План

                                                   Введение

     12 декабря 1993 г. был совершен  окончательный переход от советской  системы управления в государстве  к качественно новой, однако  вбирающей в себя опыт построения  органов советов и органов  исполнительной власти (в форме правительства), а также судебных и контрольно-надзорных органов власти.

     В силу ст. 3 Конституции РФ народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации.

     Сообщество  всего многонационального народа России передает всю власть и бразды правления государству. Властное государственное управление подразумевает очень сложный механизм его осуществления.

     Механизм  осуществления государственной  власти и управления можно охарактеризовать следующим образом: это целостная иерархическая система государственных органов и учреждений, практически осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства.

     Федеральное Собрание Российской Федерации –  это государственный орган, одно из центральных звеньев механизма государства, участвующее в осуществлении таких функций государства, как законодательная, функция контроля за исполнением законов, и наделенное для этого властными полномочиями. Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы.

     Актуальность  темы данной работы это то, что финансовую деятельность осуществляют все без исключения государственные органы, так как выполнение функций государства по всем их направлениям связано с использованием финансов. В силу различия задач и правового положения тех или иных государственных и местных органов масштабы их финансовой деятельности и степень участия в ней неодинаковы. Федеральное собрание играет в финансовой деятельности государства ключевую роль, как высший орган государственной власти.

     Практическая  значимость темы исследования в работе характеризуется тем, что согласно принципу разделения властей прерогативой представительных органов государственной власти является принятие законов по вопросам финансов. Вместе с тем, согласно ст. 104 Конституции РФ, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Федерального собрания РФ.

     Говоря  о структуре работы, то роль Федерального собрания в финансовой системе РФ мы раскроем во второй главе работы. В первой главе дадим краткую  правовую характеристику Федерального собрания в системе народовластия.

     Задачей работы будет показать структуру  и роль Федерального собрания как  высшего органа власти и его функции  в финансовой системе РФ. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава 1 Общая характеристика и состав Федерального собрания

     1.1 Характеристика Федерального  собрания

     Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

     Федеральное Собрание состоит из двух палат –  Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на 4 года. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами¹.

     Федеральное Собрание является постоянно действующим  органом. В отличие от Государственной  Думы, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации не может быть распущен.

     Совет Федерации и Государственная  Дума заседают раздельно. Заседания  палат Федерального Собрания являются открытыми. В случаях, предусмотренных  регламентами, палаты вправе проводить  закрытые заседания. Палаты Федерального Собрания могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.

     Совет Федерации и Государственная  Дума избирают из своего состава председателей палат и их заместителей. Председатели палат Федерального Собрания, их заместители ведут заседания палат и ведают их внутренним распорядком. Палаты Федерального Собрания образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

     1.2 Черты и признаки Федерального собрания

     Во  всех цивилизованных странах за представительными  органами государственной власти признается статус «высшего», в то время как, согласно ст. 94 Конституции РФ², Федеральное Собрание явно необоснованно лишено такого статуса³.

     Характеризуя  высший представительный орган Российской Федерации как элемент механизма  государства, можно выделить следующие  его черты и признаки:

     1. По принципу места и взаимосвязей  с другими государственными органами  Федеральное Собрание является  основой триединства ветвей власти в Российской Федерации, вследствие чего является причиной существования остальных двух ветвей власти: исполнительной и судебной. (Отметим, что в Конституции России аксиома строения цивилизованного государства еще явно не достаточно четко представлена.).

     Поэтому Федеральному Собранию в машине государства  принадлежит первое место.

     2. Нужно сказать, что представительные  органы государства снизу доверху  стоят в центре практической  работы по осуществлению функций  государства. 

     Так, 450 депутатов нижней палаты парламента Государственной Думы являются проводниками «чаяний и желаний граждан, организаций, предприятий и учреждений». Государственная Дума должна быть (и хочется надеяться, является таковой) своеобразным аккумулятором и выразителем потребностей и идей всей страны и народа. Государственная Дума должна быть подлинно работающим народным органом. И в этом огромная ответственность ложится на депутата.

     Правовой  статус депутата Государственной Думы определяется Конституцией Российской Федерации и Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

     Депутат Государственной Думы наделен широким  кругом правомочий: в части права  обращения (в форме запроса) в  другие государственные органы и  общественные организации; в части требования устранения нарушений исполнения законов со стороны государственных служащих разнообразных структур государства; в части права законодательной инициативы и т.д.

     Депутат неприкосновенен, что обеспечивает ему необходимую уверенность  в своих законных действиях, порой связанных с риском стать жертвой политических игр⁴.

     3. Обе палаты Федерального Собрания  Российской Федерации имеют свои  внутренние структуры. Так, Государственную  Думу возглавляет избираемый  председатель, также избираются  его заместители; Совет Государственной Думы; Счетная палата; другие комитеты и комиссии, которые призваны осуществлять согласованную работу по принятию необходимых законов.

     4. Сейчас в России фактически  все еще идет процесс выявления,  выбора наиболее лучшего вида формы республиканского правления: выбор между президентской и парламентской республикой, хотя по Конституции Россия является президентской республикой. Но в силу своей историчности единоличные и коллегиальные верховные органы власти России всегда были альтернативны и антагонистичны друг другу. Вспомним, например, Петра I и «неугодных» московских бояр.

     Причиной  «дележа» высшего места в иерархии государственного механизма является компетенция органов власти, т.е. реальное содержание и объем властных правомочий.

     В данном случае речь идет о правомочии назначать состав правительства  Российской Федерации - основной исполнительный орган государственной власти.

     5. Согласно своей компетенции, например, Государственная Дума обладает  властью издавать обязательные к исполнению правовые акты (в виде постановлений).

     В силу ст. 103 Конституции Российской Федерации к ведению Государственной  Думы относятся:

     а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

     б) решение вопроса о доверии  Правительству Российской Федерации;

     в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

     г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной  палаты и половины состава ее аудиторов;

     д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным  законом;

     е) объявление амнистии;

     ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

     Постановления Государственной Думы принимаются  большинством голосов от общего числа  депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений  не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

     6. Важнейшей стороной осуществления  компетенции Государственной Думы  является наличие ее необходимой  материальной базы.

     Содержание  аппарата Государственной Думы предусматривается  отдельной строкой бюджета, принимаемого каждый год Федеральным Собранием  и одобряемого Президентом Российской Федерации.

     Кстати, вопросы федерального бюджета; федеральных  налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и  денонсации международных договоров  Российской Федерации подлежат обязательному обсуждению в Государственной Думе и принятию по их поводу федеральных законов.

     7. Как уже говорилось, важнейшей  функцией Федерального Собрания  является правотворческая (законодательная).

     Для осуществления этой функции используются разнообразные формы и методы, которые подробно описаны и закреплены в положениях Конституции РФ и Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ. Это и правила законодательной процедуры, и формы осуществления взаимосвязей с Президентом, Правительством РФ, другими государственными и общественными организациями. Это и непосредственный контакт депутата (его непосредственная обязанность) со своими избирателями, а также другие формы и методы осуществления работы аппарата Федерального Собрания.

     Итак, мы пришли к выводу, что Федеральное  Собрание Российской Федерации можно  с полной уверенностью назвать первичным  звеном (элементом) в государственном  механизме России, это первичный  высший законодательный коллегиальный  орган российского государства  общей компетенции. 
 

     Глава 2 Финансовая деятельность Федерального собрания

     2.1 Контролирующие функции Федерального собрания

     Принцип разделения властей придает контролю за финансовой деятельностью органов  исполнительной власти со стороны органов  представительной власти исключительно важную роль, определяет его новое содержание. Основы этого контроля закреплены конституционно: в Конституции Российской Федерации, в конституциях республик в составе Федерации, а также в уставах краев, областей, других субъектов Федерации. Финансовый контроль в них выделен особо.

     Так, Государственная Дума рассматривает  и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый ей Правительством (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции), а также отчеты об исполнении бюджетов внебюджетных государственных социальных фондов. Контрольные функции в области финансов выполняют также комитеты и комиссии, образуемые Советом Федерации и Государственной Думой в рамках своих предметов ведения (ч. 3 ст. 101 Конституции РФ). Особая роль среди них принадлежит Комитету по бюджету и налогам, банкам и финансам, Комитету по кредитным организациям и финансовым рынкам Государственной Думы и Комитету Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности, осуществляющих контроль в этой области в целом. Финансовый контроль Совета Федерации и Государственной Думы проводится также в процессе слушаний соответствующих вопросов на их заседаниях. Так, Государственная Дума проводит слушания по вопросам формирования и исполнения федерального бюджета⁵.

     Согласно  ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления  контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, которая выделяется своим значением и правовым статусом среди специальных контрольных органов. Состав, полномочия и порядок деятельности Счетной палаты определяются федеральным законом⁶. К ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Совет Федерации назначает и освобождает от должности заместителя Председателя счетной палаты и также половину состава ее аудиторов (п. «и» ч. 1 ст. 102 и п. «г» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ).

     Счетная палата РФ наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля. Согласно Закону это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ. В рамках задач, определенных законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью (ст. 1 Закона).

     Деятельность  Счетной палаты направлена на проведение контрольно-аналитических мер в отношении намечаемых, осуществляемых и уже произведенных государственных расходов. К ее задачам относятся:

• организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и Целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также иных нормативных правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
• контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях России;
• регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

     Таким образом, объектом контроля со стороны  Счетной палаты РФ выступают средства федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, федеральная собственность.

     Особо выделены полномочия Счетной палаты по контролю за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга  Российской Федерации и за использованием кредитных.ресурсов, а именно за: управлением и обслуживанием государственного долга; законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ от иностранных государств и финансовых организаций; эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе; предоставлением государственных кредитов, а также предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.

     В области функционирования банковской системы Счетная палата осуществляет контроль за: деятельностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета; деятельностью Центрального банка РФ по обслуживанию государственного долга Российской Федерации (ст. 16 и 19 Закона).

     В отношении государственной собственности  Счетная палата контролирует поступление  в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи; от управления объектами федеральной собственности).

     Закон определяет круг субъектов, на которых  распространяются контрольные полномочия Счетной палаты. В него входят:

     а)  все государственные органы (в  том числе их аппарат) и учреждения, органы управления федеральными внебюджетными фондами;

     б)  органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне--«а-висимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;

     в)  общественные объединения, негосударственные  фонды и иные негосударственные  некоммерческие организации, на деятельность которых контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ (ст. 12 Закона).

     Таким образом, область действия контрольных  полномочий Счетной палаты в отношении  указанных субъектов связана  с федеральными бюджетом, внебюджетными  фондами и федеральной собственностью.

     Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, предприятия, учреждения, организации (независимо от форм собственности) и их должностные лица обязаны представлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

     Осуществляя контрольную деятельность, Счетная  палата вправе проводить ревизии  и тематические проверки, о результатах которых она информирует Совет Федерации и Государственную Думу; при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность,— передает соответствующие материалы в правоохранительные органы. При проведении ревизий и проверок должностные лица Счетной палаты не вправе вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых организаций, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (заключения).

     Для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству  ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности, Счетная палата направляет представление органам государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Это представление должно быть рассмотрено в указанный в нем срок, а если он не указан, то в течение 20 дней со для получения предписания.

     Счетная палата имеет право давать администрации  проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания в случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также Умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения ее контрольных мероприятий.

     При неоднократном неисполнении или  ненадлежащем исполнении предписаний коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

     Инспекторы  Счетной палаты при проведении проверок и ревизий наделены необходимыми правами: беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения, организации, банки; опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады, архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений — изымать необходимые документы, оставляя в делах акт изъятия или опись изъятых документов.

     В своей контрольной деятельности Счетная палата взаимодействует с другими контрольными органами Российской Федерации (ст. 22 Закона). Контрольные органы Президента и Правительства РФ, Федеральная служба контрразведки, контрольные органы субъектов Федерации, правоохранительные органы, Центральный банк, налоговые и иные органы, а также органы ведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты.

     Деятельность  Счетной палаты основана на принципе гласности. Она должна регулярно предоставлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации.

     Правовой  статус и задачи Счетной палаты РФ характеризуют ее как высший контрольный орган в стране, хотя впрямую такого определения в законодательстве не дано.

     2.2 Участие Государственной  Думы и Федерального  Собрания в утверждении  бюджета

     Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ в соответствии с Бюджетным кодексом, бюджетной политикой Российской Федерации, определенной в Бюджетном послании Президента РФ, и начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.

     По  результатам работы по формулированию консолидированного федерального бюджета Министерство финансов РФ и Министерство экономики РФ с привлечением иных министерств и ведомств готовят Бюджетное послание Президента РФ, в которое Президент при необходимости вносит свои коррективы. С Бюджетным посланием Президент РФ выступает в Федеральном Собрании РФ и направляет его для опубликования в печати.

     Составленный  и согласованный проект федерального бюджета РФ Правительство РФ до 1 сентября вносит на рассмотрение в  Государственную Думу Федерального Собрания. Одновременно с проектом бюджета представляются следующие документы⁷:

• предварительные итоги социально-экономического развития РФ на предстоящий год;
• прогнозы сводного финансового баланса по территории РФ на предстоящий год;
• прогноз консолидированного бюджета на предстоящий год;
• основные направления бюджетной и налоговой политики на предстоящий год;
• основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ на предстоящий год;
• федеральные целевые программы и федеральные программы по развитию регионов, предусмотренные к финансированию из федерального бюджета на предстоящий год;
• федеральная адресная инвестиционная программа;
• оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий год, а также консолидированного бюджета за предшествующий год;
• поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета на предстоящий год и некоторые материалы.

     Вместе  с проектом федерального закона о  федеральном бюджете на очередной  финансовый год Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов, а также предложения о повышении минимального размера пенсий и минимального размера оплаты труда.

     Проект  федерального бюджета и указанные документы, полученные Советом Государственной Думы, направляются в его Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам для заключения. На основании заключения Комитет решает вопрос о принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год к рассмотрению в Государственной Думе. Все материалы передаются Президенту РФ, Совету Федерации, комитетам Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение⁸.

     Комитеты, утвержденные Советом Государственной Думы, ответственны за рассмотрение отдельных разделов и подразделов расходов с точки зрения целесообразности, актуальности, финансовой и материальной возможностей. Результаты анализа и заключения по каждому комитету направляются в единственный специализированный комитет по этим вопросам — в Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. В то же время внутри парламента действует множество дифференцированных бюджетно-налоговых комиссий и комитетов (в США, например, 27 подразделений Конгресса занимаются вопросами рассмотрения бюджета), детально анализирующих конкретные проблемы.

     Получив заключение от каждого комитета, Комитет  Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам составляет сводное заключение по проекту федерального бюджета и представляет его в Государственную Думу, которая рассматривает бюджет в четырех чтениях. При необходимости Правительство РФ направляет в Думу изменения и дополнения в законодательные акты о налогах.

     На  заседании Государственной Думы с докладом о бюджете выступает Президент РФ или по его поручению иное должностное лицо. С содокладом, как правило, выступает Председатель Комиссии по бюджету, планам, налогам и ценам.

     При рассмотрении федерального бюджета  в первом чтении (ст. 199 БК РФ)⁹ Государственная Дума обсуждает концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Кроме того, рассматриваются основные характеристики федерального бюджета на предстоящий год: