Финансово-экономические основы местного самоуправления

ФГБОУ СПО АЛТАЙСКИЙ ПРОМЫШЛЕННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ КОЛЛЕДЖ 

КОМПЛЕКСНАЯ КУРСОВАЯ РАБОТА 

БАРНАУЛ 2011 

Содержание 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

     Органы  местного самоуправления должны иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. Так, в соответствии с Конституцией РФ (ст. 132), при наделении этих органов отдельными государственными полномочиями им должны передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства. Глава 4 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» уточняют данное положение Конституции РФ. Из этого следует, что признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает определенные обязательства со стороны государства по созданию необходимых экономических, финансовых и правовых условий и предпосылок для развития местного самоуправления.

     Конституционное закрепление финансовых основ местного самоуправления подчеркивает важность рассматриваемой темы. Не случайно в Европейской хартии местное самоуправление самая большая по объему статья посвящена характеристике источников финансирования органов местное самоуправление.

     Актуальность  данного исследования состоит в  том, что местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства и призвано обеспечить сочетание государственных  интересов и интересов каждого  отдельно взятого города, поселка, деревни, каждой каким-либо способом обособленной населенной территории.

     Целью курсовой работы является исследование финансово-экономических основ местного самоуправления.

     Исходя, из выше поставленной цели курсовой работы вытекают следующие задачи:

- рассмотрение основных положений финансово – экономических основ

местного  самоуправления;

     - проанализировать финансово-экономические нормы Европейской Хартии; 

- рассмотреть понятие муниципальной собственности и раскрыть её нормативную базу;

- выявить основные направления местного бюджета;

- раскрыть доходную часть местного бюджета;

- исследовать расходную часть местного бюджета;

- в  заключении подвести итог по  проделанному исследованию.

         Объектом исследования выступают  общественные отношения, связанные с финансово-экономическими отношениями местного самоуправления.

          Предметом данного исследования являются финансово-экономические основы местного самоуправления.

     Методологической  базой данного исследования являются методы анализа, синтеза, индукции, дедукции, а также юридический метод, который включает юридико-техническую методику и методы толкования закона.

     При написании данной работы были использованы следующие нормативно-правовые источники: Конституция Российской Федерации, Федеративный закон от 6 октября 2003г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Устав городского округа - города Барнаула Алтайского края и иные нормативно-правовые акты. А также научная и учебная литература: Глазунова Н.И., Овчинникова И.Н., Парахина В.М., Шамсутдинова Э.М., Киричук С.М., Туктаров Ю.Е. и т.д.

     Данная курсовая работа состоит из введения, основной части,  заключения и списка использованной литературы. Во введении раскрывается актуальность темы курсовой работы, цели, задачи, объект и предмет исследования.

     В основной части содержится 2 раздела, которые разделены на подразделы и в которых исследуются такие вопросы, как основные положения финансово-экономических основ местного самоуправления и местный бюджет: понятие, структура, принципы формирования. 

     В РФ процесс становления и развития местного самоуправления протекает  с большими трудностями. Есть множество  причин и проблем, в том числе и проблем финансирования, замедляющих и не способствующих развитию местного самоуправления в РФ. Некоторые, наиболее острые из них освещены в данной работе. Особое место уделено определению понятия финансовых основ местного самоуправления, процессу формирования и утверждения местного бюджета как основе эффективного функционирования местного самоуправления.

     Таким образом, в сфере формирования и  функционирования финансово-экономических  основ местного самоуправления существует немало неразрешенных и дискуссионных вопросов, о некоторых из которых пойдет речь в данной работе.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1 Основные положения финансово-экономических основ местного самоуправления

1. Понятие финансово – экономических основ

       Согласно главе 1 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года  №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местным самоуправлением признается «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией  Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». [1.6, c.1]

     Как следует из определения, «самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица». Соответственно, органы местного самоуправления представляют собой децентрализованную часть государственного аппарата, сочетающую в себе государственные и общественные начала.

     Вместе  с тем в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления, осуществляющие публичную власть в границах территорий муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) - не входят в систему органов государственной власти.

     В значительной мере обеспечение социально-экономического развития муниципального образования  связано с решением вопросов местных  финансов: формирования, утверждения  и исполнения муниципального бюджета; установления местных налогов и сборов.

     Муниципальную собственность, согласно законодательству РФ, составляют средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

     В соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским, а также другим муниципальным образованиям. [1.4, c.13]

     Органы  муниципальных образований могут выступать в имущественном обороте в качестве самостоятельных юридических лиц — муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления за закрепленным за ними имуществом. Частью этого имущества – денежными средствами - они будут отвечать по своим обязательствам. При осуществлении ими правомочий собственника — муниципального образования — они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну. Именно имущество казны, в первую очередь, средства соответствующего бюджета, составляют базу имущественной ответственности такого муниципального собственника по своим долгам.

