Финансовое право ЦБ

       1. Правовые основы  надзора ЦБ РФ  за деятельностью  кредитных организаций

       1.1 Правовой статус  ЦБ РФ

       Центральный банк Российской Федерации (Банк России) был учрежден 13 июля 1990 г. на базе Российского  республиканского банка Госбанка СССР.

       Статьей 75 Конституции Российской Федерации установлен особый конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации, определено его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2). Статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка Российской Федерации определяются также Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и другими федеральными законами.

       В соответствии со статьей 3 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" целями деятельности Банка России являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации и обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

       Ключевым  элементом правового статуса  Центрального банка Российской Федерации  является принцип независимости, который  проявляется прежде всего в том, что Банк России выступает как  особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения. Он не является органом государственной власти, вместе с тем его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Банк России осуществляет независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Независимость статуса Банка России отражена в статье 75 Конституции Российской Федерации, а также в статьях 1 и 2 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

       Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права по изданию  нормативных актов, обязательных для  федеральных органов государственной  власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, по вопросам, отнесенным к его компетенции Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и иными федеральными законами. Банк России в соответствии с Конституцией Российской Федерации не обладает правом законодательной инициативы, однако его участие в законодательном процессе, помимо издания собственных правовых актов, обеспечивается также и тем, что проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, должны направляться за заключением в Банк России.

       Банк  России является юридическим лицом. Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью, при этом Банк России наделен имущественной и финансовой самостоятельностью. Полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России, осуществляются самим Банком России в соответствии с целями и в порядке, которые установлены Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Финансовая независимость Банка России выражается в том, что он осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Банк России вправе защищать интересы в судебном порядке, в том числе в международных судах, судах иностранных государств и третейских судах.

       Государство не отвечает по обязательствам Банка  России, так же, как и Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства  или если иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России не отвечает по обязательствам кредитных организаций, а кредитные организации не отвечают по обязательствам Банка России, за исключением случаев, когда Банк России или кредитные организации принимают на себя такие обязательства.

       В своей деятельности Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, которая  назначает на должность и освобождает  от должности Председателя Банка  России (по представлению Президента Российской Федерации) и членов Совета директоров Банка России (по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации); направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете Банка России в рамках своей квоты, а также рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и годовой отчет Банка России и принимает по ним решения. На основании предложения Национального банковского совета Банка России Государственная Дума вправе принять решение о проверке Счетной палатой Российской Федерации финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. Кроме того, Государственная дума проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей, а также заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики.

       1.2 Центральный банк  как орган банковского регулирования и банковского надзора в РФ и за рубежом

       Банковские  системы различных стран следуют  одной из двух возможных схем организации  регулирования и надзора за деятельностью  кредитных организаций: первая - надзорные  функции выполняет только центральный банк страны; вторая - надзорные функции наряду с центральным банком выполняет созданный для этого орган. В свою очередь вторая схема может распадаться на несколько типов, в зависимости от степени и характера участия в процессе надзора центрального банка.

       Таким образом, всего можно говорить о  четырех моделях организации  банковского надзора (при определенной доли условности такой четкой классификации). Приведем их краткую характеристику.

       Первая  модель - основывается на законодательном  закреплении за центральными банками исключительных полномочий в сфере надзора и регулирования банковской деятельности. Эта модель исторически была доминирующей, хотя и не исключительной, с момента возникновения надзорной практики в области банковского дела. Не только во многих развивающихся странах, но и в государствах со зрелой рыночной экономикой центральные банки продолжают выполнять функции регулятора банковской деятельности. К их числу, например, можно отнести Испанию, Грецию и Португалию, и с известными оговорками - Италию и Голландию.

       Вторая  модель - ее можно назвать «смешанной», представлена странами, где функции  надзора и контроля выполняются  специализированными органами при  непосредственном участии центрального банка и министерства финансов. Самым  ярким примером здесь может служить организация банковского надзора в США, которая отличается от систем в других странах довольно сложной структурой.

