Финансовые проблемы органов самоуправления

НОУ ВПО ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ, БИЗНЕСА И ПРАВА 
 

Кафедра «Финансы и кредит» 
 

Курсовая  работа 
 
 
 
 

План 

             Введение.

1. Финансовые основы местного самоуправления.
2. Финансовые проблемы местного самоуправления.
3. Укрепление финансовой базы местных бюджетов.

Заключение. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    В самом названии органов местного самоуправления заложен и сам  смысл основного противоречия между  ними и другими уровнями государственной власти. Можно было бы назвать органы МСУ, например, органами государственной власти местного значения или как-нибудь еще - вариантов очень много. Но, руководствуясь демократическими принципами государственного строительства,  в соответствии с Конституцией РФ, внутренними и международными  правовыми актами, осуществлять функции государственной власти на местах должны органы местного Самоуправления. Эти органы формируются на выборной основе на территориях муниципальных районов и поселений.

    Подразумевалось, что органы местного самоуправления будут функционировать и решать местные проблемы автономно от других органов государственной власти. Также подразумевалось четкое разграничение полномочий и предметов ведения. 

    На  настоящий момент, при существующей  системе государственного управления,  «вертикали власти», основанной на административном ресурсе чиновников, ни о какой «автономности» органов местного самоуправления не может быть и речи. Это есть фундаментальное противоречие в системе государственного управления России. Неоспорима идея необходимости «вертикали власти» в России. Это связано с историческими, экономическими, геополитическими и прочими причинами. Но «вертикаль власти» должна существовать не за счет связанных между собой «круговой порукой» или, попросту, «коррупционными связями» государственных чиновников, а на основании верховенства закона.

    Федеральный Закон о местном самоуправлении (ФЗ - № 131)   вступил в силу с  января 2009 года.  Закон представляет собой универсальный стандарт модели местного самоуправления и является обязательным для исполнения на всей территории РФ. Но на деле исполнению этого федерального закона препятствует сложившаяся практика в различных субъектах России.

    И получается парадокс: если формально  исполнять все требования ФЗ-131, то во многих субъектах федерации и  местное самоуправление становится тоже чисто формальным органом власти, мало выражающим интересы проживающих на его территории граждан. Очень сложно все предусмотреть в одном законе, учитывая историческое несовершенство органов местного самоуправления в России.

    С другой стороны, органы местного самоуправления являются властью на местах и должны действовать в едином правовом пространстве всего государства. Если для каких-то территорий делаются противоречащие закону исключения, то не может быть разговора и о единстве всего государства. Это противоречит основному закону РФ – Конституции, где преамбулой является равенство всех граждан России перед законом.

    Вот некоторые проблемы, которые встали на пути реализации ФЗ о местном  самоуправлении:

    1. В каждом регионе формирование органов местного самоуправления зависит от менталитета местного населения, специфики властных отношений и исторических и религиозных традиций, а также влияния главы региона.

    2. Географические различия регионов обуславливают их различия в экономических возможностях.

    3. Различия в практике межбюджетных отношениях и передачи полномочий.

    4. Наличие в регионе различных этносов и их совместимость на бытовом уровне. Закон разрабатывался с учетом ментальности русского народа и близких ему этносов народов Поволжья, потому что ФЗ-131 базировался на передовой, демократической практике европейского местного самоуправления. Но многие регионы России, особенно на Северном Кавказе, уже практически очищены от русских и русскоязычных и процесс дальнейшего оттока русских из приграничных с Кавказом областей и краев продолжается.

    5. Местное самоуправление на практике оказалось очень ограниченным, если не чисто формальным. Вертикаль власти от главы субъекта федерации и вниз до глав районов, городских округов и глав поселений идет по принципу начальник–подчиненный. Финансовая  и функциональная зависимость органов местного самоуправления в выполнении переданных им полномочий привела к практическому огосударствлению местного самоуправления. По существу, администрации МСУ стали территориальными администрациями субъекта федерации.

