Финансовый контроль. 64

Введение

Актуальность темы обусловлена тем, что финансовый контроль играет большую роль в процессе формирования и распределения централизованных финансовых ресурсов. Поэтому можно сказать, что данная тема широко освещена в учебной литературе. Экономическая политика государства осуществляется с помощью

Значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка, в процессе финансовой деятельности органами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства и муниципальных образований. Именно этим обуславливается значимость исследования. Финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства. При помощи финансового контроля выверяется соответствие натуральных и стоимостных показателей, соответствие производственной деятельности законодательству, правильности взаиморасчетов с бюджетом. Эффективный и действенный финансовый контроль является необходимым условием сильной власти, важнейшим фактором государственного строительства. Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам как экономической категории присущи не только распределительная, но и контрольная функции. Поэтому использование государством и муниципальными образованиями для решения своих задач обязательно предполагает проведение с помощью финансов контроля за ходом выполнения этих задач. Финансовый контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе специальными контрольными органами при участии общественных организаций, трудовых коллективов и граждан. Изучению финансового контроля посвящено множество научных статей в различных журналах, пишут монографии и дипломные работы. А современное состояние финансового контроля в России, его развитие и изменения в сфере финансового контроля в достаточной мере отражаются в периодических изданиях. Объектом изучения работы является финансовый контроль.

Предмет изучения – организация финансового контроля и основы его функционирование.

Цель данной курсовой работы – выявление направлений совершенствования системы финансового контроля.

В соответствии с поставленной целью можно выделить следующие задачи работы:

Рассмотреть понятие финансового контроля и его сущность.

Изучить виды формы и методы проведения финансового контроля.

Проанализировать деятельность финансового контроля со стороны правительства, Президента и счетной палаты. Научная новизна работы заключается в поиске путей повышения эффективности деятельности органов финансового контроля.

1 Финансовый контроль РФ: понятие, виды, принципы

Понятие и виды финансового контроля

Финансовый контроль - это способ регулирования отношений, возникающих в ходе финансовой деятельности хозяйствующих субъектов (государства, предприятий, учреждений, организаций), реализуемый законодательными и исполнительными органами власти, а также специально созданными учреждениями при помощи специальных методов, позволяющих им осуществлять контроль за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов [9]. Финансовый контроль распространяется на все сферы финансовой деятельности и является важным элементом государственного управления. Его роль заключается в содействии реализации финансовой политики государства, решению социальных задач, в обеспечении процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов, а также процесса расширенного воспроизводства. В условиях рыночных отношений финансовый контроль направлен на обеспечение динамичного развития общественного и частного производства. Он охватывает производственную и непроизводственную сферы, нацелен на повышение экономического стимулирования, рациональное использование материальных, трудовых, финансовых ресурсов, природных богатств, на сокращение непроизводительных расходов и потерь [10]. Финансовый контроль за состоянием экономики, развитием социально-экономических процессов в обществе является важной сферой деятельности по управлению народным хозяйством. Одним из звеньев системы контроля выступает финансовый контроль. Его назначение заключается в содействии успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях народного хозяйства. Роль финансового контроля при переходе к рынку многократно возрастает. В Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Финансовый контроль можно рассматривать в двух аспектах: 1) как строго регламентированную деятельность специальных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов; 2) как неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками для обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций [9]. Финансовый контроль подразделяется на несколько видов, исходя из разных оснований. В зависимости от времени проведения он может быть предварительным, текущим и последующим. Предварительный финансовый контроль проводится до совершения операций по образованию, распределению и использованию денежных фондов. Поэтому он имеет особое значение для предупреждения нарушений финансовой дисциплины. В этом случае проверяются подлежащие утверждению и исполнению документы, которые служат основанием для осуществления финансовой деятельности, - проекты бюджетов, финансовых планов и смет, кредитные и кассовые заявки и т.п. Текущий финансовый контроль – это контроль в процессе совершения денежных операций (в ходе выполнения финансовых обязательств перед государством, получения и использования денежных средств для административно-хозяйственных расходов, капитального строительства и т.д.). Последующий финансовый контроль - это контроль, осуществляемый после совершения финансовых операций (после исполнения доходной и расходной частей бюджета, использования предприятием или учреждением денежных средств и т.п.). В этом случае определяется состояние финансовой дисциплины, выявляются ее нарушения, пути предупреждения и меры по их устранению [13].

