Фонд финансовой поддрержки регионов. Цели создания и механизм действия

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ И НАУКЕ

НОВОСИБИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  УНИВЕРСИТЕТ 

ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ-«НИНХ» 

БИЗНЕС  – КОЛЛЕДЖ  
 
 
 
 
 
 

КУРСОВАЯ  РАБОТА

по  дисциплине Бюджетная система Российской Федерации

ФОНД  ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ  РЕГИОНОВ. ЦЕЛИ СОЗДАНИЯ И МЕХАНИЗМ ДЕЙСТВИЯ. 
 
 
 
 

                                                                    выполнил студент Мамонтов М. В.

                                            курс 3   группа 383/3

                                                  проверила Писаная Н. В.

                                                      оценка__________________ 
 
 
 

2010 Год  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Оглавление

ВВЕДЕНИЕ

       Актуальность  темы заключается в том, что фонд регионального развития используется в основном на финансирование федеральных  программ развития регионов, а также  для дополнительной финансовой помощи высокодотационным субъектам федерации. Фонд развития региональных финансов создан временно для активизации процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов федерации, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в регионах. В 2002 г. источником образования этого фонда является кредит Международного банка реконструкции и развития.

       Федеральные программы регионального развития в принципе должны разрабатываться  не для всех, а только для ограниченного  числа проблемных территорий. В отличие  от большинства других средств федеральной  региональной политики, они нацеливаются на решение не столько текущих, сколько  стратегических задач регионального  развития, имеющих общегосударственное  значение. Для одних регионов это  может быть реструктуризация экономики, для других – преодоление хронической  отсталости, активизация полюсов  роста, освоение новых природных  ресурсов и т.д. Программы создают  федеральным и региональным властям  долговременные ориентиры для их повседневной управленческой деятельности.

       Программы стали для регионов главной надеждой на получение федеральных инвестиций, а для федерального центра – главным  направлением селективной поддержки  регионов, относящихся к разным типам  проблемных территорий. Разработка и  утверждение региональных программ приобрели также определенное политическое значение как свидетельство конструктивного  сотрудничества программ.

       Целью курсовой работы является изучение фондов финансовой поддержки регионов.  

       Исходя  из цели, формируются задачи курсовой работы:

1. структура финансовой системы;
2. фонды финансовой поддержки регионов;
3. влияние фондов на развитие регионов;
4. реформирование и перспективы развития регионов со стороны государства.

Глава 1. Порядок формирования и использования  средств ФФПР

       Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации или Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) был создан в 1994 г. и все последние годы является основой межбюджетных трансфертов (ФФПР консолидирует до 70% всех средств, предназначенных для регионов). Основной целью выделения средств из ФФПР является выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. В основе методики расчета объемов дотаций ФФПР лежит показатель уровня бюджетной  обеспеченности региона, который зависит  от рассчитываемых по специальным методикам  налогового потенциала и расходных  потребностей региона.

       1.1.Основы  функционирования  бюджетного федерализма

       Любая модель бюджетного федерализма основывается на грех главных составляющих, которые  являются основой ее эффективного функционирования:

       1)четкое  разграничение полномочий между  уровнями власти по расходам;

       2)наделение соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий финансовыми ресурсами;

       3)сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы межбюджетных трансфертов, с тем чтобы обеспечить на территории всей страны равный доступ граждан к государственным услугам.

       Российский  федерализм прошел в своем развитии несколько этапов: жесткая унитарная  структура советского общества сменилась  хаотичной децентрализацией начала 1990-х гг. Рассуждая о современной  модели бюджетного федерализма, сложившейся  в нашей стране, уместно говорить, с одной стороны, о тенденции  к децентрализации расходных  обязательств и, с другой - централизации  налоговых полномочий.

       В сфере доходов рассматриваемый  период четко делится на два подпериода. Если в 1995 - 1998 гг. наблюдался рост доли консолидированных бюджетов субъектов  Федерации в консолидированном  бюджете РФ, то начиная с 1999 г. роль бюджетов субъектов в формировании консолидированного бюджета страны сокращается, причем довольно быстрыми темпами. Следует обратить внимание на резкое снижение доли налоговых доходов субъектов РФ в консолидированном бюджете России - процентных пунктов за 12-летний период, что в 2,3 раза больше, чем снижение расходной нагрузки на субфедеральные бюджеты.

       Можно сделать вывод о значительной централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете в ущерб  бюджетам субъектов Федерации, при  том что расходы, возложенные  на субфедеральные бюджеты, остаются практически  на прежнем уровне. Все это говорит  о том, что дисбаланс в распределении  доходных источников и закреплении  расходных обязательств между федеральным  и региональным уровнями власти существует и, мало того, ситуация в этой сфере  общественных финансов усугубляется.

