Финансовое регулирование в системе управления финансами. 3

1. Содержание и задачи финансового регулирования.

     Современный этап развития рыночной экономики в  различных странах характеризуется  активным вмешательством государства в экономические и социальные процессы. При этом в силу ограниченности возможности применения административных методов наиболее часто используемым экономическим инструментом выступают финансы, следовательно, основным субъектом финансового регулирования выступает государство.     Государственное регулирование экономических процессов в целом, и в том числе государственное финансовое регулирование, направлено на предотвращение возникающих диспропорций, когда отдельные сегменты экономики развиваются более быстрыми темпами, угрожая создать ситуацию перепроизводства. Еще одним направлением государственного финансового регулирования является обеспечение развития более быстрыми темпами высокотехнологичных отраслей экономики или их создание. Это направление наиболее актуально для стран, осуществляющих крупные системные преобразования. Немаловажным фактором экономического развития является социальная стабильность, поэтому государственное финансовое регулирование связано также с ее достижением.      Финансовое регулирование происходит, с одной стороны, через стимулирование одних сегментов экономической системы путем концентрации в них финансовых ресурсов и, с другой стороны, через сдерживание иных сегментов на основе ограничения объема поступающих в них финансовых ресурсов.          Таким образом, финансовое регулирование - это воздействие на экономические и социальные процессы, направленное на предотвращение возможных или устранение имеющихся диспропорций, обеспечение развития передовых технологий и социальной стабильности, путем концентрации финансовых ресурсов в одних сегментах рынка и ограничения роста объема финансовых ресурсов в других.

Основными объектами государственного финансового  регулирования выступают отраслевая структура экономики, ее территориальные пропорции, а также социальная структура общества. Одной из важнейших задач, определенных Правительством Российской Федерации на среднесрочную перспективу, является изменение отраслевой структуры экономики: увеличение доли перерабатывающих отраслей промышленности по сравнению с добывающими. Для обеспечения конкурентной среды, разработки и внедрения инноваций, решения социальных задач практически во всех странах мира осуществляется государственная финансовая поддержка малого бизнеса. Развитие малого бизнеса, в свою очередь, изменяет отраслевую структуру экономики. Необходимость финансового воздействия на территориальные пропорции (выравнивание уровня социально-экономического развития территорий) актуальна для стран, где в силу исторических традиций, климатических условий, неравномерности размещения природных ресурсов и других факторов существуют резкие диспропорции в экономическом потенциале отдельных регионов. В Российской Федерации одной из сложнейших проблем является дифференциация экономического потенциала различных регионов.    Важным условием социальной стабильности выступает широкий слой так называемого среднего класса, поскольку излишняя поляризация общества ведет к политической и социальной нестабильности, а это негативно сказывается на экономике вследствие снижения квалификации трудовых ресурсов и производительности труда из-за низкой мотивации к труду.  Формами финансового воздействия на экономические и социальные процессы являются прямое и косвенное финансовое регулирование. Прямое финансовое регулирование предполагает непосредственное воздействие на конкретный объект регулирования. Например, предоставление налоговых льгот малым предприятиям и индивидуальным предпринимателям в рамках программы поддержки малого бизнеса или государственные и муниципальные заказы некоммерческим организациям и др. Косвенное финансовое регулирование действует опосредованно через другие объекты. Так, до середины 90-х гг. российским налоговым законодательством в целях поддержки сельскохозяйственных производителей были предусмотрены более низкие ставки по налогу на прибыль для коммерческих банков и страховых компаний, обслуживающих сельскохозяйственные предприятия и фермеров.             Во многих странах существует проблема так называемого перекрестного субсидирования - это ситуация, при которой эффект от государственной поддержки получает хозяйствующий субъект, не являющийся объектом регулирования. Например, в рамках государственной поддержки сельскохозяйственных производителей последним предоставляются бюджетные субсидии для льготного приобретения сельскохозяйственного оборудования. Исходя из этого машиностроительные предприятия стараются включить сумму субсидии в цену своей продукции, таким образом государственная поддержка оказывается направленной не на сельскохозяйственных производителей, а на производителей сельскохозяйственного оборудования. Среди финансовых методов воздействия на экономику и социальные процессы наиболее распространены бюджетные (различные формы бюджетных расходов, государственные и муниципальные гарантии и т.п.) и налоговые. Каждому объекту финансового регулирования соответствуют определенные методы. Методами государственного финансового регулирования отраслевых пропорций являются:

      - налоговое регулирование (изменение состава налогов, налоговых ставок, налогооблагаемой базы, состава налогоплательщиков и др.);