    6. Существует ограниченный набор вопросов, которые может решить местное самоуправление без вышестоящей вертикали власти, если, конечно, решение этих вопросов посильно для местного бюджета.

    7. Налоговая автономия органов местного самоуправления сильно ограничена, и основную, подавляющую часть средств, муниципалитеты получают в виде финансовой целевой помощи от вышестоящих бюджетных организаций.

    8. Вместе с тем, муниципалитеты стали ответственными за вопросы, которые должны решаться на федеральном государственном уровне, как то: образование, медицина, пожарная охрана и пр. При этом муниципалитеты не обладают для решения этих государственных вопросов средствами и не имеют юридического права самостоятельно принимать решения.

    Закон о МСУ в России есть,  пусть  он даже несовершенен - в конце концов, законы можно дорабатывать и совершенствовать. Но есть ли государственная политическая воля для создания подлинного местного самоуправления в европейском понимании смысла этого слова, есть ли еще инициативные люди в России, готовые работать не только во благо себе, но и общества, для работы в органах местного самоуправления? Если таких людей мало и недостаточно для работы в многочисленных органах местного самоуправления Российской Федерации (а это действительно может оказаться так, учитывая всю демографию и качество населения), то, может быть, стоит вернуться к прежней имперской модели управления государством, с постепенным переходом прогрессивных территорий к местному самоуправлению  при возможности самофинансирования? 

    То  есть необходимо сделать полную государственную  инспекцию территорий с определением их экономического потенциала и демографических  показателей. И только после этого, на законодательном высоком уровне решать, какая территория на данное время способна создать эффективные  органы местного самоуправления. Остальные же территории должны управляться непосредственно вертикалью власти. Несомненно, многие граждане и жители деградирующих поселений России будут приветствовать такую позицию государства. Одним из важнейших показателей перехода городского округа, района или поселения является их устойчивая самодостаточность. В ином случае, государство все равно будет финансировать эти территории, но при этом будут происходить большие злоупотребления местных властей и расхищение государственной и муниципальной собственности.

    Если  территория или, еще больше, регион не может обеспечить себя и длительное время является дотационным, то надо вводить антикризисное государственное  прямое управление, ни о каком самоуправлении не может быть и речи. Почему другие регионы должны оплачивать безбедную  жизнь выборных чиновников местного самоуправления депрессивных территорий, которые и в советские времена  вели иждивенческий образ жизни? Если это традиции или ментальность, то это традиции и ментальность конкретной части или группы населения, и  пусть они сами и платят за это.  Что делать населению данных депрессивных территорий? То же, что делают и все  нормальные люди во всем мире – двигаться в поисках лучшей жизни или пытаться изменить ситуацию на местах.

    С другой стороны, отток населения  из региона – это очень веский довод для введения прямого государственного управления. Потому что неэффективное местное самоуправление - это далеко не элемент демократии. Это, наоборот, деградация и девальвация демократических ценностей. Временное антикризисное прямое государственное управление данной территории ни в коем случае не нарушает права граждан в соответствии с Конституцией РФ, потому что оно вводится для прекращения экономической деградации региона и регион публично объявляется дотационным.  Но при введении прямого государственного управления необходимо развивать общественные объединения типа ТОС и др., для подготовки в дальнейшем, при улучшении ситуации и стабильности развития, передачи властных полномочий путем выборов в органы местного самоуправления.

    В настоящее время наряду с реформой местного самоуправления осуществляется также реформа бюджетного процесса, призванная повысить эффективность  и прозрачность управления общественными финансами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Правовые основы для проведения бюджетной реформы заложены в Федеральном законе от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее – Закон № 63-ФЗ), который предусматривает внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на конечный результат, переход к среднесрочному бюджетному планированию и возможность формирования бюджетов всех уровней на трехлетний период.