Так же можно выделить обязательный и инициативный финансовый контроль. Обязательный финансовый контроль: а) в силу требований законодательства (например, контроль со стороны представительных (законодательных) органов власти за исполнением бюджета по итогам за год); б) по решению компетентных государственных органов (например, проверки и обследования налогоплательщиков по вопросам налогообложения со стороны органов государственной налоговой службы, контроль, проводимый на основе решения правоохранительных органов) [19]. Инициативный финансовый контроль осуществляется по самостоятельному решению хозяйствующих субъектов. В зависимости от субъектов, на которых возложен финансовый контроль, он подразделяется на виды: 1) представительных органов государственной власти и местного самоуправления; 2) Президента РФ или Администрации Президента РФ; 3) исполнительных органов власти общей компетенции; 4) финансово-кредитных органов; 5) ведомственный и внутрихозяйственный; 6) общественный; 7) аудиторский. Конкретные формы и методы организации финансового контроля есть практическое воплощение объективно присущего финансам как экономической категории свойства контроля. Поскольку финансовая система государства охватывает все виды денежных фондов (как на федеральном и региональном уровнях, так и на уровне отдельных хозяйствующих субъектов), финансовый контроль является многоуровневым и всесторонним [19]. Финансовый контроль призван обеспечивать интересы и права как государства и его учреждений, так и всех других экономических субъектов; финансовые нарушения влекут санкции я штрафы. Таким образом, на основании рассмотренных теоретических положений можно сделать вывод, что финансовый контроль в современной экономической системе играет большую роль, так как осуществляет общий контроль над всеми субъектами за расходованием средств.

1.2 Принципы и значение финансового контроля

Принято считать, что финансы осуществляют контроль на всех стадиях создания, распределения и использования общественного продукта и национального дохода. Их контрольная функция проявляется во всем многообразии деятельности народного хозяйства страны в целом и хозяйственной деятельности отдельных предприятий в частности. Он действует на всех стадиях кругооборота средств, при финансировании и кредитовании, проведении безналичных расчетов, во взаимоотношениях с бюджетом и другими звеньями финансовой системы. Объектом контрольной функции финансов являются финансовые показатели деятельности государства, предприятий, организаций, учреждений [12].

Финансы представляют собой экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства. Необходимость финансов вызывается объективными обстоятельствами - потребностями общественного развития [10]. Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам как экономической категории присущи не только распределительная, но и контрольная функция. Поэтому использование государством для решения своих задач финансов обязательно предполагает проведение с их помощью контроля за ходом выполнения этих задач. Финансовый контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государственной власти, в том числе специальными контрольными органами при участии общественных организаций, трудовых коллективов и граждан. Значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства. Объектом финансового контроля является создание фондов денежных средств и их использование. Чаще всего объектом контрольных проверок является прибыль, налоговые платежи, себестоимость, фонды заработной платы и т. Д. [9]. Перед финансовым контролем стоят следующие задачи: 1. Содействие сбалансированию доходов и расходов; 2. Выявление внутренних резервов; 3. Содействие рациональному использованию выделяемых средств; 4. Обеспечение правового ведения учета, отчетности, анализа. При проведении контрольных проверок необходимо руководствоваться следующим: законодательными актами, постановлениями, инструкциями. Для осуществления контроля необходимо и важно вести правильно бухгалтерский учет (на Западе принято ведение двойной системы бухгалтерского учета для системы контроля всех данных. Использование такой системы означает полное, точное и своевременное проведение коммерческих операций по всем бухгалтерским книгам [14]. В результате реализации задач финансового контроля укрепляется финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон законности. Финансовая дисциплина - это чёткое соблюдение установленных предписаний и порядка образования, распределения и использования денежных фондов государства, предприятий, организаций, учреждений. Требования финансовой дисциплины распространяются не только на предприятия, организация, учреждения, граждан, но и на органы государственной власти и их должностных лиц. Тем самым финансовый контроль обеспечивает интересы государства, муниципальных образований, а также способствует соблюдению прав и интересов конкретных граждан, предприятий, учреждений (например, контроль за соблюдением законодательства о представление льгот по платежам в бюджет, за правильностью взимания налогов, за своевременностью выделения бюджетных ассигнований и т.д.) [19]. Однако объект финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредуется денежными отношениями. Эффективность финансового контроля предполагает необходимость глубокого экономического анализа финансово - хозяйственной деятельности, разработки контролирующими органами предложений по улучшению качеств работы проверяемых организаций. На своевременном этапе произошли изменения в организации финансового контроля, в его содержании. В условиях перехода к рыночным отношениям, хозяйственной самостоятельности предприятий, организаций, учреждений усиливается значение повседневного внутрихозяйственного самоконтроля, контроля собственников. Получил развитие контроль в новой форме - аудиторской деятельности, проводимой независимыми организациями на платной основе в качестве предпринимательской деятельности [17] . Назначение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства. Необходимым условием эффективности финансового контроля является система бухгалтерского учета, обеспечивающая достоверность и полноту отражения движения стоимостных показателей деятельности подотчетного юридического и физического лица. Только при таком условии результаты финансового контроля дают возможность для анализа и объективной оценки динамики финансовой политики показателей и корректировки хода реализации финансов на определенный период развития, как хозяйствующего субъекта, так и всего государства. Цель финансового контроля – устранение или предотвращение ошибок в деятельности субъекта или улучшение её [9]. В мировой практике сложились две основные модели финансового контроля: англосаксонская и французская. Если в англосаксонской модели, контролирующие финансовые органы лишь осуществляют различные виды контроля и подготавливают по ним отчет, а вопрос о санкциях является прерогативой административных и судебных органов власти, то французская модель предусматривает возможность предоставления отдельным контрольным органам некоторых судебных функций в определении виновности лиц в финансовых нарушениях, в требовании возмещения ущерба и т. п. Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируются нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения [26]. Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе, с помощью СМИ, содержания проектов различных финансово - плановых актов, принятых отчётов об их выполнении, результатов проверок и ревизии финансовой деятельности и т.д. Принцип федерализма в финансовой деятельности проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции РФ и субъектов РФ в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении РФ находятся финансовое, валютное, кредитное регулирование, федеральные бюджет, налоги и сборы, к совместному ведению РФ и субъектов РФ отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ. Принцип плановости в осуществлении финансовой деятельности означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово - плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных актах [1]. Независимость контроля должна быть обеспечена финансовой самостоятельностью контрольного органа, более длительными по сравнению с парламентскими сроками полномочий руководителей органов контроля и закреплением в конституции их статуса. Таким образом, складывается впечатление, что контроль это объективная реальность финансов, существующая не зависимо от человека и привязанная только к денежным средствам.

