Финансовый контроль. 36

32

Содержание

Введение……………………………………………………………………………3

Глава 1. Понятие и виды публичного финансового контроля

1.1. Понятие финансового контроля……………………………………………...4

1.2. Виды государственного и муниципального финансового контроля……..6

Глава 2. Функции органов государственного и муниципального финансового контроля

2.1. Функции государственных и муниципальных органов представительной власти в области финансового контроля……………………………………….10

2.2. Функции государственных органов исполнительной власти в области финансового контроля……………………………………………………………..20

Заключение……………………………….……………………………………….28

Список использованных нормативных актов и литературы……….….…..29

Введение

Современное финансовое состояние российского государства в значительной мере зависит от соблюдения финансовой дисциплины, основным средством обеспечения которой является финансовый контроль. Финансовый контроль является одной из основных функций государства, однако, в отличие от других финансовых институтов, его правовая природа до сих пор не подвергалась каким-либо глубоким теоретическим исследованиям.

Прежде всего необходимо сформулировать понятие финансового контроля. В определении этого понятия имеются различные точки зрения. Первая из них представлена Д.Н. Бахрахом, указывавшим, что финансовый контроль является, по существу, надзором, вторая, в частности, А.В. Брызгалиным, полагающим, что к деятельности финансовых органов необходимо применять понятие «контроль».

Исходя из изложенного, в главе первой будет освещено понятие финансового контроля как разновидности публично-правового, государственного контроля. Виды финансового контроля, его правовые формы и органы, его осуществляющие, перечень которых закреплен в Бюджетном кодексе, будут раскрыты в параграфе втором главы первой работы. Вторая глава посвящена собственно задачам и функциям органов финансового контроля.

Целью настоящей работы является исследование функций органов финансового контроля с учетом изменений, внесенных в Бюджетный, Налоговый кодексы РФ и новейшего финансового законодательства.

В задачи работы входит:

- определить понятие и виды публичного финансового контроля;

- рассмотреть функции государственных и муниципальных органов представительной власти в области финансового контроля;

- рассмотреть функции государственных органов исполнительной власти в области финансового контроля.

Глава 1. Понятие и виды публичного финансового контроля

1.1.           Понятие финансового контроля

В рамках государственного управления контроль рассматривается как средство обеспечения законности в сфере управления соответствующими подконтрольными объектами. На этом уровне, в этом смысле «контроль является специальным способом обеспечения законности»[1]. Как указывает Н.И. Химичева, «наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам как экономической категории присущи не только распределительная, но и контрольная функции»[2].

Говоря о государственном (муниципальном) контроле, имеется в виду то, что его субъектом выступает государство (или муниципальные образования) в лице его органов. С этой точки зрения, государственный контроль является одним из средств государственного управления. Исходя из этого обстоятельства, о финансовом контроле можно говорить как о совокупности правоотношений публичного характера.

Государственный и муниципальный финансовый контроль является составной частью финансового контроля в широком смысле слова. Помимо государственного и муниципального финансового контроля, существует и негосударственный финансовый контроль. Он представлен финансовым контролем независимых аудиторских служб, внутренним финансовым контролем частных предприятий, некоммерческих организаций и т.д.

В соответствии с Указом Президента РФ от 25 июля 1996 года № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»[3] государственный финансовый контроль включает в себя контроль за:

исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

организацией денежного обращения;

использованием кредитных ресурсов;

состоянием государственного внутреннего и внешнего долга;

состоянием государственных резервов;

предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Объектом финансово-правового регулирования является только государственный и муниципальный финансовый контроль, который осуществляется органами государственного финансового контроля и органами местного самоуправления.

Существование государственного и муниципального финансового контроля обусловлено контрольной функцией финансов. Эта функция обеспечивается слежением рублем за собиранием, распределением и использованием государством и муниципальными образованиями денежных средств в бюджет и государственные и муниципальные внебюджетные фонды. В связи с этим финансовый контроль осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а именно: на стадиях собирания, распределения и использования денежных средств.

Непосредственной целью государственного и муниципального финансового контроля является обеспечение эффективности финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Ведь с помощью финансового контроля государство следит за тем, чтобы все запланированные средства своевременно поступали в государственные фонды, а также за целевым использованием выделенных государственных средств и др.

В широком понимании целью государственного и муниципального финансового контроля, как и всякого другого, является создание научно обоснованной финансовой политики, создание эффективного финансового механизма[4].

Содержанием государственного и муниципального финансового контроля являются различные операции, осуществляемые в форме проверок и ревизий государственными органами, органами местного самоуправления, а иногда и банками и направленные на обеспечение эффективности финансовой деятельности государст­ва и муниципальных образований. Конкретно государственный и муниципальный финансовый контроль состоит в:

-         проверках выполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными образованиями со стороны физических лиц и организаций;

-         проверках и ревизиях целевого выделения государством и муниципальными образованиями запланированных денежных средств из бюджета и внебюджетных фондов (государственных и местных);

-         проверках и ревизиях целевого использования средств, выделенных из бюджетов;

-         проверках правил ведения кассовых операций на предприятиях, а также правил работы с валютной выручкой;

-         ревизиях финансово-хозяйственной деятельности организаций и др.

Государственный и муниципальный финансовый контроль отличается от экологического, различных видов технического контроля по объекту. Объектом государственного и муниципального финансового контроля является не состояние окружающей природной среды, не технические механизмы, а денежные процессы, имеющие место при формировании, распределении и использовании государственных и муниципальных фондов денежных средств. Непосредственным предметом государственного и муниципального финансового контроля являются бухгалтерские отчеты, балансы, сметы и другие документы.

1.2. Виды государственного и муниципального финансового контроля

Государственный и муниципальный финансовый контроль сегодня весьма многообразен. Он осуществляется целой системой органов, функционирующих как на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, так и на уровне муниципальных образований.

Нормативным актом, определяющим систему государственного финансового контроля, на уровне Российской Федерации является Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ». Государственный финансовый контроль на уровне субъектов РФ, а также муниципальный финансовый контроль осуществляется как федеральными органами государственного финансового контроля, так и специально созданными органами государственного и муниципального финансового контроля на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Многообразие органов, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль, обусловлено широтой финансовой деятельности государства и муниципальных образований, и разнообразием ее сфер. Исходя из этого выделяют и различные формы государственного и муниципального финансового контроля.

1. Государственный и муниципальный финансовый контроль подразделяется на общегосударственный (общемуниципальный) и ведомственный финансовый контроль.

Общегосударственный (общемуниципальный) финансовый контроль осуществляется Министерством по налогам и сборам РФ, Федеральным казначейством, финансовыми органами местного самоуправления и проч. в отношении объектов независимо от их ведомственной подчиненности.

Ведомственный финансовый контроль подразделяется на внутриведомственный и внутрихозяйственный.

Внутриведомственный финансовый контроль осуществляют министерства, ведомства, управления администраций субъектов РФ и другие субъекты по отношению к подведомственным им организациям. Для такого рода контроля в министерствах, ведомствах создаются контрольно-ревизионные отделы и группы.

Внутрихозяйственный финансовый контроль проводится в самой организации специальными службами. Государственный и муниципальный внутрихозяйственный финансовый контроль осуществляется бухгалтериями, финансовыми отделами государственных и муниципальных унитарных предприятий и другими организациями, все имущество которых является государственной собственностью. Правовой базой такого контроля является Федеральный закон «О бухгалтерском учете» от 23 февраля 1996 г.[5] Согласно этому закону главный бухгалтер обеспечивает соответствие хозяйственных операций законодательству Российской Федерации и контролирует движение имущества и выполнение обязательств. Это достигается, в частности, через обязательность подписи главного бухгалтера на денежных и расчетных документах, финансовых и кредитных обязательствах (ст. 7).