     В связи с этим муниципальное имущество делится на две части:

     - имущество, находящееся в муниципальной собственности и закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение;

      - местные финансы - средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

     Понятие «местные финансы» идентично понятию  «финансовые ресурсы местного самоуправления». В значительной мере их основу составляют средства муниципального бюджета. Финансовые средства (финансовые ресурсы) местного самоуправления представлены в рамках финансовой системы государства в качестве одного из ее центральных звеньев. Именно в финансовой сфере проявляется неразрывная связь между государственной и муниципальной властью.

     Финансово-экономические  основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований.

     Общие начала финансовой деятельности органов  местного самоуправления регулируются на уровне Конституции Российской Федерации, устанавливающей основные принципы организации и деятельности общества и государства и оказывающей существенное влияние на развитие российского законодательства. В целом правовое регулирование финансовой деятельности органов местного самоуправления осуществляется на уровне Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. [1.1, c.17]

     Органы  местного самоуправления осуществляют деятельность по планомерному и целенаправленному  образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) муниципальных образований, прежде всего в правовой форме; они могут принимать нормативные правовые акты, регулирующие финансовую деятельность в пределах соответствующих территорий.

     Анализ  положений нормативных правовых актов органов местного самоуправления в финансовой сфере позволяет распределить их на две группы:

     - общие, регулирующие основы организационно-финансовой деятельности органов муниципальной власти (уставы муниципальных образований, положения о структуре финансовых органов местного самоуправления);

     - специальные, регулирующие правоотношения в бюджетно-налоговой сфере (положения о местных бюджетах; постановления, положения и решения, касающиеся вопросов местного налогообложения и т.п.).

     В своей нормотворческой деятельности органы муниципальной власти обязаны руководствоваться Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами федеральных органов исполнительной власти и законодательством соответствующего субъекта Федерации, что в некоторой степени ограничивает их самостоятельность. [2.4, c.68]

     Подытоживая, можно сделать вывод, что финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат, прежде всего, удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. Вместе с тем укрепление и развития финансово-экономических основ местного самоуправления оказывает влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Но при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов. 

2. Европейская Хартия об основах местного самоуправления

     Европейская Хартия местного самоуправления  — многосторонний договор между Европейскими странами — членами Совета Европы об общих принципах организации местного самоуправления, которая была принята 15 октября 1985 года в Страсбурге в рамках Совета Европы и подписана представителями 23 государств. Согласно Федеральному закону от 11 апреля 1998 года № 55 «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления»  Европейская Хартия ратифицирована в России от 15 октября 1985 года, которая была подписана от имени России в городе Страсбурге 28 февраля1996 года.

     Включает  в себя статьи, касающиеся правовых основ местного самоуправления, сфер его компетенции, необходимости  административного контроля за деятельностью местных органов самоуправления, источниками их финансирования и другие.

     Текст Хартии состоит из преамбулы и  трех частей, объединивших 18 статей. В  части 1 Хартии содержится указание о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в Конституции (ст. 2); дано определение местного самоуправления (ст. 3); обозначается сфера компетенции местного самоуправления (ст. 4); определяются правовые основы (механизмы) защиты местных территориальных разграничений (ст. 5); закрепляется принцип соответствия административных структур и средств задачам органов местного самоуправления (ст. 6); содержатся указания об условиях осуществления полномочий на местном уровне (ст. 7), об основаниях и формах административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления (ст. 8), об источниках финансирования органов местного самоуправления (ст. 9), о праве местных органов самоуправления на объединение (ст. 10) и праве на защиту (ст. 11). Последующие две части определяют пространственные сферы действия Хартии, процедуры ее подписания, ратификации, вступления в силу и денонсации. [1.2, c.10]

     Европейская Хартия местного самоуправления (ст. 9) приводит следующие принципы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления:

     1) органы местного самоуправления  имеют право, в рамках национальной  экономической политики, получать  достаточные собственные финансовые  средства, которыми они могут  свободно распоряжаться при осуществлении  своих функций;

     2) финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по конституции или закону полномочиям;

     3) по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

     4) финансовые системы, на которых  основываются средства местных  органов самоуправления, должны  быть достаточно разнообразными  и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий;

     5) защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов, и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции;

     6) порядок предоставления перераспределяемых  средств необходимо должным образом  согласовывать с органами местного  самоуправления;

     7) предоставляемые местным органам  самоуправления субсидии, по возможности,  не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции;

     8) для займа средств на капиталовложения  местные органы самоуправления должны с учетом законодательства иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.

     Эти положения можно рассматривать  в качестве общих принципов, которые  должны определять экономическую и  финансово - налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны. [1.2, c.23]

     Таким образом, Европейская Хартия о местном  самоуправлении, связывая местное самоуправление с правом органов местного самоуправления на самостоятельную и под свою ответственность деятельность, указывает, прежде всего, на роль местных органов в реализации местного самоуправления. Но вместе с тем Европейская Хартия устанавливает, что это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления, являясь базовым элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливает не только основные принципы и положения правового регулирования местного самоуправления, но и минимально необходимые рамки по составу и содержанию остальных элементов правовой основы: Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и муниципальных образований по вопросам местного самоуправления. 