2 АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ 2.1 Органы, осуществляющие финансовый контроль в РФ Принцип разделения власти, закреплённый в Конституции РФ и конституциях (уставах) субъектов Федерации предусматривает контроль финансовой деятельности органов представительной (законодательной) власти. Такой контроль осуществляется, прежде всего, при рассмотрении и утверждении проектов федерального и нижестоящих бюджетов, государственных и местных внебюджетных фондов, а также при утверждении отчётов об их исполнении. Финансовый контроль со стороны представительной (законодательной) власти [1] . Особое место в системе финансового контроля со стороны органов представительной власти принадлежит Счётной палате РФ. Задачи Счетной палаты в области финансового контроля: 1) Организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; 2) Определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; 3) Оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; 4) Анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; 5) Регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий и т.д. Счетная палата обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных федеральных внебюджетных фондов, проводит контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности. Она строит свою работу на основе годовых и текущих планов, которые утверждает Коллегия Счетной палаты. Счетная палата, осуществляя контрольную деятельность, вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную деятельность проверяемых организаций. Никто не имеет права давать Счетной палате поручения. Вмешательство в работу, которую она в пределах установленной законом компетенции планирует самостоятельно, недопустимо [4]. До недавнего времени значительными полномочиями в области государственного финансового контроля обладало Министерство финансов РФ. Контрольно-ревизионный аппарат Минфина России, состоявший из Департамента государственного финансового контроля министерства и руководимых им территориальных органов - контрольно-ревизионных управлений (КРУ) Минфина России в субъектах РФ, осуществлял последующий контроль в бюджетной сфере и ряд специфических ревизионных функций, которые другие контрольные органы вообще не выполняют. Министерству финансов подведомственны пять служб: 1) федеральная служба финансово-бюджетного надзора; 2) федеральное казначейство; 3) федеральная служба по финансовому мониторингу; 4) федеральная налоговая служба; 5) федеральная служба страхового надзора. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: 1) осуществляет контроль и надзор: а) за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; б) за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений; в) за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций. 2) осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на Службу функций; 3) осуществляет в установленном порядке сбор, накопление и обработку отчетности и иной документированной информации в установленной сфере деятельности; 4) в установленном порядке взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности; 5) осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации [6]. Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: 1) доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования; 2) ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета; 3) открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета; 4) осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации; 5) осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства и др. [7]. Федеральная служба по финансовому мониторингу является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет следующие полномочия: 1) осуществляет контроль и надзор за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства; 2) осуществляет проверку в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма полученной информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, в том числе получает необходимые разъяснения по представленной информации; 3) осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма контроль за операциями (сделками) с денежными средствами или иным имуществом; 4) издает в соответствии с федеральными законами постановления о приостановлении операций с денежными средствами или иным имуществом; 5) осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации [8]. Федеральная налоговая служба (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов. Осуществляет контроль и надзор за: 1) соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах; 2) обеспечивает мобилизационную подготовку центрального аппарата и территориальных органов Службы; 3) осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в ходе деятельности Службы; 4) принимает в установленном законодательством Российской Федерации порядке решения об изменении сроков уплаты налогов, сборов и пеней и др. Федеральная служба страхового надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела). Федеральная служба страхового надзора образована в соответствии с Указом Президента РФ №314 от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Постановлением Правительства РФ №330 от 30 июня 2004 года «Об утверждении Положения о Федеральной службе страхового надзора». Рассмотрим данные о проведении проверок на примере федеральной службы по финансовому мониторингу. Постановку на учет организаций, поднадзорных Росфинмониторингу, осуществляют межрегиональные управления Росфинмониторинга по федеральным округам. В 2010 году на учет было поставлено почти 2,7 тысячи организаций.