2. В зависимости от времени проведения финансовый контроль подразделяется на: предварительный, текущий, последующий.

Предварительный государственный и муниципальный финансовый контроль производится соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления до совершения финансовых операций, непосредственно обеспечивающих образование, распределение и использование государственных и муниципальных фондов денежных средств. Этот вид контроля предотвращает нарушения финансовой дисциплины. Предварительный финансовый контроль осуществляется в процессе разработки финансовых планов и смет, обоснованности расчетов прибыли и т.д.

Текущий (или оперативный) государственный и муниципальный финансовый контроль производится ежедневно финансовыми службами в момент совершения финансовых операций, а именно: в процессе расходования организациями бюджетных средств, совершения иных операций бухгалтерами предприятий и т.д.

Предварительный и текущий финансовый контроль осуществляются исключительно путем визуальных проверок, т.е. главные бухгалтеры, начальники финансовых служб отдают распоряжения, приказы в устной или письменной форме о приостановлении финансовых операций, совершаемых с нарушением установленного порядка. Актами и справками такой контроль не оформляется.

Последующий финансовый контроль осуществляется после совершения финансовых операций и направлен на выявление тех нарушений, которые не были установлены во время предварительного и текущего контроля. В ходе этого вида контроля государство и муниципальные образования проверяют законность использования управомоченными субъектами выделенных им из бюджета и государственных внебюджетных фондов денежных средств; соблюдение правил при ведении организациями кассовых операций; правильность уплаты налогов и сборов и др. Результаты последующего финансового контроля со стороны государства и муниципальных образований могут служить в соответствующих случаях основанием для применения к нарушителям финансовой дисциплины мер финансово-правовой, а также административной и даже уголовной ответственности.

3. Государственный и муниципальный финансовый контроль подразделяется по форме проведения на обязательный и инициативный.

Обязательный финансовый контроль производится компетентными органами в соответствии с требованиями законодательства. Так, в соответствии с Налоговым кодексом РФ[6], а также Законом РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации"[7], обязательный финансовый контроль за налогообложением осуществляют органы Федеральной налоговой службы[8]. Обязательный финансовый контроль проводят Счетная палата РФ, Федеральное казначейство и др. Инициативный финансовый контроль назначается по решению хозяйствующих субъектов при наличии в том потребности. Инициативный государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется по решению руководителей государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также других организаций, все имущество которых является государственной и муниципальной собственностью (Росгосстрах, Военно-страховая компания и др).

4. Государственный и муниципальный финансовый контроль подразделяется на отдельные формы в зависимости от той сферы финансовой деятельности государства и муниципальных образований, в которых он имеет место. В связи с этим выделяются: бюджетный, налоговый контроль, контроль за денежной массой, валютный, страховой контроль.

Глава 2. Органы государственного и муниципального финансового контроля

2.1. Функции органов представительной власти в области финансового контроля

Государственный и муниципальный финансовый контроль подразделяется на формы и в зависимости от органов, его осуществляющих. В этом случае выделяется финансовый контроль: представительных органов власти и местного самоуправления; Президента РФ; исполнительных органов власти общей компетенции; исполнительных органов власти специальной компетенции; ведомственный финансовый контроль; внутрихозяйственный финансовый контроль.

Рассмотрим финансово-контрольные функции представительных органов власти и местного самоуправления.

Согласно статье 265 Бюджетного кодекса РФ[9], законодательные (представительные) органы осуществляют следующие формы финансового контроля: предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам; текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами; последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления на: получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета; получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов; утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета; создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов); вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Контроль представительных органов власти осуществляется через комитеты и комиссии, образуемые представительными органами власти на каждом уровне. Причем в ходе рассмотрения проектов бюджетов функции финансового контроля осуществляют все комитеты и комиссии. Однако в Федеральном Собрании РФ особая роль в деле финансового контроля принадлежит Комитету по бюджету и налогам, образованному Государственной Думой[10], а также комитетам Совета Федерации по бюджету и по финансовым рынкам и денежному обращению[11]. В частности, комитет по бюджету Государственной Думы сразу же после поступления проекта федерального бюджета в Госдуму дает заключение о соответствии проекта бюджета предъявляемым к нему требованиям, а также готовит свое заключение по федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год для рассмотрения его Госдумой в первом чтении.