       Но, может быть, процессы централизации  и связанные с этим выпадающие доходы региональных бюджетов компенсируются Федерацией в виде финансовой помощи территориям? Тогда все шаги центрального правительства по концентрированию финансовых ресурсов в федеральном  бюджете видятся логичными, и  не стоит критиковать централизацию  бюджетной системы. Проверим данное предположение: какая доля налоговых  доходов, перечисляемых регионами  в федеральный бюджет, компенсируется финансовой помощью.

       Таким образом, доля финансовой помощи бюджетам других уровней в налоговых доходах  федерального бюджета за двенадцать лет снизилась в 3 раза.

       Финансовую  помощь из федерального бюджета в  том или ином виде получают все  субъекты Федерации.

       Основная  доля этой помощи приходится на дотации  из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), именно этот механизм призван  выравнивать дисбаланс бюджетной  системы, возникающий при распределении  расходных обязательств и доходных полномочий.

       Выравнивание  бюджетной обеспеченности субъекта РФ осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе  федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов  РФ (ФФФГТС).

       Федеральным законом от 20.08.2004 N 120-ФЗ в Бюджетный  кодекс РФ внесены изменения, в соответствии с которыми с 1 января 2005 года, в целях  выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, в составе федерального бюджета образуется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

       В связи с введением понятий, характеризующих  конкретные виды межбюджетных трансфертов (дотации на выравнивание бюджетной  обеспеченности, межбюджетные субсидии, субвенции). Законом 2007 г. N 63-ФЗ ограничена сфера применения понятий "фонды" указанием на их общую увязку с теми или иными видами межбюджетных трансфертов, чем исключено методически некорректное и допускающее неоднозначное толкование использование выражений "зачисление в фонд" или "предоставление межбюджетных трансфертов из фонда".

       Объем Федерального фонда финансовой поддержки  субъектов Федерации и распределение  дотаций на очередной финансовый год утверждаются при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год.

       Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки  субъектов Федерации предоставляются  субъектам, уровень расчетной бюджетной  обеспеченности которых не превышает  уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной  обеспеченности субъектов Федерации. Уровень расчетной бюджетной  обеспеченности субъекта Федерации  определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным  бюджетом субъекта Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики  и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в  среднем по консолидированным бюджетам субъектов с учетом структуры  населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных  факторов и условий, влияющих на стоимость  предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете  на одного жителя.

       Федеральные округа, в которых до получения  трансфертов из федерального бюджета  бюджетная обеспеченность была ниже среднероссийской, после их получения  не улучшили своего положения.

       Число регионов - получателей финансовой помощи из федерального бюджета не уменьшается (порядка 75 субъектов Федерации  ежегодно претендуют на дотацию из ФФПР) - это еще одно свидетельство  того, что сглаживания дисбаланса бюджетной системы с помощью  трансфертного

       Механизма не происходит, а его действие в  лучшем случае консервирует возникший  дисбаланс, в худшем - усугубляет его.

       В контексте проведенного анализа  говорить о соответствующей реализации основных принципов бюджетного федерализма, об эффективной сбалансированной бюджетной  системе можно лишь условно.

       Расходные обязательства, возложенные на субфедеральные бюджеты, растут. Если к расходным  полномочиям органов власти субъекта Федерации в 2003 г. относилось решение 43 вопросов, то к 2007 г. этот перечень состоит уже из 76 пунктов, а влиять на законодательную составляющую расходных полномочий региональная власть может лишь в половине случаев.

       Финансовые  ресурсы, за счет которых субъекты Федерации  должны реализовывать свои расходные  полномочия, концентрируются в центре. В 1998 г. существовало 19 федеральных налогов. К налогам республик, краев, областей относилось 6, а к местным бюджетам - 20, к 2004 г. число федеральных налогов сократилось до 10, региональных - до 3, а к местным налогам относятся всего 2 налога. У региональных и местных органов власти попросту не существует возможности маневра, чтобы улучшить ситуацию в бюджетной сфере.

       Третья  составляющая бюджетного федерализма - межбюджетные трансферты - чаще всего  критикуемая за свои чрезмерные размеры, оказывается не такой уж и большой: 10% от налоговых доходов федерального бюджета не могут в полной мере компенсировать выпадающих доходов  субфедеральных бюджетов и обеспечить надлежащий объем предоставления государственных  услуг населению.

       Идеальная схема бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий субъектов  Федерации полностью адекватен  объему расходных полномочий, закрепленному  за конкретным уровнем государственной  власти. Однако идеал достижим лишь теоретически, а на практике между  расходными полномочиями и доходными возможностями по реализации полномочий всегда существует разрыв. Задачей здесь является сведение к минимуму возникающего дисбаланса бюджетной системы, которая устроена как весы, где на одну чашу помещена ответственность за предоставление государственных услуг, а на другую - финансовые возможности для их реализации.

       1.2.Условия предоставления помощи ФФПР

       1. Финансовая помощь из федерального  бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта РФ предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство Российской Федерации.

       2. Субъект Российской Федерации  и муниципальное образование  — получатели финансовой помощи  из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности —не имеют права:

       • ставить государственных и муниципальных  служащих, финансируемых за счет средств  бюджета субъекта РФ и муниципального бюджета, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных и региональных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

       • предоставлять бюджетные кредиты  юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета субъекта РФ;

       • предоставлять государственные  гарантии субъекта РФ и местного бюджета  и муниципальные гарантии в размере, превышающем 5% расходов бюджета субъекта РФ и местного бюджета.

       3. Финансовая помощь из федерального  бюджета бюджету субъекта РФ, предоставляемая на выравнивание  уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. Перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством Российской Федерации.

       4. Все бюджеты составляются и  исполняются на основе принципа  приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных  государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств. Пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств.

       5. В Бюджетном кодексе РФ регламентируется  предоставление бюджетных ссуд субъектам РФ на финансирование кассовых разрывов. Субъекты РФ имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В случае, если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта РФ из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если бюджет субъекта РФ не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации.

       6. Бюджетный кодекс РФ определят  также права органов государственной  власти Российской Федерации при предоставлении финансовой помощи бюджету субъекта РФ. Уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации вправе провести ревизию бюджета субъекта РФ — получателя финансовой помощи из федерального бюджета. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов его консолидированного бюджета, ревизия бюджета субъекта РФ проводится в обязательном порядке.

       7. Органы государственной власти  субъектов Российской Федерации  также имеют право осуществлять  контроль за расходованием средств,  поступивших в местные бюджеты  из бюджетов субъектов РФ. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

       Глава 2. Анализ действующего порядка предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2008-2009 гг.

       Скорректированный бюджет фонда на 2008 год – 328,6 млрд рублей. В прошлые годы деньги ФФПР находились в ведении Минфина, но после того, как в сентябре 2007 года министром регионального развития был назначен Дмитрий Козак, они  перешли в распоряжение Минрегиона. Впрочем, на порядке их распределения смена администратора не отразилась. Как резюмировала Наталья Зубаревич, директор региональной программы Независимого института социальной политики, трансферты из ФФПР рассчитываются по формуле, с которой «можно спорить, но это прозрачный и учитывающий региональные различия механизм».

       Для каждого из регионов вычисляются  индексы налогового потенциала (ИНП) и бюджетных расходов (ИБР), причем средний по России уровень в обоих случаях принят за 1. Отношение ИНП к ИБР дает показатель бюджетной обеспеченности (БО). Соответственно, регионы с БО <1 считаются дотационными и подлежат «выравниванию» из средств ФФПР.

       Слово «выравнивание» не случайно взято в  кавычки: эта процедура вовсе  не гарантирует приведение БО всех дотационных регионов к одному значению. Так, исходная бюджетная обеспеченность Ингушетии и приравненной к ней  Чечни (ввиду отсутствия для последней  отдельно рассчитываемых показателей)  – 0,0982, а после начисления дотаций из ФФПР этот показатель вырастает до 0,6116. В то же время БО Белгородской области – 0,9898 исходно, но и ее считают необходимым «подравнять» – до 0,9917.

       Дело  в том, что вычисление объема дотаций  на выравнивание для каждого региона  происходит в три этапа. В упрощенном виде этот процесс можно описать  как распределение части средств  ФФПР с целью доведения БО регионов до определенного гарантированного минимума и последующей раздачи  оставшихся в фонде денег с  поправкой на изменение объема дотаций  региону в текущем году по сравнению  с годом предыдущим. То есть если в 2008 году расчетная сумма дотаций  окажется меньше средств, полученных регионом в 2007 году, из остатков ему достанется чуть больше.

       Самые депрессивные регионы действительно получают относительно больше помощи, но получается, что дотационными оказываются почти все российские регионы, за исключением 14 доноров, – даже те, у которых обеспеченность собственными средствами намного превышает уровень БО депрессивных после «выравнивания».