Рисунок 1 Количество организаций, поставленных на учет в Росфинмониторинге

Проверки планируются и проводятся с использованием риск-ориентированного подхода (определение приоритетов работы с учетом риска), что позволяет существенно повысить эффективность надзорных мероприятий. В 2010 году Росфинмониторингом проведено свыше 1 тысячи проверок организаций, в рамках которых стабильно высокой остается доля выездных проверок, являющихся более эффективным инструментом надзора и позволяющих всесторонне и наиболее полно исследовать информацию и оценить потенциальные риски.

Рисунок 2 Проверки Росфинмониторинга

В целях укрепления системы надзора в сфере ПОД/ФТ (противодействие легализации (Отмыванию) Доходов, полученных преступным путем, и Финансированию Терроризма), повышения эффективности работы отдельных элементов национальной антиотмывочной системы проводилась работа, направленная на формирование единого методологического и информационного пространства для применения риск-ориентированного подхода в надзорной деятельности и повышения эффективности контрольных мероприятий. Эффективность применения риск-ориентированного надзора подтверждается результативностью проверок: при их незначительном сокращении, по сравнению с 2009 годом, возросло количество дел об административных правонарушениях, уменьшилось число проверок, по итогам которых в организациях не выявлялись нарушения, а также несостоявшихся проверок (организация не найдена, прекратила свое существование). Так, по результатам проверочных мероприятий, проведенных Росфинмониторингом, в 2010 году, в 82% случаев выявлены нарушения, что подтверждает эффективность применения риск-ориентированного подхода.

Рисунок 3 Результативность проверок Росфинмониторинга От надзорных органов поступило в Росфинмониторинг около 280 материалов, что почти на 15% превышает показатели 2009 года. Почти в 2 раза увеличилось количество материалов по проверкам органов прокуратуры. Таким образом, видно как осуществляет свою деятельность федеральная служба по финансовому мониторингу, какие меры она применяет и насколько они эффективны.

