слой разночинной русской интеллигенции (первым и вторым элементами называли соответственно гласных и членов земских управ).

     Усилиями  земских врачей и фельдшеров в  провинции начал повышаться уровень  медицинского и ветеринарного обслуживания. На селе постепенно улучшались санитарные условия, вошли в практику прививки от оспы, были предотвращены опасные  эпидемии. В итоге смертность среди крестьян понизилась на четверть.

     Земские учителя, общественный престиж которых  был очень высок, обучали крестьянских детей грамоте. В конце 1870-х гг. насчитывалось 12 тыс. земских школ, а к 1914 г. — 28 тыс. За этот же период земства подготовили на свои средства 45 тыс. учителей. Земские школы на селе стали лучшими в стране начальными учебными заведениями, в которых получили образование 2 млн. детей.

     Агрономы  заботились о повышении плодородия почв, предпринимали попытки преодолеть экстенсивный характер земледелия (экстенсивный характер земледелия предусматривает увеличение урожая путем расширения обрабатываемых земель, а не усовершенствованием орудий труда, введением новых технологий обработки земли), вводили различные технические новшества.

       Кроме того, формировалась система  мелкого сельскохозяйственного  кредита, развивалось страховое  дело. При поддержке земств на  местах ширилось строительство  железных и шоссейных дорог.  Всемирное признание получила  земская статистика, всесторонне исследовавшая народное хозяйство, положившая начало современной социологии. Материалы и сведения земской статистики — богатейший источник по истории социально-экономического, аграрного развития пореформенной России.

     Деятельность  земских учреждений в России не ограничивалась только культурно-хозяйственными вопросами. Они стремились играть роль и в политической жизни страны. По своей сути новые органы местного самоуправления неизбежно тяготели к парламентским формам государственного устройства. Поэтому в рамках земства в России возникло в пореформенный период противостоящее самодержавию политическое течение, получившее в исторической литературе название земского либерального движения.

     Американский  журналист Джордж Кеннан, несколько  раз посетивший Россию, посвятил русским либералам специальный очерк, в котором, в частности, писал: «Единственный базис, на который они могли опереться, был тот, который давался самим учреждением земств, так как они, будучи членами законом утвержденной корпорации, были призваны правительством в качестве уполномоченных от населения»⁴.

     И действительно, русские либералы верили, что за упорядочением местного самоуправления и весь государственный строй  подвергнется преобразованию и правительство  призовет земских представителей на более важные посты в области правительственной деятельности.

     История земского либерализма - это составная  часть истории российского либерализма. К концу 1870-х годов наметились основные пункты политической программы земского либерализма: расширение сферы деятельности земства посредством передачи ему административно-политических функций на местах и распространения принципов самоуправления на верхние этажи государственного устройства России, а также обеспечение элементарных гражданских свобод - личности, слова, печати, собраний и т.д.

     Но  либеральным планам земского дворянства не суждено было сбыться, им помешала земская контрреформа Александра III, принятая в 1890 г., которая сузила без того ограниченные права и свободы земств.

     Земская реформа создала в России новый, современный институт местного самоуправления, приобщила к гражданской жизни ранее абсолютно бесправное крестьянство, она способствовала развитию местного благоустройства.

     Но  изначально существовал ряд противоречий между государственными и земскими властями. Правительство препятствовало и общению земств друг с другом, боясь конституционных изменений. У земств не было собственных органов принудительной власти, что вынуждало их обращаться к администрации и полиции. Все это поставило земство с первых шагов в оппозицию к самодержавной власти и вместе с тем делало его уязвимым, не защищенным от пресса могучей государственной машины. Общий пересмотр земской реформы осуществлен в царствование Александра III.

2 Финансово-бюджетная деятельность губернского земства (на примере земских учреждений Поволжского и Уральского регионов с 1864 по 1914 год) 

2.1 Источники пополнения бюджета

     Бюджеты  земских  учреждений  формировались  за счет взимания местных налогов.

Правительство  не  финансировало  земства. Земские финансы постоянно регулировались до 1899 г. «Временными правилами для земских учреждений по делам о земских повинностях»,  а позже – «Уставом  о земских повинностях».  Заведование земским хозяйством  в губерниях было возложено на выборные учреждения –  губернские  земские собрания и их исполнительные  органы –  губернские  и уездные земские управы. Надзор за правильностью  действий  этих  учреждений  принадлежал  губернаторам,  а  высшее  заведование земскими  повинностями  осуществляли  Министерства финансов и внутренних дел.⁵ 

     По  “Уставу о земских повинностях” от 1899 г. земские повинности были разделены  на государственные и губернские. Повинности выражались в денежных сборах, которые пополняли бюджет либо государства, либо губернского земского учреждения.

     К числу государственных повинностей, отнесено было: