Финансовый контроль, надзор, их виды и нормы
ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ,
НАДЗОР, ИХ ВИДЫ И ФОРМЫ
ГЛАВА 1
Финансовый контроль в системе государственного контроля
Финансовый контроль — специальный институт государственного контроля. Его основная функция — повседневный контроль за образованием и использованием денежных фондов; является
неотъемлемой частью финансового права.
Финансовый контроль, входящий в единый механизм государственного контроля, является самостоятельной "функцией управления экономикой: Контроль выступает в качестве важного этапа управленческого цикла, когда фактические результаты воздействия на управляемый объект сопоставляются с требованиями принятых решений и нормативных предписаний, а в случае выявления их нарушений принимаются необходимые меры по устранению подобных отклонений1.-
Объектом финансового контроля являются прежде всего денежные отношения, возникающие при формировании и использовании финансовых ресурсов в материальном производстве и непроизводственной сфере.
И.Н. Мысляева2 понимает финансовый контроль как неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций. Он прямо и непосредственно вытекает из контрольной функции финансов. Но если в контрольной функции выражается сущность финансов, то финансовый контроль — это регламентированная деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов.
Несмотря на то что государственный финансовый контроль непосредственно охватывает только общественную часть совокупного продукта, он в определенной степени (посредством проверок налоговых деклараций, финансово-хозяйственной деятельности частных предпринимателей, получивших субсидии и кредиты из бюджетных источников, реализующих государственные заказы, и др.) касается и частнопредпринимательской деятельности. Финансовый контроль можно разделить на две взаимосвязанные сферы: государственный и негосударственный контроль.
Государственный контроль — неотъемлемая часть государственного устройства, одна из важнейших функций управления страной, обязательное условие нормального функционирования финансово-кредитной системы. Во многом это обусловлено тем, что именно на государственные органы ложится значительная часть функций по защите финансовых прав и интересов членов общества, использование различных способов предотвращения и предупреждения злоупотреблений финансовыми полномочиями и краж.
Поскольку государственный финансовый контроль представляет собой регламентированную деятельность государственных органов власти и убавления но проверке финансовых операций, связанных с образованием, распределением и использованием централизованных, и децентрализованных денежных фондов, постольку государственные контролеры наделены правом осуществлять ревизии и проверки как в государственном секторе экономики, так и в сфере частного и корпоративного бизнеса.
1)В соответствии с Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 с изменениями и дополнениями от 18.07.2001 № 872 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» государственный финансовый контроль включает контроль за:
- использованием федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- организацией денежного обращения;
- использованием кредитных ресурсов;
- состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов;
- предоставлением финансовых, налоговых льгот и преимуществ.
Сущность финансового контроля находит свое отражение в его задачах. Одной из них является контроль за состоянием финансовых ресурсов, предполагающий проверку своевременности и полноты использования обязательств перед бюджетами бюджетной системы, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов.
Финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и др. Действенность контроля тесно связана с ответственностью за нарушение финансовой дисциплины, предусматривающей административные и материальные меры воздействия.
Составной частью государственного финансового контроля, представляющего собой деятельность уполномоченных государственных органов по проверке законности, целесообразности и эффективности действий при образовании, распределении и использовании централизованных денежных средств государства и местных органов власти, является бюджетный контроль.
Основными задачами бюджетного контроля являются: контроль за соблюдением действующего бюджетного и налогового законодательства;
- обеспечение правильности составления и исполнения бюджета; обеспечение своевременности и полноты выполнения обязательств гражданами и хозяйствующими субъектами перед государственным бюджетом;
- проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов;
- проверка обращения средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и других кредитных учреждениях;
- контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений;
- выявление резервов роста доходов бюджетов разных уровней;
- обеспечение сохранности государственной собственности.
Финансовым
контролем в области
С 1 января 2007 г. налоговым
органам, проводящим мероприятия налогового
контроля, предоставлено право
3)С 1 марта 2007 г. вступил в силу Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 269-ФЗ «Об упрощенном порядке декларирования доходов физическими лицами», предусматривающий введение упрощенной процедуры декларирования с целью предоставления возможности физическим лицам исполнить обязанность уплаты налогов в отношении доходов, полученных до 1 января 2006 г., посредством уплаты декларационного платежа.