2.2 Мировой опыт организации финансового контроля и возможности применения в РФ

Россия стремится к интеграции в мировое экономическое и правовое сообщество, и очевидно, что система финансового контроля должна соответствовать положениям Лимской декларации о руководящих принципах контроля, принятой еще в 1977г. IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). Кроме того, Декларация XX Конгресса ИНТОСАИ также призывает всех членов Международной организации высших органов финансового контроля использовать стандарты ИНТОСАИ в качестве основы при разработке собственных стандартов. Именно из этого необходимо исходить при любом законодательном реформировании финансового контроля [24]. Обеспечение устойчивого социально-экономического развития России требует дальнейшего углубления реформ на уровне отдельных направлений государственной политики. Реформа государственного и муниципального финансового контроля, новый виток которой наблюдаем в настоящее время, в свою очередь, должна стать одной из наиболее важных составляющих в комплексе российских экономических реформ [26]. Во всех странах с устоявшимися демократическими формами управления и с развитой рыночной экономикой действует эффективная система государственных контрольно-ревизионных органов — парламентских и правительственных. Опыт стран с развитой экономикой, имеющих давние традиции государственного финансового контроля (Франция, Германия, Великобритания, Австрия, США, Япония) свидетельствует о том, что структурная организация органов финансового контроля обусловлена прежде всего разграничением объектов контроля и необходимостью создания архитектуры горизонтальных и вертикальных властных отношений на основе четкого разграничения контрольных полномочий [26]. Общепринятыми функциями органов государственного финансового контроля в зарубежных странах являются: 1) контроль доходных источников бюджета; 2) контроль за бюджетными расходами; 3) контроль за эффективностью и законностью использования налоговых льгот; 4) анализ разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актов на предмет их соответствия бюджетному законодательству. Финансовый контроль в системе исполнительной власти имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Так, во Франции организации государственного финансового контроля свойственны высокая степень централизации и наличие жестких вертикальных межведомственных перегородок. Контролирующие функции возложены на счетную палату Франции. Позитивным моментом подобной организации является то, что данные органы, несомненно, имеют большой опыт работы в сфере контроля за расходованием бюджетных средств, соответствующий штат и закрепленный за сотрудниками статус государственных служащих [16]. В рамках контрольно-ревизионной системы США существуют функционально независимые контрольные органы, которые инкорпорированы в государственно-правовую систему как необходимый элемент механизма регулирования баланса полномочий исполнительной и законодательной власти (Президента и Конгресса США). Министерство финансов США реализует ведомственный финансовый контроль через бюро, к которым в частности относится и Налоговая служба США [27] . Финансовый контроль в государственном и муниципальном секторах в зарубежных странах выстраивается по различным моделям, но в целом для развития этой системы характерна тенденция децентрализации и выделения аудита или его элементов в самостоятельное направление контрольной деятельности, в процессе осуществления которой определяются эффективность деятельности органов власти по сбору, надлежащему распределению доходов и расходования средств бюджетов, выполнению принятых решений и положений соответствующих законодательных актов. В ряде стран (Австрия, Германия, США, Великобритания) система государственного и муниципального финансового контроля выстроена как единая система, базирующаяся на единых принципах и стандартах. Стандартизация является фактором обеспечения системности взаимодействия органов государственного финансового контроля в мировой практике; создает организационно-методическую основу их специализации и кооперирования, придает их системе свойства самоорганизации; обуславливает синергетический эффект в системе государственного финансового контроля; выполняет профессионально-интегративную функцию, объединяющую сотрудников органов государственного финансового контроля [26]. Так, счетная палата Австрии совместно с федеральным министром финансов регламентирует правила финансовой отчетности на федеральном уровне. Признаками, присущими большинству зарубежных контрольно-счетных органов, являются: 1) независимость контрольно-счетных органов от исполнительной и законодательной власти; 2) акцент на целевое использование, экономичность, эффективность программ расходования финансовых средств (с обязательным указанием ее критериев); 3) эффективность деятельности контрольно-ревизионных органов определяется путем сравнения средств, потраченных на ее осуществление и полученных в результате «доходов» (денежные средства, возвращенные в бюджет и/или не израсходованные с нарушением бюджетного законодательства, возможная упущенная выгода от распоряжения государственным или муниципальным имуществом и др.). Так, счетная палата Японии является внешним контролирующим органом, наделенным конституционным статусом независимости от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти государства. Эффективность счетной палаты Японии оценивается в 336 700 млн иен (за 2007 г.). При этом критерии эффективности определяются исходя из суммы денежных средств, возвращенных в бюджет в результате принятых палатой мер, и суммы денежных средств, которая была «сэкономлена» в результате аналитической деятельности палаты при планировании бюджета на следующий финансовый год. Ведомственный финансовый контроль реализует министерство финансов США, а внутриведомственный — главный финансовый администратор и генеральный инспектор министерства образования США. При этом эффективность работы главного контрольно-финансового управления США в 2010 г. составила 49,9 млрд долл., или 87 долл. на 1 долл., потраченный на обеспечение деятельности управления. Для сравнения: Счетная палата РФ в 2010 г. выявила нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере РФ на сумму 483,9 млрд руб., или 16,5 млрд долл.; объем нецелевого использования бюджетных средств составил 1,58 млрд руб. В комплексе задач Счетной палаты РФ следует предусмотреть предварительный финансовый контроль всех наиболее важных с точки зрения бюджетно-финансовых отношений законодательных актов. При этом в качестве одной из функций Счетной палаты следует рассматривать разработку предложений по совершенствованию бюджетно-финансового законодательства и нормативной правовой базы государственного финансового контроля. В ряде стран, в Германии, например, высший орган финансового контроля обладает даже правом законодательной инициативы [25]. Таким образом, основными императивами при проведении модернизации отечественной системы государственного и муниципального контроля должны стать положительные моменты зарубежного опыта, а именно: 1) контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов при расходовании бюджетных средств и использовании государственной (муниципальной) собственности; 2) расширение полномочий главных распорядителей при исполнении бюджета должно опираться не только на четкие целевые ориентиры их деятельности, но и на отлаженные бюджетные процедуры, механизмы внутреннего контроля, высокий уровень финансовой дисциплины; 3) независимость, информационная открытость (в пределах, не составляющих материалы ДСП), эффективность, качество в работе контрольных органов, четкое разграничение полномочий и ответственности органов государственного и муниципального контроля, устранение параллелизма и дублирования в их работе. В целом необходимо признать, что, невзирая на пробелы и недостатки, отечественная система государственного и муниципального финансового контроля развивается в направлении, соответствующем международной практике. Адаптация положительного мирового опыта функционирования системы государственного финансового контроля позволит значительно повысить результативность контрольной работы, создать более мощный инструмент обеспечения государства и общества качественной, независимой информацией, необходимой для повышения эффективности государственного управления и принятия важнейших управленческих решений на всех уровнях управления.

3 Пути совершенствования финансового контроля

3.1 Направления совершенствования и повышения эффективности контрольно-надзорной работы

Одним из направлений Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной Правительством РФ, стало совершенствование контрольно-надзорной деятельности. Особенно остро данная задача встала именно сейчас, в период внедрения новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, что требует комплексного реформирования системы государственного (муниципального) финансового контроля, ведь в поле зрения финансового контроля теперь попала отчетность о выполнении государственных (муниципальных) заданий, появилась необходимость анализа эффективности использования бюджетных средств с точки зрения достижения поставленных задач и показателей [23]. На сегодняшний день в большинстве регионов эффективно функционирует система внешнего финансового контроля, при этом очень слабо развита система внутреннего финансового контроля: в некоторых регионах и муниципальных образованиях у отдельных органов исполнительной власти (местного самоуправления) порой полностью отсутствуют подразделения, осуществляющие внутренний финансовый контроль. Причина этого — отсутствие четкого разграничения полномочий между внешним и внутренним контролем, наличие значительных пробелов в законодательстве и, самое главное, отсутствие единой методологии и квалифицированных кадров для выполнения контрольно-ревизионных мероприятий в необходимом объеме. Решением данной проблемы может стать внедрение комплексной региональной (муниципальной) системы внутреннего финансового контроля, которая позволит создать единое информационное пространство для всех органов исполнительной власти региона (органов местного самоуправления муниципального образования). Единая система внутреннего финансового контроля позволит повысить качество и эффективность контроля, осуществляемого ГРБС, результаты которого станут доступны всем заинтересованным сторонам. Помимо этого единая система позволит осуществить координацию работ всех органов контроля по проведению контрольно-надзорных мероприятий, сформировать единый план проведения проверок по региону. Кроме того, единая система внутреннего финансового контроля позволит обеспечить органы контроля, единой методологией проведения контрольных мероприятий, определив структуру и формы документов, формируемых при проведении проверок, а также задав регламент проведения контрольных мероприятий [23]. На решение вышеописанных задач направлена новая разработка компании «Бюджетные и финансовые технологии» — комплексная система автоматизации деятельности контрольно-ревизионных органов субъекта РФ (муниципального образования) «АЦК — Бюджетный контроль». Система «АЦК — Бюджетный контроль» уже прошла первые внедрения и готова к широкому использованию в регионах и муниципалитетах, заинтересованных в повышении эффективности бюджетных расходов. Необходимо отметить разнонаправленный характер политики государственного регулирования контрольно-надзорной деятельности. Так, значительным достижением государственного регулирования явилась норма о том, что внеплановые проверки по ряду оснований должны согласовываться в органах прокуратуры. В целом, бизнес высоко оценил это решение. Однако в связи с катастрофой теплохода «Булгария» принято решение о подготовке отмены согласования органами прокуратуры проведения внеплановых проверок на транспорте. Авария на шахте «Распадская» послужила поводом отмены исключительно судебного порядка приостановления деятельности компаний в сфере промышленной безопасности, что нарушило принципы административной реформы и негативно повлияло на деловой климат в стране. Можно ожидать, что и другие федеральные органы исполнительной власти будут добиваться такой же привилегии в своих сферах контроля после очередной крупной катастрофы, спровоцированной в некоторых случаях неспособностью ведомства квалифицированно выполнять свою работу. Решения по усилению контроля в той или иной сфере, а также по расширению полномочий должностных лиц органов контроля должны приниматься только в результате серьезных исследований по оценке рисков, а не под воздействием резонансных событий, сколь бы существенны они ни был [22]. Представляется целесообразным в целом поддержать направления совершенствования контрольно-надзорной деятельности государства, зафиксированные в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы. В ходе реализации указанной Концепции необходимо: 1) детализировать законодательство о порядке осуществления государственного контроля и определить исчерпывающий перечень всех видов контроля, который должен быть закреплен в одном законодательном акте (например, в Федеральном законе № 294-ФЗ). При этом не поименованные в законе виды контроля должны признаваться незаконными; 2) по каждому из видов контроля постановлениями Правительства РФ утвердить соответствующие положения об их осуществлении, в которых в максимально возможной форме детализировать предмет проверки (какие требования проверяются), субъекты проверки, а также формы мероприятий по контролю. Оптимальным было бы закрепление в таком положении формы проверочного листа, в котором исчерпывающе перечислялись бы показатели, исследуемые в ходе осуществления контроля [23]. Необходимо стремиться, чтобы государство не отходило от заявленной политики и утвержденных принципов государственного регулирования в сфере контроля (надзора). Недопустимо принимать решения о расширении полномочий того или иного органа по контролю по «горячим следам» после резонансной катастрофы или иного аналогичного события. Такие решения должны приниматься только тогда, когда есть полная уверенность в эффективности соответствующих мер. Усиление контроля возможно в отношении тех видов деятельности, в которых имеют место существенные риски причинения вреда жизни и здоровью людей либо ущерба, значительно превышающего издержки, связанные с государственным регулированием. Целесообразно создание межведомственной и внутриведомственной системы учета случаев причинения вреда предпринимательской и профессиональной деятельностью для повышения обоснованности принятия государственных решений и применения властных полномочий. Для этого необходимо нормативно закрепить порядок создания межведомственных и внутриведомственных статистических информационных ресурсов, порядок их наполнения и использования результатов статистических баз, а также разработку перечня статистических показателей, необходимых для учета по отдельным ведомствам.