    Важно, что в ходе проведения реформы  местного самоуправления и реформы бюджетного процесса в Бюджетный кодекс и Федеральный закон № 131-ФЗ (далее – Закон № 131-ФЗ) неоднократно вносились изменения, необходимые для устранения пробелов и недостатков в правовом регулировании финансовых основ местного самоуправления, принципов организации межбюджетных отношений в субъектах РФ. Вместе с тем в процессе подготовки и принятия указанных изменений не всегда проводилась системная работа на предмет устранения несогласованности между положениями названных законодательных актов, а также внутренних противоречий и недостатков. Выполнение указанной работы осложняется тем, что одни и те же вопросы в области финансовых основ местного самоуправления регулируются разными законодательными актами Российской Федерации. В настоящее время отдельные нормы Бюджетного кодекса и Закона № 131-ФЗ либо не согласуются друг с другом, либо имеют внутренние недостатки и противоречия. В правоприменительной практике это часто создает трудности для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по формированию в субъектах РФ эффективной системы межбюджетных отношений, проведению муниципальной реформы и реформы бюджетного процесса.

    Есть  отметить целый ряд подобных правовых коллизий. Например, Законом № 63-ФЗ в апреле 2007 г. в ст. 136 Бюджетного кодекса были внесены изменения, устанавливающие дополнительные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам. Одно из названных условий применяется в отношении муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета. При определении этой доли не учитываются только субвенции и/или налоговые доходы по дополнительным нормативам отчислений, поступающие из региональных бюджетов в соответствующие местные бюджеты. Такие муниципальные образования, начиная с очередного финансового года не вправе превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и/или содержание органов местного самоуправления. По сравнению с ранее действующей редакцией данной статьи Кодекса возможности субъектов РФ по ограничению подобных расходов местных бюджетов значительно расширяются.

    Однако  в Бюджетном кодексе не раскрывается содержание понятия «нормативы формирования расходов на оплату труда указанных  лиц и/или содержание органов  местного самоуправления», что создает значительные трудности для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по применению положений Кодекса и осуществлению правового регулирования. Данная норма носит императивный характер, то есть высшие исполнительные органы государственной власти субъекта РФ обязаны установить приведенные нормативы в отношении муниципальных образований, хотя в ряде субъектов РФ – с учетом уровня и специфики их социально-экономического развития, уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований – может отсутствовать объективная необходимость в установлении ограничений на такие расходы местных бюджетов. Кроме того, эта норма существенно ограничивает финансовую самостоятельность муниципальных образований, подавляющее число которых в настоящее время являются дотационными. В то же время указанные ограничения предлагается устанавливать не в законодательном порядке, а подзаконными актами высших исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, что позволяет применять в ряде случаев субъективный подход при установлении указанных нормативов.

    Законом № 63-ФЗ внесены изменения в ч 2 ст. 53 Закона № 131-ФЗ: с 1 января 2008 г. в данной статье отсутствует указание на возможность установления органами государственной власти субъектов РФ ограничений относительно размера и условий оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных унитарных предприятий и учреждений; осталось лишь положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда перечисленных лиц.

    В Федеральном законе «О муниципальной  службе в Российской Федерации» нормы об определении размера оплаты труда муниципальных служащих не претерпели изменений: в муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральными законами, размер оплаты труда муниципальных служащих устанавливается в соответствии с предельными нормативами, предусмотренными законами субъекта РФ, а не подзаконными актами высших исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.

    В результате возникли противоречия между  нормами Закона № 131-ФЗ, Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Бюджетного кодекса. Правовая позиция, выработанная на основе системного толкования и анализа ряда положений названных законодательных актов, заключается в том, что порядок формирования расходов местных бюджетов на оплату труда указанных лиц и содержание органов местного самоуправления относится к сфере регулирования бюджетных правоотношений.