      - амортизационная политика (тесно связана с налоговым регулированием, влияет на налогообложение прибыли и имущества; может предполагать использование ускоренной амортизации);

         - различные формы государственной поддержки организаций, индивидуальных предпринимателей (субсидии, субвенции, бюджетные кредиты, инвестиции, государственный и муниципальный заказ, предоставление государственного и муниципального имущества в аренду на льготных условиях, государственные и муниципальные гарантии);

      - с бюджетными расходами связаны также льготное кредитование и страхование, поскольку более низкий уровень ссудного процента и страхового тарифа по услугам коммерческих банков и страховых компаний обеспечивается бюджетным субсидированием соответствующих ставок и тарифов.                

      Отдельные методы государственного финансового регулирования могут быть использованы комплексно. Нередко государственные инвестиции на долевых началах в тот или иной проект могут рассматриваться частными инвесторами как государственные гарантии.

      Методы  финансового регулирования территориальных пропорций. Финансовое регулирование территориальных пропорций осуществляется главным образом через механизм межбюджетного регулирования (регулирующие доходы; дотации, субсидии, субвенции бюджетам других уровней бюджетной системы), финансирование целевых программ поддержки и развития отдельных регионов и муниципальных образований. Финансовое воздействие на территориальную структуру происходит также в связи с изменением состава налогов.

Основными методами финансового регулирования  социальной структуры общества являются использование прогрессивной ставки подоходного налога, высокий уровень ставок по налогу на наследство и налогу на недвижимость, льготы по налогам, уплачиваемым физическими лицами, а также различные социальные выплаты и льготы. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    3. Финансовое регулирование  социальных процессов

    Социальное  государство – это правовое демократическое государство, которое провозглашает высшей ценностью человека и создает условия для обеспечения достойной жизни, свободного развития и самореализации творческого (трудового) потенциала личности. Под достойной жизнью человека понимается его материальная обеспеченность на уровне стандартов современного развитого общества, доступ к ценностям культуры, гарантированность прав личной безопасности, а под свободным развитием человека - его физическое, умственное и нравственное совершенствование.

    Критериями  оценки степени социальности государства являются:

    - соблюдение прав и свобод человека;

    - проведение активной и сильной  социальной политики;

    - обеспечение стандартов достойной  жизни для большинства граждан;

    - адресная поддержка наиболее  уязвимых слоев и групп населения,  сокращение и ликвидация бедности;

    - гарантии создания благоприятных  условий для реального участия  граждан в выработке и социальной экспертизе решений на всех уровнях власти и управления;

    - соблюдение прав и гарантий, признающих  и развивающих систему социального  партнерства в качестве основного  механизма достижения общественного  согласия и баланса интересов  работника и работодателя при регулирующей роли государства;

    - гарантии, при которых любой хозяйствующий  субъект, любой собственник должен  нести конкретную социальную  ответственность;

    - социальная справедливость и  социальная солидарность общества, которые обеспечиваются на основе развития акционерной собственности работников, а также путем налогового перераспределения доходов от богатых к бедным и большей загрузки наиболее трудоспособных членов общества для того, чтобы помочь менее трудоспособным;

    -  равенство мужчин и женщин;

    - участие всех граждан в управлении  государственными и общественными  делами, участие работников в  управлении производством, развитие  системы социального партнерства;

    - права и гарантии, ориентированные  на укрепление семьи, духовное, культурное, нравственное развитие граждан, и прежде всего молодежи, на бережное отношение к наследию предков и преемственность поколений, сохранение самобытности национальных и исторических традиций.

    Совершенствование системы социального законодательства проявляется как реализация социальных функций государства, обеспечение права каждого человека на достойную жизнь.

    Дальнейшая  разработка нормативной базы социального  развития осуществляется на основе следующих  принципов:

    - социальной справедливости, и прежде  всего равенства социальных прав граждан;

    - индивидуальной социальной ответственности,  обязанности граждан прилагать  максимум усилий для самообеспечения  и самопомощи;

    - социальной солидарности, формирования  такой системы отношений, при  которой все общество встречает  социальные трудности как единая, согласованная система;

    - социального партнерства, следования  всеми сторонами достигнутым  договоренностям;

    - социальной компенсации, создания  системы восполнения гражданам  ограничений, обусловленных их  социальным статусом;

    - социальных гарантий, предусматривающих предоставление гражданам гарантированного минимума социальных услуг;

    - субсидиарной поддержки общественных  инициатив в решении проблем  социального развития.