Современной проблемой налогового контроля за ценами является реформирование законодательства в сфере трансфертного ценообразования. Вопросы трансфертного ценообразования приобретают все большее значение как в налоговой системе России, так и в мировом масштабе. Экономика становится более глобальной, и международные корпорации распространяют свою деятельность на множество стран. В наши дни уже становится привычным, что производство, управление и поддерживающие структуры одной и той же корпорации могут находиться на разных континентах. Процесс интеграции России в мировую экономику идет нарастающими темпами, и, соответственно, перед ней встают те же проблемы в области регулирования трансфертного ценообразования, что и перед другими странами. Законодательство России в этом направлении не отвечает интересам ни государства, ни налогоплательщиков. Проблема государства возникает в связи с отсутствием жестких критериев контроля деятельности налогоплательщиков, а проблема налогоплательщиков возникает из-за отсутствия четких правил, на которые они могут ориентироваться при построении своей внутренней политики в сфере трансфертного ценообразования.
Целью финансового контроля в валютной сфере (валютный контроль) является обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций.
Основными направлениями валютного контроля являются: определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений; проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации; проверка обоснованности платежей в иностранной валюте; проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте Российской Федерации.
4)В соответствии со ст. 22 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-Ф3 с изменениями от 06.12.2011 «О валютном регулировании и валютном контроле» валютный контроль в Российской Федерации осуществляется Правительством РФ, органами и агентами валютного контроля.
Органами валютного контроля в Российской Федерации являются Центральный банк РФ, федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством РФ.
Агентами валютного контроля являются уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку РФ, государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», а также не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистраторы), подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг, таможенные органы и налоговые органы.
Контроль за осуществлением валютных операций кредитными организациями, а также валютными биржами осуществляет Центральный банк РФ.
Контроль за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами, осуществляют в пределах своей компетенции федеральные органы исполнительной власти, являющиеся органами валютного контроля, и агенты валютного контроля.
Правительство РФ обеспечивает координацию деятельности в области валютного контроля федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля, а также их взаимодействие с Центральным банком РФ.
Правительство РФ обеспечивает взаимодействие не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг, таможенных и налоговых органов как агентов валютного контроля с Центральным банком РФ.
Банк России осуществляет контроль совместно с другими органами валютного контроля и обеспечивает взаимодействие с ними, а также с таможенными и налоговыми органами, уполномоченными банками как агентами валютного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Уполномоченные банки как агенты валютного контроля передают таможенным и налоговым органам для выполнения ими функций агентов валютного контроля информацию в объеме и порядке, установленных Банком России.
Агентами валютного контроля являются организации, которые в соответствии с законодательными актами Российской Федерации могут осуществлять функции валютного контроля. Агенты валютного контроля подотчетны соответствующим органам валютного контроля. Уполномоченные банки являются агентами валютного контроля, подотчетными Центральному банку РФ.
При наличии множества субъектов контрольной деятельности одним из наиболее существенных недостатков современного механизма финансового контроля является недостаточный уровень правового урегулирования контрольных процедур. Вследствие этого возникает нескоординированность деятельности органов финансового контроля, что не может способствовать эффективному управлению финансовой системой страны.
Таким образом, под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, a в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом ж * соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности.
ГЛАВА 2
Правовое регулирование финансового контроля
Следует отметить, что конституции зарубежных государств также содержат нормы о контрольных органах.
Так, в ч. 2 ст. 114 Основного закона Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г.3 установлено, что Федеральная счетная палата, члены которой пользуются независимостью судей, проверяет отчеты, а также рентабельность и правильность управления в экономической и бюджетной области. Ежегодно палата должна информировать о своей деятельности как Правительство, так и Бундестаг и Бундесрат. Иные полномочия Федеральной счетной палаты устанавливаются федеральным законодательством.
Часть 2 ст. 100 Конституции Итальянской Республики предусматривает, что Счетная палата осуществляет предварительный контроль законности актов Правительства, а также последующий контроль исполнения государственного бюджета. Она участвует в случаях и формах, установленных законом, в контроле за финансовой деятельностью организаций, которым государство содействует в обычном порядке. Она докладывает непосредственно палатам о результатах проведенных проверок.