       Коммерческие  банки и финансовые институты  в США могут иметь статус федеральных (общенациональных) организаций или организаций штатов. Надзор за их деятельностью осуществляют три органа: Федеральная резервная система; Федеральная корпорация страхования депозитов, занимающаяся страхованием депозитов в банках и других кредитных институтах; Управление контролера денежного обращения - бюро Министерства финансов, осуществляющее надзор за общенациональными банками.

       Между перечисленными органами существует соглашение об исключении двойной работы. Надзор за остальными банками в США осуществляют надзорные органы соответствующих штатов и другие органы федерального уровня.

       В отличие от других стран в США  надзор за сберегательными банками  и кредитными союзами осуществляется двумя дополнительными надзорными органами: Управлением по надзору  за сберегательными учреждениями (Office of Thrift Supervision) и Национальным управлением кредитных союзов (National Credit Union Administration).

       К «смешанной модели» можно отнести  и Францию, где центральный банк страны - Банк Франции - в завуалированном  виде играет если не определяющую, то ведущую роль в надзоре за деятельностью кредитных учреждений.

       К числу стран, принявших в рамках переходного периода «смешанную модель», сейчас можно условно отнести  Италию и Нидерланды. В данном случае имеет место разделение надзора  по двум направлениям, одно из которых - обеспечение устойчивости финансовых учреждений, второе - обеспечение корректности ведения бизнеса. Если говорить о Нидерландах, то здесь пруденциальным надзором за всеми финансовыми институтами занимается Банк Нидерландов, а бизнес-надзором - Служба по финансовым рынкам. Законодательно такая структура оформлена совсем недавно - принятием в начале 2005 г. Закона о финансовом надзоре.

       Третья  модель - характеризуется тем, что  надзор за банковской деятельностью  осуществляется независимыми специализированными органами в тесном взаимодействии с министерством финансов и при более или менее выраженном опосредованном участии центрального банка. К их числу, в частности, относится Канада, которая наряду с Великобританией является страной, где роль центрального банка в регулировании и надзоре за банковской системой весьма ограничена. До недавнего времени в число этих стран входили Австрия и Германия, однако в последней центральный банк страны - Дойче Бундесбанк играл и продолжает играть более заметную роль в регулировании банковской деятельности.

       Четвертая модель - объединяет страны, принявшие  законодательные решения о создании мегарегулятора на рынке финансовых услуг. Почти во всех этих странах  функции надзора отделены от центральных  банков. Исключениями являются Сингапур, в котором полномочия мегарегулятора закреплены за центральным банком, и в известной степени Ирландия, где мегарегулятор создан на базе автономного подразделения центрального банка1.

       Российское  законодательство отдает предпочтение первой схеме. Центральный Банк Российской Федерации является единственным органом, осуществляющим регулирование и надзор за банковской деятельностью. При этом, конечно же, следует помнить, что определенными контрольными полномочиями в отношении кредитных организаций располагают и другие органы - например, министерство РФ по антимонопольной политике в части соблюдения положений антимонопольного законодательства при реорганизации кредитных организаций, приобретении акций (долей участия) кредитных организаций, государственной регистрации кредитных организаций; Комитет по финансовому мониторингу России в части деятельности, направленной на предотвращение отмывания денег. Однако функции этих органов не являются собственно «банковско-надзорными» - в рамках своей компетенции они осуществляют эти функции по отношению ко всем организациям, в том числе и кредитным2.

       1.3 Внутренние органы  ЦБ РФ по банковскому  регулирования и  надзору

       Главной функцией ЦБР выступает надзор за негосударственными банками и поддержание  стабильности и надежности банковской системы в целом.

       Действующим на постоянной основе органом, через  который Банк России осуществляет установленные  законом регулирующие и надзорные  функции, является Комитет банковского  надзора Банка России.

       Данный  комитет действует согласно Положению о Комитете банковского надзора Банка России (утв. решением Совета директоров ЦБР от 10 августа 2004 г., протокол N 21) (с изменениями от 21 января, 14 июня 2005 г., 27 марта 2006 г.) Положение о Комитете банковского надзора Банка России (утв. решением Совета директоров ЦБР от 10 августа 2004 г., протокол N 21) 3.