     В Российской Федерации за счет средств  бюджетов разных уровней и государственных социальных внебюджетных фондов финансируются выплаты, называемые социальными трансфертами:

      - пенсии по старости, потере кормильца, инвалидности, за выслугу лет;

     - пособия при временной и постоянной нетрудоспособности, на детей, на погребение, по безработице, вынужденным мигрантам;

     - стипендии студентам, в том числе социальные стипендии студентам из малоимущих семей;

     - жилищные субсидии;

     - материальная помощь малоимущим гражданам.

     Большая часть социальных выплат регулируется федеральным законодательством. В настоящее время реализация отдельных федеральных законодательных актов, связанных с социальной защитой граждан в субъектах Российской Федерации, обеспечивается через Фонд компенсации в составе федерального бюджета, средства которого в виде субсидий и субвенций направляются в региональные бюджеты.

     Бюджетное субсидирование производства товаров и услуг – это одна из форм государственной финансовой поддержки отраслей, производящих потребительские товары и товары первой необходимости наряду с налоговыми льготами, а также государственными и муниципальными заказами. Примером использования механизма государственного заказа является закупка во многих субъектах Российской Федерации продовольственных товаров с целью предотвращения резких колебаний цен на них – это одновременно и мера поддержки потребителя услуг, и производителя.

     Образовательные, медицинские услуги, услуги в сфере  культуры и искусства, мероприятия  по социальному обслуживанию (услуги детских домов-интернатов, интернатов для пожилых граждан и т.п.) могут осуществляться за счет трех основных источников финансирования:

     - бюджетные средства или средства социального страхования,

     - средства населения,

     - средства работодателей, спонсоров и благотворителей.

     XX век характеризовался переходом во многих государствах от платных образовательных и медицинских услуг к полностью или частично бесплатным для населения. В Российской Федерации с 1990-х гг. происходит обратный процесс: появились и расширяются платные социальные услуги. В настоящее время наиболее острой задачей стоит поиск оптимального соотношения между источниками финансирования таких услуг: с одной стороны, оказание большого объема бесплатных услуг требует соответствующего уровня доходов бюджета, что предполагает достаточно высокое налоговое бремя для предпринимателей и населения, с другой стороны, расширение платных услуг таит опасность снижения общего уровня культуры, образования и здоровья. Выбор между платными и бесплатными социальными услугами связан также с проблемой дифференциации доходов разных социальных групп. Считается, что большое количество бесплатных социальных услуг и социальных льгот усиливает социальную напряженность, так как больший объем услуг получают граждане с наибольшим уровнем доходов, имеющие доступ и к платным, и к бесплатным услугам. Проблема выбора между теми и другими – это также проблема их качества. Российская практика показывает, что расширение платных услуг не всегда означает повышение уровня обслуживания, хотя одним из важнейших условий его достижения является достаточность объема финансирования.

    Основу  обеспечения социальной защиты основной массы населения может и должно составлять обязательное социальное страхование. В стратегическом плане необходимо решение следующих задач:

    - дальнейшее разгосударствление  собственности страховых фондов  и на этой основе лишение  государства возможности использования  им финансовых ресурсов внебюджетных  страховых фондов не на страховые  цели;

    - четкое определение целей социального  страхования, ориентация его на обеспечение воспроизводства работника при наступлении страхового случая на социально приемлемом уровне;

    - охват социальным страхованием  всех видов массовых социальных  рисков, угрожающих населению страны. Объектом обязательного социального  страхования должно стать страхование безработицы. Социальным страхованием должны быть охвачены такие категории работников, как самозанятое население (лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой, индивидуальные предприниматели без образования юридического лица, незанятое население). Их участие в обязательном социальном страховании носит все еще номинальный характер и вклад в формирование финансовой базы не сопоставим с вкладом наемных работников;

    - непосредственное участие работника  в формировании финансовой базы социального страхования путем уплаты страховых взносов из личных заработков;

    - страхование специфических рисков, в том числе досрочных пенсий, или специфических групп населения,  осуществляемое через негосударственные  организации по обязательному  социальному страхованию;

    - повышение внимания к страхованию  рисков предпринимательской деятельности;

    - создание механизма организации  управления системой социального  страхования, который включает  в себя: автономность внебюджетных  социальных фондов;

    - паритетное участие социальных партнеров в управлении страховыми средствами;

    - обеспечение на этой основе  максимальной прозрачности и  целевого использования финансовых  ресурсов, гармонизации интересов  застрахованных, страхователей и  страховщиков;

    - формирование систем обязательного социального страхования, учитывающих особенности трудовой деятельности отдельных групп населения, в частности работников малых и средних предприятий, а также самозанятых работников. Объектом социального страхования должны стать все виды социальных рисков;

    - законодательное закрепление нормативов  обеспечения по социальному страхованию  на уровне не ниже международных  минимальных стандартов, установленных  конвенциями и рекомендациями  Международной организации труда,  в том числе: коэффициент замещения пенсией по старости утраченного заработка на начальном этапе - не менее 40% (Конвенция МОТ N 102 1952 г.), впоследствии - 55% (Рекомендация МОТ N 131 1967 г.); размер компенсации застрахованным лицам расходов на оплату лекарств в объеме не менее 70% при амбулаторном лечении и 100% - при стационарном лечении (Конвенция МОТ N 24 1927 г.); размер пособия по временной нетрудоспособности - не ниже 85% от заработка, пособия по беременности и родам - 100%; пособие по безработице - не менее 50% от предыдущего заработка.

    Здоровье  относится к разряду высших ценностей, так как имеет непреходящее, всеобъемлющее  и вневременное значение, является условием существования предельно  значимой ценности – жизни.

    На  планетарном уровне ведущими являются тенденции возрастания угрозы здоровью человечества в силу экологических и техногенных причин, ухудшения генофонда человечества, увеличения нагрузок на психику, интенсификации преступлений против жизни и здоровья людей, дезинтеграции врачебной

    Возможны  три варианта решения проблем здравоохранения.

    Первый  – возврат к государственному здравоохранению, т.е. финансирование за счет средств государственного бюджета. В этом случае предоставление бесплатных медицинских услуг осуществляется в режиме государственного пенсионного обеспечения. Но тогда медицинское страхование может быть только добровольным (частным и корпоративным).

    Второй  – последовательное развитие истинно страховой модели обязательного медицинского страхования, базирующейся на подлинно страховых принципах и технологиях и за счет страховых взносов. При этом может развиваться и добровольное медицинское страхование, как корпоративное (за счет взносов работодателей), так и частное (за счет личных доходов населения).

    Третий  – это сочетание государственного бюджета здравоохранения и страхового.

     В отрасли "Здравоохранение" запланирована  реализация мер по обеспечению модернизации системы здравоохранения, более эффективному использованию имеющихся финансово-материальных ресурсов.

     В период 2011 - 2012 гг. будут реализованы  мероприятия по модернизации системы здравоохранения в субъектах Российской Федерации в рамках реализации региональных программ, финансовое обеспечение которых предполагается за счет средств обязательного медицинского образования: укрепление материально-технической базы медицинских учреждений, внедрение современных информационных систем в здравоохранении, обеспечение дополнительных государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи неработающим пенсионерам.

       В 2011 - 2012 гг. в рамках проводимой реформы в системе здравоохранения создается резерв средств за счет увеличения на 2% страхового тарифа, средства которого с 2013 года будут направлены на модернизацию здравоохранения. Развитие здравоохранения осуществляется в рамках реализации мероприятий приоритетного национального проекта "Здоровье" и карт проектов "Формирование здорового образа жизни" и "Сохранение и укрепление здоровья населения, развитие здравоохранения".

     Эффективное исполнение публичных обязательств государства по оказанию бесплатной медицинской помощи – будет обеспечено постепенным повышением государственных расходов на здравоохранение (в умеренном варианте развития они увеличатся к 2013 году до 4,8% ВВП против 3,6% в 2010 году), а также реформированием системы обязательного медицинского страхования.

     При реализации законопроекта "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" будут предусмотрены  механизмы реализации права граждан  на выбор страховой медицинской  организации, медицинской организации  и врача.

     К 2013 году предстоит внедрить преимущественно одноканальное финансирование организаций здравоохранения и осуществить поэтапный переход на оплату медицинской помощи по всем статьям расходов за счет средств обязательного медицинского страхования. Для медицинских организаций всех видов собственности будут обеспечены равные возможности участия в реализации Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

     Образовательные услуги могут оплачиваться населением, но за счет банковского кредита (гарантии по которому или субсидии для обеспечения льготного процента выдает государство или муниципальное образование).

     Общая оценка эффективности всей совокупности методов финансового воздействия  на социальные процессы может быть произведена на основе показателей, свидетельствующих о дифференциации доходов граждан, изменении реальных доходов населения и социального состава общества, продолжительности жизни населения, индекса рождаемости (смертности).