Помимо отмеченного, Федеральным Собранием РФ образован постоянно действующий орган государственного финансового контроля - Счетная палата Российской Федерации. Согласно ст. 101 Конституции РФ[12] в целях обеспечения надлежащего контроля над формированием государственных доходов и рациональным их использованием, а также улучшения взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в Российской Федерации Федеральным Собранием образуется Счетная палата РФ. Конкретно ее правовой статус урегулирован ФЗ от 18 ноября 1994 г. №4 «О Счетной палате Российской Федерации»[13].

При определении правового статуса Счетной палаты федеральный законодатель не относит данный федеральный государственный орган к какой-либо из ветвей государственной власти, определенных в ст. 10 Конституции РФ, - законодательной, исполнительной или судебной. И сделать это довольно сложно: с одной стороны, Счетная палата формируется Федеральным Собранием РФ и подотчетна ему, но органом законодательной власти не является, поскольку согласно норме ст. 94 Конституции РФ представительным и законодательным органом является только Федеральное Собрание РФ - парламент России (более того, исходя из нормы ч. 1 ст. 104 Конституции РФ Счетная палата не является даже субъектом законодательной инициативы (ст. 21 ФЗ «О Счетной палате»); с другой стороны, осуществляемая Счетной палатой деятельность - государственный финансовый контроль - по своему характеру близка к деятельности органов исполнительной власти, но Счетная палата не входит в единую систему исполнительной власти в России, образуемую согласно норме ч. 2 ст. 77 Конституции РФ федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Спецификой статуса этого органа законодательной власти является направленность его функций - проверка законности деятельности в первую очередь исполнительной власти по финансовым вопросам. И в этом своем качестве Счетная палата практически дублирует полномочия органов исполнительной власти, по своей компетенции обязанных выполнять такие контрольные функции. Например, Счетная палата уполномочена проводить комплексные ревизии и тематические проверки государственных органов, федеральных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления (ст.9 и 12 Федерального закона РФ № 4-ФЗ 1995 г.), в то время как это относится к компетенции Министерства финансов. Все это приводит к дополнительным затратам на содержание государственного аппарата и отражает нечеткое распределение полномочий между различными его звеньями[14].

Задачами Счетной палаты в соответствии со ст. 2 Закона являются:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и проектов федеральных внебюджетных фондов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Для решения этих задач Счетная палата организует и проводит оперативный контроль за исполнением федерального бюджета в отчетном году: комплексные ревизии и тематические проверки по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов; анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе; подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Госдуму по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году; подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти РФ.

Исходя из отмеченного, следует, что Счетная палата РФ осуществляет финансовый контроль как на стадии рассмотрения проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, так и на стадии его исполнения. Так, в частности, на стадии рассмотрения проекта федерального бюджета Счетная палата РФ дает оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов (ст. 2). А на стадии исполнения федерального бюджета - осуществляет оперативный контроль (ст. 14), который выражается в контроле полноты и своевременности денежных поступлений, фактическом расходовании бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, на органы местного самоуправления, организации, банки, страховые компании и др.

В связи с осуществлением финансового контроля в отношении федерального бюджета Счетная палата контролирует: а) состояние государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и использование кредитных ресурсов (ст. 16); банковскую систему в части обслуживания федерального бюджета (ст. 19); поступление в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью (ст. 18).

Согласно статье 151 Бюджетного кодекса РФ Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля. Счетная палата в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ и заложенными в ней принципами. Конституционные принципы могут быть разделены на две основные группы[15].