       Комитетом руководит председатель Комитета, назначаемый  Председателем Банка России из числа  членов Совета директоров Банка России. Председатель Банка России по представлению председателя Комитета назначает заместителей председателя Комитета, в том числе из числа руководителей структурных подразделений Банка России, входящих в состав Комитета.

       В целом структура Комитета банковского  надзора представляет собой следующий  состав (согласно Приложению к Положению о Комитете банковского надзора):

       1. Председатель Комитета.

       2. Заместители председателя Комитета.

       3. Департамент банковского регулирования  и надзора.

       4. Департамент лицензирования деятельности  и финансового оздоровления кредитных организаций.

       5. Департамент валютного регулирования  и валютного контроля.

       6. Юридический департамент.

       7. Главная инспекция кредитных  организаций.

       8. Главное управление безопасности  и защиты информации.

       9. Московское главное территориальное  управление Банка России.

       Итак, Комитет объединяет структурные  подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций. Он принимает, в частности, решения  по вопросам введения и изменения  пруденциальных норм деятельности кредитных  организаций в тех случаях, когда для этого не требуется решения Совета директоров Банка России. Помимо прочего, он рассматривает проекты нормативных актов Банка России, введение которых может повлиять на достижение целей банковского регулирования и банковского надзора, установленных законодательством РФ, и/или на выполнение Банком России функций органа банковского регулирования и банковского надзора.

       К компетенции Комитета относятся  также вопросы, связанные с осуществлением:

       · регулирующих и надзорных функций  Банка России, в том числе совершенствованием методологии банковского надзора и регулирования деятельности кредитных организаций;

       · отдельных функций Банка России в области валютного регулирования  и валютного контроля.

       Конечно, конкретные полномочия Комитета банковского надзора регулируются самим Банком России.

       Комитет по вопросам, отнесенным к его компетенции:

       · проводит обсуждения, в том числе  по поручению Совета директоров Банка  России, Председателя Банка России, по предложению структурных подразделений  Банка России, входящих в состав Комитета, иных структурных подразделений Банка России и его территориальных учреждений;

       · подготавливает по поручению Председателя Банка России необходимую информацию Национальному банковскому совету Банка России по вопросам, входящим в его компетенцию;

       · готовит предложения Совету директоров Банка России и Председателю Банка  России;

       · принимает решения по вопросам:

       государственной регистрации кредитных организаций  при их создании;

       выдачи  генеральных лицензий на осуществление  банковских операций, лицензий на привлечение во вклады денежных средств физических лиц банкам, ранее не имевшим такого права и т.д.

       Не  так давно Банком России был предпринят оригинальный шаг на пути укрепления практики банковского надзора - проведен эксперимент по внедрению нового надзорного института кураторства кредитной организации. Будучи широко распространенным в банковской практике зарубежных стран (особенно Западной Европы, и в частности Великобритании), данный инструмент контроля лишь начинает свое существование в России. Правовой основой его функционирования выступает письмо ЦБ РФ от 31 января 2003 г. № 04-15-3/371 «Об эксперименте по внедрению в надзорную практику института кураторов кредитных организаций» Письмо ЦБР от 31 января 2003 г. №04-15-3/371 «Об эксперименте по внедрению в надзорную практику института кураторов кредитных организаций4»  ..

       Эксперимент проводился на территориях нескольких субъектов РФ. При организации  эксперимента исходили из следующего:

       Куратор кредитной организации - служащий Банка  России, в компетенцию которого входит осуществление надзора (построение процесса надзора) в территориальном учреждении Банка России за одной или несколькими кредитными организациями. Куратор (руководитель сектора, отдела) может возглавлять группу специалистов (сектор, отдел), обеспечивающих осуществление надзора за курируемой кредитной организацией. Куратор кредитной организации назначается из числа служащих Банка России, имеющих опыт работы, знания и практические навыки в области лучшей международной практики банковского надзора, банковского менеджмента, в вопросах определения параметров рисков и процедур по их минимизации, обладающих безупречной деловой репутацией, умением организовать работу на порученном участке, навыками командной (коллективной) работы и достаточной коммуникабельностью.