    Согласно  ст. 2 Бюджетного кодекса при возникновении противоречий между Бюджетным кодексом и иными федеральными законами в сфере регулирования бюджетных правоотношений применяется Кодекс. Нормы Закона № 131-ФЗ предусматривают, что органы местного самоуправления обязаны соблюдать установленные федеральными законами требования к регулированию бюджетных правоотношений. В данном случае такие требования устанавливаются Кодексом и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Следовательно, при определении размера расходов местных бюджетов на оплату труда указанных лиц и содержание органов местного самоуправления должны применяться положения Кодекса. Тем не менее в правоприменительной практике могут возникнуть многочисленные споры о том, нормы какого законодательного акта действуют при регулировании данных вопросов. В связи с этим описанную правовую коллизию необходимо устранить в законодательном порядке.

    В ст. 136 Бюджетного кодекса в качестве еще одного условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам названо проведение внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта РФ не реже одного раза в два года. Такая проверка должна проводиться в муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций) и/или налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70% объема собственных доходов.

    Однако  в Кодексе не учитывается тот  факт, что субъекты РФ могут наделить органы местного самоуправления муниципальных  районов полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений, входящих в состав муниципальных районов. В этом случае дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, подлежащие перечислению из бюджетов субъектов РФ в бюджеты поселений, включаются в состав регионального фонда компенсаций и распределяются между бюджетами муниципальных районов в форме субвенций.

    Финансовое  обеспечение подобных государственных  полномочий приведет к уменьшению доли межбюджетных трансфертов, предоставляемой  из бюджетов субъектов РФ бюджетам поселений. При этом в нормах Бюджетного кодекса органам местного самоуправления муниципальных районов не дано аналогичного права на проведение внешней проверки годового отчета об исполнении бюджетов поселений, если доля межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов превысит в бюджетах поселений определенное значение.

    Таким образом, в случае наделения органов  местного самоуправления муниципальных районов указанными государственными полномочиями может не возникнуть основания для проведения контрольными органами субъекта РФ внешней проверки годового отчета об исполнении бюджетов поселений, а также для передачи соответствующих полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов.

    Кроме того, у субъектов РФ может отсутствовать  право требовать от поселений  выполнения других условий предоставления в их бюджеты межбюджетных трансфертов. К таким условиям относятся подписание соглашений органами местного самоуправления с финансовым органом субъекта РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета, а также представление местной администрацией в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в установленном порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета.

    Положения ч. 1 ст. 179 Бюджетного кодекса предусматривают отнесение полномочий по утверждению долгосрочных целевых программ (подпрограмм), реализуемых за счет средств местного бюджета, к полномочиям местной администрации муниципального образования. Однако согласно нормам Закона № 131-ФЗ принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Долгосрочные целевые программы могут рассматриваться как один из видов программ развития муниципального образования. В связи с этим положения Бюджетного кодекса и Закона № 131-ФЗ в части определения полномочий органов местного самоуправления по утверждению долгосрочных целевых программ (подпрограмм) требуют уточнения.

    В нормах Закона № 131-ФЗ предусматривается возможность образования в составе расходов бюджета субъекта РФ двух фондов – муниципального развития и софинансирования социальных расходов – в целях предоставления местным бюджетам субсидий соответственно для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований и для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ. В то же время согласно положениям Бюджетного кодекса предусматривается образование единого регионального фонда софинансирования расходов, куда включаются все субсидии, которые предоставляются местным бюджетам из бюджета субъекта РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

    В соответствии с изменениями, внесенными в ст. 137 Бюджетного кодекса, дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений предоставляются бюджетам поселений с учетом численности жителей и/или бюджетной обеспеченности. Данная поправка предоставляет субъектам РФ больше возможностей для формирования эффективной системы межбюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями в зависимости от специфики и условий их социально-экономического развития, налогового потенциала, различий в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований и иных факторов. Вместе с тем Закон № 131-ФЗ предусматривает, что дотации из указанного фонда выделяются бюджетам поселений только исходя из численности жителей поселений в расчете на одного жителя. В результате между нормами указанных законодательных актов возникло противоречие.

    Существенным  недостатком Бюджетного кодекса  является и то, что в нем не определен порядок предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений исходя из бюджетной обеспеченности поселений, что создает внутренние противоречия между положениями Кодекса. Такой порядок предусмотрен лишь нормами Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» и Закона № 131-ФЗ, который действует только на переходный период до 1 января 2009 г. При этом он не применяется в отношении городских округов.

    В ст. 1422 и 1423 Бюджетного кодекса оговаривается предоставление средств из бюджетов наиболее обеспеченных муниципальных образований в бюджеты субъектов РФ в качестве отрицательных трансфертов, а также из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Согласно ранее действующей редакции указанных статей Кодекса данные средства должны были направляться в виде субвенций, что создавало внутренние противоречия между положениями Кодекса.

    Такая несогласованность между нормами  Кодекса возникала в связи  с тем, что региональные фонды финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов) формируются не только за счет указанных средств местных бюджетов, но и за счет собственных доходов бюджетов субъектов РФ.

    В соответствии с Федеральным законом  «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Следовательно, средства местных бюджетов, перечисляемые в региональные бюджеты в качестве отрицательных трансфертов, предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих из полномочий органов государственной власти субъектов РФ, и должны определяться исключительно как субсидии.

    Нормами Бюджетного кодекса и Закона № 131-ФЗ предусматривается особый порядок финансового обеспечения вопросов местного значения межмуниципального характера в случае, если представительный орган муниципальных районов формируется из глав поселений, входящих в состав этого района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Однако возможность финансирования названных вопросов за счет иных доходов бюджетов муниципальных районов ранее отсутствовала, что не соответствовало ст. 31 Кодекса, поскольку ограничивало финансовую самостоятельность этих муниципальных районов и снижало уровень финансового обеспечения соответствующих муниципальных услуг.

    В целях устранения правовых коллизий Законом № 63-ФЗ в нормы Кодекса внесены изменения, касающиеся предоставления субсидий на указанные цели; в то же время в Законе № 131-ФЗ по-прежнему говорится о субвенциях.

    На  сегодняшний день действует ряд  положений Бюджетного кодекса, которые  необходимо привести в соответствии с Конституцией РФ и Законом № 131-ФЗ. В частности, Законом № 63-ФЗ Бюджетный кодекс дополнен нормой о том, что в установленном Федеральным казначейством порядке отдельные функции финансовых органов муниципальных образований по исполнению бюджетов могут осуществляться органами Федерального казначейства на основании соглашений между ними и местными администрациями (п. 2 ст. 166.1). В связи с этим Кодексом допускается передача федеральным органам исполнительной власти бюджетных полномочий органов местного самоуправления, касающихся расходования средств местных бюджетов, и санкционирование их выплаты с единого счета местного бюджета.

    Однако  Конституционный Суд РФ придерживается иной позиции: в постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П указано, что передача органам исполнительной власти субъектов РФ полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения на основе соглашений запрещена, равно как и передача указанных полномочий органам исполнительной власти Российской Федерации. Кроме того, нормы ст. 215.1 Кодекса возлагают на Федеральное казначейство только функции по осуществлению кассового обслуживания исполнения местных бюджетов, то есть проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет муниципального образования и кассовым выплатам из него.

    В ст. 6 Бюджетного кодекса дается определение понятия «финансовые органы муниципальных образований»: к их числу отнесены органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов. Вместе с тем в соответствии с нормами Закона № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

    В данном положении Кодекса не учитывается  тот факт, что функциями финансовых органов могут быть наделены местные  администрации муниципальных образований  в целом, а не только их структурные подразделения в виде органов местных администраций или должностные лица. Кроме того, согласно уставам муниципальных образований финансовые органы могут быть самостоятельными органами местного самоуправления муниципального образования – в этом случае они не являются органами местных администраций.