3.2 Пути совершенствования государственного финансового контроля РФ

Финансовый контроль распространяется на все сферы финансовой деятельности и является важным элементом государственного управления. Со времени как Россия перешла к механизму рыночного регулирования товарно-денежных потоков, экономическое развитие страны завоевало доверие иностранных инвесторов, отечественное производство и хозяйственная активность российского бизнеса достигли достойного уровня, особое место и актуальность в государственном управлении занял вопрос создания эффективной системы государственного финансового контроля, что и является объектом данного исследования [25]. В настоящее время в России отсутствует научная теория контроля: не разработаны вопросы организации, правовой регламентации и методологии финансового контроля, не закончен процесс формирования отдельных видов контроля, не исследована сущность бюджетного контроля и не разработана единая концепция государственного финансового контроля страны. Построение государственного финансового контроля, отвечающего требованиям демократического общества, и способствующего более эффективному развитию финансовой системы России, связано с преодолением многих препятствий и проблем, требующих скорейшего их решения. Прежде всего – это проблема разработки единой концепции государственного финансового контроля, как системы общепринятых взглядов на цели, способы, формы и задачи государственного финансового контроля. Именно поэтому первым и важнейшим этапом в создании общегосударственной системы государственного финансового контроля является выработка и принятия ее концепции [25]. Отсутствие федерального закона, определяющего возможности государственного финансового контроля в отношении не только бюджетных учреждений, а всех юридических лиц, также порождает реальные препятствия для решения задач финансовой политики страны. Принципиальное значение имеет строгое установление задач и целей государственного финансового контроля. Одна из основных проблем эффективного функционирования государственного финансового контроля - отсутствие адекватных мер к нарушителям бюджетного законодательства.

Ответственность за нарушения в области бюджетного законодательства устанавливается Бюджетным кодексом РФ, который предусматривает 23 состава нарушений бюджетного законодательства, и Кодексом об административных правонарушениях РФ, предусматривающим 3 состава нарушений бюджетного законодательства. В 2003 году введена уголовная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, однако привлечение виновных в бюджетных нарушениях лиц в соответствии с указанными кодексами не возможно, т.к. в Бюджетном кодексе РФ понятие «бюджетное правонарушение» отсутствует. Вместо него используется понятие «нарушение бюджетного законодательства». Практика показывает, что контрольные органы, выявив факты нецелевого использования бюджетных средств в ревизуемых периодах, в большинстве случаев не могут рассчитывать на преследование виновных лиц в административном порядке в виду истечения сроков давности. Многие авторы выдвигают мнение о необходимости создания специального высшего органа государственного финансового контроля [25]. Однако практическое осуществление этого предложения может привести к дальнейшему «разбуханию» уже существующего массива контролирующих органов. Данную задачу, возможно решить путем дальнейшего укрепления правового статуса уже существующей Счетной палаты РФ, статус которой как контрольного органа закреплен Конституцией РФ. Имеет смысл наделить Счетную палату РФ дополнительными полномочиями по координации деятельности всех субъектов государственного финансового контроля, правом непосредственной законодательной инициативы по вопросам финансового контроля, правом рассматривать дела об административных правонарушениях в области законодательства о финансовом контроле, правом обращения с иском в суды, что пока не решено в действующей нормативной базе. Роль финансового контроля в создании адекватной современным экономическим условиям системы управления финансами трудно переоценить. В связи с этим большое значение приобретает необходимость совершенствования финансового контроля с целью повышения его действенности и эффективности, т.е. увеличения адекватности достигнутых в процессе осуществления контроля положительных результатов намеченным целям с одновременным учетом произведенных затрат (времени, материальных и денежных средств, трудовых ресурсов и т.д.) [18] . В вопросах совершенствования финансового контроля большая роль принадлежит различным профессиональным ассоциациям, объединениям органов финансового контроля, деятельность которых позволит решать, как отдельные вопросы осуществления того или иного вида финансового контроля в РФ, так и ключевые вопросы методологии финансового контроля. Ключевым направлением совершенствования государственного финансового контроля как важнейшей составляющей финансового контроля в РФ и повышения его эффективности является принятие единой концепции государственного финансового контроля в РФ, которая должна установить единые методологические и правовые основы осуществления государственного финансового контроля в РФ, определить систему органов, осуществляющих контроль, а также механизм их взаимодействия. В рамках этих вопросов необходима разработка научно-методических основ оценки эффективности деятельности органов государственного финансового контроля и их сотрудников. В современных условиях отсутствует механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля и законодательной (представительной) и исполнительной власти, разработка которого является ключевым вопросом организации государственного финансового контроля в РФ. Важным вопросом является также определение органа, обладающего статусом высшего контрольного органа. Кроме того, необходимо четко определить статус органов государственного финансового контроля по отношению к органам аудиторского контроля, законодательно закрепив их приоритет в вопросах методологии финансового контроля [23] . Важной проблемой осуществления контроля является низкий процент возврата бюджетных средств по результатам проведенных ревизий и проверок. В связи с этим необходимо принять комплекс мер: по повышению уровня результативности контрольных мероприятий, направленных на уточнение ответственности государственных должностных лиц за нарушение требований закона об исполнении бюджетов и внебюджетных фондов и о распоряжении государственной собственностью; по повышению ответственности должностных лиц за неисполнение предписаний контрольных органов; по установлению правовых норм, закрепляющих механизм возврата бюджетных средств и ответственности должностных лиц за предоставление необеспеченных бюджетных кредитов и ссуд и т.п.. Осуществляемый ныне государственный финансовый контроль не носит превентивного профилактического характера. Связано это с тем, что он выступает, как правило, регистратором нарушений, а не инструментом их предупреждения. Государственные контролеры, фиксируя нарушения и недочеты в организации движения денежных средств, мало уделяют внимания тем правовым прорехам в российском законодательстве, которые порождают эти злоупотребления и нарушения. Более того, мало уделяется внимания тому, чтобы нанесенный экономике страны ущерб был бы возмещен полностью и в кратчайшие сроки. Понимание необходимости существенных изменений в сфере государственного финансового контроля отнюдь не означает единства во взглядах разных авторов на содержание и последовательность проведения предстоящих преобразований. Эти разногласия в подходах привели к тому, что до сих пор в стране не только не принят закон о государственном финансовом контроле, но и не создана соответствующая ему согласованная концепция, отражающая принципиальные позиции государства в части построения и функционирования в России системы государственного финансового контроля. Принятие такой концепции, а на ее основе – и закона было бы значительным шагом вперед на пути создания действенной системы контроля. В Российской Федерации в ходе экономических реформ и перехода на рыночную экономику была в основном сформирована принципиально новая финансовая система, отличная от прежней планово-централизованной организации финансов СССР. Этот процесс формирования новой финансовой системы в России еще не закончен. Проблема эффективности ее функционирования, воздействия на реальную экономику остается одной из самых актуальных в части обеспечения стабильности и экономического роста. В решении этих проблем важное значение имеют совершенствование структуры и деятельности институтов государственных финансов, в том числе организация действенного государственного финансового контроля.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключении следует сказать, что финансовый контроль - это совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации. Необходимость финансового контроля, его сущность и значение определяются государственным устройством страны. Финансовый контроль в России особенно актуален в период перехода от командно-административных к рыночным формам управления экономикой. По мере развития рыночной экономики, тем более с усилением ее социальной ориентации, контрольно-финансовые функции государства все более усложняются. Его роль заключается в содействии реализации финансовой политики государства, решению социальных задач, в обеспечении процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов, а также процесса расширенного воспроизводства. Многие авторы выдвигают мнение о необходимости создания специального высшего органа государственного финансового контроля. Поскольку очевидно, что обязательным условием эффективного функционирования экономики и финансовой системы страны является наличие развитой системы контроля. Предпринят уже ряд шагов, направленных на ее реформирование. Дальнейшее развитие финансового контроля и его эффективности во многом зависит от создания новой концептуальной и законодательной базы, обеспечивающий его проведение на качественном уровне, присущем демократическому государству. Заметную роль в совершенствовании финансового контроля призвано сыграть принятию бюджетного кодекса. Так же следует сказать про зарубежный опыт организации финансового контроля. В ряде стран (Австрия, Германия, США, Великобритания) система государственного и муниципального финансового контроля выстроена как единая система, базирующаяся на единых принципах и стандартах. Стандартизация является фактором обеспечения системности взаимодействия органов государственного финансового контроля в мировой практике. Из опыта зарубежных стран Россия может перенять следующие моменты: 1) контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов при расходовании бюджетных средств и использовании государственной (муниципальной) собственности; 2) расширение полномочий главных распорядителей при исполнении бюджета должно опираться не только на четкие целевые ориентиры их деятельности, но и на отлаженные бюджетные процедуры, механизмы внутреннего контроля, высокий уровень финансовой дисциплины; 3) независимость, информационная открытость (в пределах, не составляющих материалы ДСП), эффективность, качество в работе контрольных органов, четкое разграничение полномочий и ответственности органов государственного и муниципального контроля, устранение параллелизма и дублирования в их работе. В целом необходимо признать, что, невзирая на пробелы и недостатки, отечественная система государственного и муниципального финансового контроля развивается в направлении, соответствующем международной практике.