Первая включает в себя принципы, раскрывающие сущность и основы построения российского государства. Определяющим выступает принцип демократизма (Конституция РФ, ст. 1 п. 1), устанавливающий, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 7 п. 1 Конституции РФ российское государство признается социальным государством. В связи с чем, политика социального государства должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Еще один принцип связан с организацией и жизнедеятельностью гражданского общества. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они предопределяют смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (Конституция РФ, ст. 18). Статьей 13 Конституции РФ признает в российском государстве идеологическое многообразие, политическое многообразие и многопартийность.

Вторая группа принципов закладывает основы и ценности экономики, финансовой системы российского общества, социальной сферы и тем самым определяет основы организации и деятельности Счетной палаты.

В тоже время деятельность Счетной палаты регулируется отдельными федеральными законами, затрагивающими вопросы государственного финансового контроля в РФ. Например, некоторые вопросы государственного финансового контроля в той или иной степени освещены в соответствующих пунктах налогового, бюджетного, таможенного кодексов, валютного и страхового законодательства, законодательства о налоговых органах. Отдельные вопросы государственного финансового контроля регулируются федеральными законами «О Правительстве Российской Федерации», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[16], «О прокуратуре РФ»[17] и других.

Методами работы Счетной палаты являются ревизии и проверки.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет проверяемым субъектам представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности (ст. 23).

В случаях выявления нарушений, наносящих государству прямой непосредственный ущерб. Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых организаций обязательные для исполнения предписания. В случае неоднократного неисполнения предписаний Счетной палаты по согласованию с Государственной Думой может быть принято решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых организаций. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

Представительные органы власти субъектов РФ осуществляют финансовый контроль в соответствии в конституциями и уставами субъектов РФ. Во всех субъектах РФ имеются счетные палаты, контролирующие региональные бюджеты.

Представительные органы местного самоуправления осуществляют финансовый контроль в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[18], а также на основании уставов муниципальных образований.

К органам представительной власти следует, несмотря на все дискуссии по этому поводу, отнести и Центральный Банк Российской Федерации. Его характер представительного органа вытекает не только из того обстоятельства, что его Председатель утверждается Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, но и, главное, из того, что во всех демократических странах этот орган, исходя из принципа разделения властей, отнесен к ведению представительной власти, решающей вопросы налогов и бюджета.

Правовой статус Центрального банка РФ (Банка России) установлен ст. 75, 83 и 103 Конституции РФ, Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). Центральный банк - это «конституционный институт денежной власти в обществе»[19]. В качестве эмиссионного банка и кредитора в последней инстанции, органа банковского регулирования и надзора он регулирует денежно-кредитные отношения в стране. Центральный банк, по своей сущности, занимает промежуточное положение между государственной финансовой системой и денежно-кредитной системой, являясь связующим звеном между ними. Недостаток финансов всегда может быть восполнен за счет умелого проведения денежно-кредитной политики и использования тех ресурсов (финансы частных организаций, домашних хозяйств и т.п.), которыми обладает денежно-кредитная система. Вот в этом состоит уникальность центрального банка и его незаменимость для любого государства в любой стране. Его уникальное положение может быть использовано и в тех случаях, когда возникает потребность компенсировать неэффективность государственного управления обществом. Это может быть сделано посредством печатания денег или покупки ценных бумаг государства. В таких ситуациях снижается стоимость денег, вследствие чего сокращаются финансы гражданского общества, но одновременно решаются проблемы казны. Самые яркие примеры, иллюстрирующие эту мысль, - денежные реформы. Здесь сущность центрального банка становится очевидной. Но в повседневности все это скрыто. Между тем каждый день, и постоянно, центральный банк, по существу, «управляет стоимостью денег»[20]. Он как бы балансирует между государственной и негосударственной финансовыми системами. Для того чтобы этот баланс складывался в пользу общества, ему нужна независимость от государства. Но и этого мало. Нужно, чтобы эта независимость использовалась в интересах общества. В этом смысле для любой страны важно создать прочную и легко восстанавливаемую связь между гражданским обществом и центральным банком.