Согласно ст. 47 и 47-1 Конституции Французской Республики от 4 октября 1958 г.4 Счетная палата помогает Парламенту и Правительству контролировать исполнение финансовых законов о финансировании социального обеспечения.
Статьи 246—248.1 Договора о Европейском союзе, измененного Амстердамским и Ниццким договорами5, предусматривают, что Счетная палата обеспечивает контроль за счетами, направляет Европейскому парламенту и Совету декларацию об обеспечении надежности счетов, а также о законности и правильности операций, произведенных на основании этих счетов. Счетная палата рассматривает вопрос о законности и правильности доходов и расходов и обеспечивает надлежащее финансовое управление. Осуществляя эти задачи, Палата предупреждает, в частности, о любом нарушении. Счетная палата помогает Европейскому парламенту и Совету в осуществлении их функций но контролю за исполнением бюджета. Она участвует в случаях и формах, установленных законом, в контроле за финансовой деятельностью организаций, которым государство содействует в обычном порядке.
В законодательстве Российской Федерации понятия финансового контроля и надзора не содержится.
Бюджетного кодекса РФ в гл. 26 регулирует основы государственного и муниципального финансового контроля, в частности виды и формы финансового контроля. Финансовый контроль классифицируется в зависимости от органов, его осуществляющих, — контроль законодательных (представительных) органов, органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований, а также их полномочий, характера ведения.
Финансовый контроль
в зависимости от правовой природы
субъектов, занимающихся контрольной
деятельностью, может быть государственным,
внутрихозяйственным и
Государственный финансовый контроль может быть:
— общегосударственным, т.е. осуществляемым органами государственной власти и государственного управления общей компетенции, а также специальными контрольными органами;
— ведомственным, т.е. проводимым
на подведомственных предприятиях и
учреждениях контрольно-ревизио
Одной из форм общегосударственного финансового контроля является парламентский контроль. Он проводится в первую очередь при рассмотрении и утверждении проекта федерального бюджета и отчета о его исполнении. С этой целью законодательный (представительный) орган государственной власти создает бюджетную комиссию, в задачу которой входит проверка законности и полноты предусмотренных в бюджете государственных расходов и доходов, эффективности и целесообразности использования государственных средств. Парламент может осуществлять выборочный контроль через отраслевые комитеты и комиссии, проверяющие финансовую деятельность отдельных звеньев финансовой системы. При необходимости депутаты парламента могут образовывать следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. При этом подконтрольные учреждения и должностные лица обязаны неукоснительно выполнять требования этих комиссий и представлять им необходимые документы и информацию.
Конституция РФ в ч. 5 ст. 101 установила, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом (см. также гл. 2 данной монографии).
Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» определяет ее как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему.
В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата РФ обладает организационной и функциональной независимостью.
В процессе реализации задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:
организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;
проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов и др.
Счетная палата РФ осуществляет контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и за использованием кредитных ресурсов. Счетная палата РФ осуществляет контроль за: управлением и обслуживанием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации; законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ от иностранных государств и финансовых организаций;
эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе;
предоставлением государственных кредитов, а также предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям;
деятельностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета; деятельностью Центрального банка РФ по обслуживанию государственного долга Российской Федерации.
ГЛАВА 3
Организация государственного финансового контроля и надзора в Российской Федерации
В России насчитывается как минимум 36 государственных ведомств, которые наделены функциями по контролю и надзору в различных сферах деятельности. Ежегодно ими проводятся тысячи проверок, значительная часть которых — внеплановые. Например, в Чувашии с населением менее одного миллиона человек функционируют пять тысяч субъектов хозяйственной деятельности, которые в 2006 г. были подвергнуты более восьми тысячам проверок.
Дабы избежать дублирования и снизить контрольную нагрузку на экономические субъекты, Председатель Счетной палаты РФ С.В. Степашин предложил создать Координационный контрольный Совет при Президенте РФ. По его мнению, все контрольные органы в нашей стране должны действовать по единому плану, утверждаемому каждый год главой государства. При этом каждый контрольный орган должен осуществлять деятельность только в пределах своей компетенции.