3. Нормативно-правовые акты РФ, регулирующие финансово-экономическую деятельность органов местного самоуправления

     Основу  правового регулирования финансово-экономической  деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации составляет Европейская Хартия местного самоуправления, которая в данной сфере устанавливает ряд основополагающих принципов. Согласно Европейской Хартии, одним из условий реальности местного самоуправления является наличие у местных коллективов финансовых средств. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов. Защита более слабых в плане финансов органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и их расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Таким образом, строительство финансовых основ в России 90-х гг. 20 в. уже предопределялось нормами международного документа, который Россия, в конечном счете, ратифицировала. [2.12, c.14]

     Система нормативно-правовых актов, регулирующих финансово-экономическую деятельность органов местного самоуправления в Российской Федерации, состоит из 3-х звеньев. Это федеральные нормативные акты, акты субъектов федерации и акты органов местного самоуправления. 

     В настоящее время нормативную  базу местных финансов на федеральном  уровне составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 233 «О бюджетной классификации Российской Федерации», Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской федерации.

     Отдельного анализа заслуживает Федеральном закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Более подробные положения, регулирующие финансово-экономическую деятельность местного самоуправления, содержатся в главе 8 «Экономическая основа местного самоуправления» Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Кроме самостоятельности в вопросах формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, гарантированной Конституцией РФ, Федеральным законом № 131 закрепляет за органами местного самоуправления право контроля за исполнением местного бюджета. Закон достаточно подробно перечисляет источники доходов местных бюджетов, относя к доходам местных бюджетов и средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления. Федеральным законом установлен и запрет на изъятие суммы превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года органами государственной власти РФ и субъектов РФ. [1.6, c.139]

     Финансовая  самостоятельность, а фактически, и  самостоятельность вообще, местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия, как минимум, обязательных расходов местных бюджетов, а также при условии возможности долговременного финансового планирования.

     На  органы местного самоуправления возложена  обязанность обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, но закон требует при этом принятия таких стандартов органами государственной власти и гарантирует их выполнение путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ.

     Увеличение  расходов или уменьшение доходов  органов местного самоуправления, связанные  с решениями органов государственной  власти, должны, в соответствии с Федеральным законом № 131, компенсироваться органами, принявшими соответствующие решения. Органам местного самоуправления при этом предоставлено право исполнять такие решения в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

     Основной особенностью этого закона является то, что он фактически производит огосударствление местного самоуправления. Он наделяет власть на местах функциями, которыми считает нужным наделить сверху, с федерального уровня, и ресурсами, которые опять же федеральный уровень считает возможным выделить. А также предписывает иметь абсолютно единообразные по всей стране структуры без возможности модифицировать формы местного самоуправления и без учета местных особенностей. То есть предлагается единообразная система, которая установлена федеральным законом. [2.10, c.47]

     Конституция определяет: в Российской Федерации  местное самоуправление признается (из чего следует, что оно возникает  вследствие волеизъявления граждан, а  не импульсов власти); местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; государству подконтрольна реализация лишь переданных местному самоуправлению государственных полномочий (ст. 12, 131, 132 Конституции). Отсюда и другое конституционное условие: допустимо регулирование только общих принципов организации местного самоуправления (ст. 72 Конституции). Иными словами, в отношении самоуправления на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации могут приниматься лишь рамочные законы, конкретизирующие закрепленные в Конституции гарантии и детально регламентирующие лишь зону ответственности самоуправления - исполнение переданных государственных полномочий. Однако реализация этой гарантии как раз не является целью нового закона. Статья 133 гарантирует местному самоуправлению право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Тем самым заложены принципиально значимые правовые основы самостоятельности местного самоуправления в решении финансовых вопросов.

     Но  существует определенная проблема, которая  заключается в том, что в Конституции  РФ нет раздела, посвященного межбюджетным отношениям. Многие аспекты межбюджетных взаимоотношений регулируются принимаемыми ежегодно законами о федеральном бюджете, но в них оговариваются вопросы, связанные только с федерацией и ее субъектами, т. е. получается, что в России на федеральном уровне закреплена двухуровневая система бюджетных взаимоотношений. [2.9, c.86]

       На уровне субъектов Российской Федерации правовую базу финансовой деятельности органов местного самоуправления составляют конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации и подзаконные акты, принимаемые органами государственной власти субъектов федерации. На уровне местного самоуправления в правовую базу финансовой деятельности его органов включаются уставы муниципальных образований и иные нормативные правовые акты органов местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации и конституциях и уставах субъектов Российской Федерации вопросы организации и осуществления финансовой деятельности органами местного самоуправления закреплены в самом общем виде. Во-первых, путем перечисления основных принципов местного самоуправления, прежде всего, самостоятельности, в том числе и финансовой. Во-вторых, посредством определения полномочий, принадлежащих органам местного самоуправления в сфере организации и осуществления финансовой деятельности. Так, в соответствии с п.1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.