    Государственное финансовое регулирование социальных процессов требует ответа на вопрос, есть ли противоречие между государственной поддержкой малоимущих, попыткой выравнивания уровня доходов отдельных социальных групп, с одной стороны, и мерами по обеспечению экономического роста – с другой. Общей тенденцией для экономически развитых стран в настоящее время является отход от такой политики. Считается, что в условиях глобализации страна может быть конкурентоспособной при производстве относительно дешевой продукции и услуг, а высокий уровень социальных гарантий предполагает высокий уровень налогов и стоимости рабочей силы, что, в конечном счете, удорожает стоимость товаров и услуг.

    Основными целями подпрограммы 2001 – 2010 гг. "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" являлись повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, повышение качества предоставления жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат, адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

    За  эти годы были достигнуты позитивные результаты в выполнении подпрограммы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации":

    - преодоление снижения надежности работы жилищно-коммунального комплекса после финансового кризиса 1998 года;

     - стабилизация финансового положения организаций коммунального комплекса;

     - создание законодательной основы проведения реальных рыночных преобразований в жилищно-коммунальном комплексе;

     - осуществление перехода к системе персонифицированных социальных счетов граждан по оплате жилых помещений и коммунальных услуг;

     - появление на рынке коммунальных услуг организаций частных форм собственности.

    В рамках реализации подпрограммы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального  комплекса Российской Федерации" оказана государственная поддержка  в финансировании строительства  и реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры.

    Реконструированы  сети водоснабжения и канализации, отопительные котельные, очистные сооружения на объектах водоснабжения и канализации.

    Кроме того, проводились работы по созданию автоматизированных систем управления технологическими процессами городского коммунального хозяйства, а также другие работы.

    Вместе  с тем позитивного изменения  ситуации при реализации подпрограммы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса  Российской Федерации" достигнуть не удалось. Причинами этого являются низкая эффективность использования бюджетных средств в жилищно-коммунальном комплексе, недостаточное привлечение средств внебюджетных источников для финансирования строительства и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры.

    Основными целями подпрограммы "Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда" являлись обеспечение благоустроенным жильем граждан, проживающих в домах, признанных непригодными для постоянного проживания, ликвидация до 2010 года включительно существующего в настоящее время аварийного жилищного фонда, признанного таковым в 2000 году.

    Ликвидированы ветхие и аварийные жилые дома. Необходимость обеспечения комплексного подхода при ликвидации ветхого и аварийного жилищного фонда, а также системной застройки городских территорий является основанием начала реализации новой подпрограммы "Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы. При этом в рамках подпрограммы "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 – 2010 годы будет продолжена реализация мероприятий по переселению граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания, и/или жилищного фонда с высоким уровнем износа.

    В целях выявления проблем, препятствующих развитию жилищно-коммунального хозяйства, и проведеный анализ преобразований в жилищно-коммунальном комплексе, на основании которого определены основные направления развития жилищно-коммунальной отрасли.  Разработана концепция федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйство на 2010-2020 гг.» Планируется, что реализация Программы к 2020 году приведет к значительному социально-экономическому эффекту. Обеспечение многоквартирных домов всеми видами благоустройства жилья и предоставление коммунальных услуг нормативного качества позволит повысить качество жизни граждан, проживающих в многоквартирных домах.

    Стабилизация  финансового положения предприятий  жилищно-коммунального хозяйства  обеспечит повышение надежности и качества предоставляемых услуг, эффективность расходов организаций коммунального комплекса, стабильность занятости и доходов для работников этой сферы.¹ 

    Вывод

    В середине текущего десятилетия в  России в основном завершен переход  к рыночной экономической системе. Создана система базовых правовых норм и других институтов, обеспечивающих развитие рыночных отношений. Формируется новая система государственного управления, опирающаяся на нормативно закрепленное разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В процесс государственного управления внедряются современные методы и механизмы стратегического планирования и управления по результатам, идет их увязка с механизмами принятия бюджетных решений, в первую очередь в рамках программно-целевого подхода.

    Начавшаяся  реализация национальных проектов в  образовании, здравоохранении, жилищном строительстве и сельском хозяйстве позволила значительно модернизировать эти сферы, устранить часть имеющихся диспропорций.

    Главные цели национальных проектов в основном достигнуты: экономический рост приобрел устойчивый характер, заложены основы масштабных структурных и институциональных изменений. Сегодня перед российской экономикой стоят новые вызовы и задачи, решение которых требует новых подходов не только на краткосрочную, но и на долгосрочную перспективу.

    Показатели  социально-экономического развития Российской Федерации, достигнутая макроэкономическая стабильность и финансовая устойчивость свидетельствуют о результативности проведенных системных преобразований.