Законодательные (представительные) органы осуществляют парламентский контроль в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Формами финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, являются:
-предварительный контроль, который осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам. Предварительный финансовый контроль проводится до того, как производились действия по привлечению или расходованию денежных средств. Его задача — предупредить нарушения финансовой дисциплины и незаконные действия. Этот контроль пронизывает все области финансовой деятельности органов государства;
-текущий контроль — производится в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Текущий контроль ведется в процессе привлечения или расходования денежных средств, выполнения организациями обязательств перед бюджетом. Предполагается, что сами организации, в обязанность которых входит исчисление и перечисление платежей в доход бюджетов бюджетной системы, должны контролировать правильность исчисления размера текущего платежа и своевременность его внесения. Текущий контроль преследует также цель не допускать финансовых нарушений. Но в отличие от предварительного контроля он имеет другой объект проверки — документацию, непосредственно связанную с уплатой или получением денежных средств. Если денежные документы, представляемые в банк, составлены не в соответствии с установленными требованиями, они возвращаются предъявителю для внесения исправлений;
100 -последующий контроль — осуществляется контрольно- счетными органами Российской Федерации в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов, а также финансовыми органами и банками после совершения денежных и иных финансовых операций. В его задачу входит: установить законность соответствующих операций, проверить, соблюдается ли финансовая дисциплина, выявить случаи незаконного расходования средств и материалов, принять меры, которые обеспечивали бы надлежащую охрану собственности. На уровне хозяйствующих субъектов это достигается путем проверок бухгалтерских отчетов и балансов, а также всей операционной документации.
Методы проведения финансового контроля различны на разных его стадиях. При осуществлении предварительного и текущего контроля используются такие методы, как проверка всех расчетов по всем финансовым планам, подлежащим утверждению компетентными органами государства, проверка денежных документов, предъявляемых для оплаты или получения денежных средств.
Одним из основных методов последующего контроля является ревизия. В зависимости от полноты охвата подконтрольного объекта ревизии бывают полные, частичные, комплексные и тематические.
Ревизии проводятся на основе заранее составленных планов работы ревизоров. Они производятся в особых случаях и связаны обычно с получением сигнала о незаконных действиях на отдельных предприятиях или в учреждениях. Важное значение приобретают ревизии, осуществляемые по согласованному плану. В связи с этим в законодательстве следует закрепить положение об осуществлении ревизий по согласованному плану и комплексно один раз в год.
В зависимости от выявленных и зафиксированных в акте ревизии недостатков, нарушений и злоупотреблений виновные лица могут быть привлечены к материальной, дисциплинарной, административной или уголовной ответственности.
Контроль со стороны законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов на создание органов внешнего финансового контроля (Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации и иные органы).
Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, выполняют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных g . я средств.
Согласно ст. 266 БК РФ формы
и порядок осуществления
Следовательно, в развитие
норм данной статьи должны быть разработаны
и приняты нормативные правовые
акты, предметом регулирования
В системе финансового контроля Правительства РФ центральное место занимает Министерство финансов РФ, координирующее контрольную деятельность подведомственных федеральных служб в процессе формирования и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации — при рассмотрении проектов финансовых планов и смет, на этапе их осуществления — при аккумуляции доходных поступлений и бюджетных назначений, а также при проведении различных проверок и ревизий.
5)Среди основных функций Минфина России в п. 5 поста- ,_Л новления Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 185 указаны: разработка и представление в Правительство РФ проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, разработка и утверждение порядка осуществления контроля за исполнением федерального бюджета и реализации мер принуждения, применяемых к участникам бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства. 6)В соответствии с п. 2 Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329, Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением таможенными органами нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.
7)Финансовый контроль, осуществляемый Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, урегулирован ст. 268 БК РФ и Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного . надзора (Росфиннадзоре), утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278. Данная Служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Она осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. Росфиннадзор вправе осуществлять также финансовый контроль за использованием бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета.
Росфиннадзор осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: контроль и надзор:
за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;