       Куратор в целях осуществления надзора  за деятельностью курируемой кредитной  организации осуществляет ее контакты как непосредственно, так и в  соответствующих случаях через  служащих Банка России, входящих в  состав возглавляемой им группы. Такое взаимодействие осуществляется посредством консультаций, телефонных переговоров, участия в обсуждении на совещаниях, деловых встречах с сотрудниками кредитной организации, включая ее органы управления, линейный менеджмент (руководители структурных подразделений кредитной организации), сотрудников подразделений внутреннего контроля, внутренних аудиторов, а также на различных этапах инспекционных проверок (п. 4). Куратор:

       1) анализирует собранную информацию  в целях оценки:

       - финансового состояния (устойчивости) и выявления проблем на ранней стадии их возникновения путем определения областей (сфер) повышенного риска, угрожающих, в том числе потенциально, финансовой устойчивости кредитной организации и областей, в которых ее деятельность наиболее подвержена рискам в силу дефектов систем управления и внутреннего контроля;

       - качества общего состояния систем  управления и внутреннего контроля, а также качества состояния  систем управления и внутреннего  контроля по каждому направлению  деятельности кредитной организации;

       - качества стратегического управления  и бизнес-планирования (управленческого  процесса поддержания соответствия  между целями кредитной организации  и имеющимися у нее ресурсами  с учетом рыночной обстановки  и системы государственного регулирования);

       2) своевременно с учетом ситуации  в кредитной организации готовит  предложения по инспекционной  проверке курируемой кредитной  организации и направляет их  руководству территориального учреждения  Банка России для принятия  решений;

       3) участвует в подготовке к инспекционной проверке, включая определение характера и масштабов проверки, задания на проверку. При необходимости дает пояснения служащим Банка России, проверяющим деятельность кредитной организации. Обсуждает с ними, в том числе по собственной инициативе, вопросы деятельности кредитной организации, возникающие как на этапе предпроверочной подготовки, так и в ходе проверки и т.д.

       Эксперимент по созданию групп кураторов, осуществляющих надзорные функции по всем направлениям деятельности кредитных организаций, был начат в августе 2002 года на базе Отделения №4 Московского ГТУ Банка России, а начиная с сентября 2003-го получил распространение во всех отделениях и Операционном управлении МГТУ Банка России, а также в ряде других регионов страны.

       В 2005 году система кураторства должна была распространиться на все территориальные учреждения Банка России. Однако из-за начатой процедуры внедрения системы страхования вкладов планы пришлось отложить.

       Вместе  с тем наработанные в ходе эксперимента формы и приемы надзора, позволяющие оперативно, детально и комплексно оценить деятельность кредитных организаций, позволили уже на первом этапе принять в систему страхования вкладов семь из одиннадцати банков - участников эксперимента.

       Участие в программе Банка России по кураторству позволило банкам-участникам эксперимента приобрести большой положительный опыт в решении ряда насущных для них вопросов в свете новых требований к банковской системе РФ.

       Идея  создания института кураторов не забыта, но пока развивается в режиме эксперимента, одна из существенных особенностей которого - добровольное участие в нем.

       Интересный  факт. Сложилось так, что в российской банковской действительности никогда  не стоял вопрос о том, чтобы передать функции банковского надзора  и регулирования некоему третьему органу либо комитету, стоящему вне существующей банковской системы - т.е. не включенному в органы ЦБ России. Тем не менее, согласно исследованию, проведенному Консалтинговой группой «БФИ» совместно с Ассоциацией региональных банков России накануне проводимой VII банковской конференции «Банковский надзор и финансовая стабильность: Россия в контексте общемировых стандартов», около 10% российских банков считают, что надзором должен заниматься отдельный орган, однако не уточняется какой именно, и с каким объемом полномочий5.

       На  наш взгляд, рациональнее сохранить  надзорные функции за ЦБ РФ, поскольку  при обособленном, неподотчетном  ЦБ органе надзора неминуемо возникнет  проблема выделения необходимых  и достаточных полномочий данному  органу, возникнет конкуренция непосредственно с ЦБ РФ, что повлечет долговременную борьбу за полномочия, а не эффективный надзор.

 

        2. Анализ деятельности  ЦБ РФ по надзору  за кредитными организациями.

       2.1 Дистанционный надзор

       По  состоянию на 1.01.2008 в надзорном  блоке Банка России работали 4239 руководителей и специалистов, из них 12,8% -- в центральном аппарате, 87,2% -- в территориальных учреждениях. Большинство специалистов имеют высшее профессиональное образование (96,4%), возраст от 30 до 50 лет (64,2%) и опыт работы в банковской системе более трех лет (91,9%).

       Так например в течение 2007 года основное внимание Банка России в области дистанционного надзора было сосредоточено на дальнейшем развитии принципов рискориентированного надзора, включающих в себя оценку деятельности кредитных организаций и применение мер надзорного реагирования исходя прежде всего из содержания и реальной оценки рисков банковской деятельности с позиции их влияния на финансовую устойчивость кредитных организаций.

       Наряду  с формализованными критериями оценки кредитных организаций более активно стали применяться содержательные подходы, основанные на взвешенном и комплексном анализе их деятельности.

       Больше  внимания уделялось вопросам оценки качества управления, систем управления рисками и внутреннего контроля.

       Банк  России осуществлял ежемесячный  мониторинг банков -- участников системы  страхования вкладов (как элемент  системы раннего предупреждения) на предмет их соответствия требованиям  Федерального закона от 23.12.2003 № 177-ФЗ “О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации”. В отношении банков, не выполняющих требования к участию в системе страхования вкладов, рассматривались причины несоответствия и принимаемые банками меры по приведению своей деятельности в соответствие с требованиями к участию в системе страхования вкладов.

       В связи со сложившейся ситуацией  на международных финансовых рынках во второй половине 2007 года Банком России уделялось повышенное внимание оценке состояния ликвидности кредитных  организаций и наличию адекватной системы управления риском ликвидности. Под особым контролем находились банки, в значительной мере зависимые от заимствований на межбанковском рынке и средств иностранных инвесторов.

       Учитывая  продолжающийся процесс активного  развития потребительского кредитования, Банк России уделял повышенное внимание возникающим в связи с этим рискам кредитных организаций. Регулирование вопросов потребительского кредитования проводилось как на законодательном уровне, так и путем внесения изменений в нормативные акты Банка России. При этом Банк России осуществлял тесное взаимодействие с другими государственными органами.

       В связи с тем, что у целого ряда банков наблюдалась устойчивая тенденция  к росту просроченной задолженности  по потребительским кредитам, усилен контроль за формированием банками  портфелей однородных ссуд, выданных физическим лицам, и созданием резервов на возможные потери по указанным ссудам. В частности, повышенное внимание обращалось на соблюдение банками Положения Банка России № 254П, в соответствии с которым кредитные организации вправе включать в портфель однородных ссуд ссуды физическим лицам только при условии доведения до сведения заемщика информации о размере эффективной процентной ставки.

       Особое  внимание уделялось рассмотрению обращений  граждан и их жалоб на действия банков при осуществлении потребительского кредитования. При необходимости  данные вопросы изучались в ходе проверок банков. В ряде случаев с банками проводились рабочие встречи с участием заявителей. По результатам данных встреч значительное количество конфликтных ситуаций, возникавших между банками и заемщиками, было урегулировано. Вместе с тем проблемы с возвратом кредитов физическими лицами часто возникают не только по вине банков, но и в связи с невнимательным отношением самих заемщиков к заключению кредитного договора или неадекватной оценкой своих реальных возможностей по возврату кредита.

       В связи с этим намечен ряд мероприятий  по повышению финансовой грамотности  населения.

       В 2007 году продолжена работа по выявлению  фактов (признаков) формирования источников собственных средств (капитала) кредитных  организаций с использованием ненадлежащих активов. Такие признаки были установлены в 12 кредитных организациях, работа с ними будет продолжена. Удовлетворены ходатайства 5 кредитных организаций об отмене ранее введенных предписаний о корректировке собственных средств (капитала). В отношении 2 кредитных организаций была прекращена работа в рамках Указания Банка России от 6.02.2006 № 1656У ввиду признания факта ликвидации (покрытия) рисков, принятых банками в результате формирования источников капитала ненадлежащими активами.