       Галина  Курляндская, генеральный директор Центра фискальной политики, предлагает сравнить расчетный уровень БО регионов-доноров  в 2008 и 2009 годах. Оказывается, в 2009 году количество доноров существенно  снизится – с 14 до 10. Как поясняет эксперт, этот пример иллюстрирует недостатки методики, а вовсе не реальные изменения  в соотношении доходов и расходов этих регионов. Впрочем, анализ «Ф.»  показывает, что самое большое  падение БО, которое продемонстрировала Чукотка, обусловлено резким уменьшением прогнозируемых доходов от налога на прибыль в этом субъекте – с 8,82 млрд рублей в 2008 году до 2,18 млрд – в следующем. О проблемах с этим налогом еще будет сказано ниже, но снижение БО в данном конкретном регионе, по всей видимости, обусловлено объективными факторами, которые учтены в методике. Тем не менее Галина Курляндская полагает, что критерий дотационности следует понизить.

       В любом случае в вычислении уровня БО присутствует элемент субъективности. В первую очередь это касается ИБР.

       Факторы, влияющие на величину этого индекса, менялись ежегодно. В расчет ИБР  обычно включают размер местной заработной платы, уровень потребительских  цен, стоимость коммунальных услуг  и т. д., но в разные годы эти параметры имели разные весовые коэффициенты. Кроме того, в формулу ИБР могли довольно произвольно включать или, напротив, исключать расходы на физкультуру и спорт, продолжительность отопительного сезона и пр. Сейчас формула устоялась, и в 2008 и 2009 годах ИБР рассчитывается путем сложения коэффициентов заработной платы, уровня цен и ЖКУ с «весом» 0,55, 0,35 и 0,10 соответственно. Но на самом деле, утверждает Владимир Назаров, на ИБР наибольшее влияние оказывает северный фактор. Речь о районных коэффициентах, увеличивающих местные зарплаты.

       Коэффициенты  выше единицы установлены для 47 российских регионов. Большая часть из них  не имеют в своем составе районов  Крайнего Севера или приравненных к  нему. Вся эта загадочная для непосвященных  система, при которой некая географическая область, расположенная на широте Киева, вполне может иметь коэффициент, повышающий размер зарплат местных  жителей на 30–40%, создавалась еще  в советские времена, причем первоначально  коэффициенты были отраслевыми, а только потом сделались территориальными. С тех пор эти надбавки – предмет постоянного торга между регионами и центром.

       По-хорошему, считают эксперты, ИБР должен рассчитываться только на основе индекса цен, но пока этому мешает опять-таки доставшаяся  в наследство от СССР нерациональная система расселения. А в идеале показатель БО регионов и вовсе должен зависеть исключительно от ИНП – как это имеет место в Канаде, где действует аналогичный российскому ФФПР бюджетный инструмент. Причем там малонаселенные северные районы называются «территориями», что принципиально отличает их от «провинций». Для поддержки территорий выделяются специальные средства, объем которых рассчитывается по особым формулам.

       Канадская практика выглядит вполне разумной, но в России опять пошли по особому  пути. В последнее время такие  автономные округа, как Коми-Пермяцкий, Эвенкийский, Таймырский, Корякский, Усть-Ордынский  и Агинский Бурятский, были объединены с соседними субъектами Федерации, причем своими территориальными коэффициентами эти округа влияют на весь объем  получаемых дотаций укрупненными регионами. Следует иметь в виду, что средства ФФПР – нецелевые, то есть региональные власти могут ими распоряжаться по своему усмотрению. Наталья Зубаревич полагает, что подобное объединение приведет к ухудшению финансового положения бывших автономий, которым ранее федеральные средства выделялись целевым порядком, а также возрастет общая непрозрачность в распределении бюджетных ресурсов.

       Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности не ограничиваются средствами ФФПР, механизм действия которого можно критиковать, но он, по крайней мере, подлежит анализу. На те же цели в бюджете 2008 года предусмотрены дополнительные 59,9 млрд рублей, но их использование никак не закреплено законодательно.

       Как пояснил Владимир Назаров, данные средства направляются тем регионам, у которых возникли финансовые проблемы. Типичный пример – Омская область, которая лишилась 17 млрд рублей ежегодных поступлений после покупки «Газпромом» крупнейшего местного налогоплательщика – «Сибнефти». «Газпром нефть» зарегистрирована в Санкт-Петербурге, и многие, кстати, сочли, что этот переезд налогов не мог совершиться без одобрения со стороны нынешнего главы правительства. По крайней мере, обращение Законодательного собрания Омской области к тогда еще президенту Владимиру Путину, в котором депутаты просили не допустить «потери кормильца», не возымело действия. Теперь сибирякам компенсируют падение доходов, направляя средства из федерального бюджета, что называется, в ручном режиме.

       Описанную ситуацию эксперты рассматривают под  разными углами. Владимир Назаров  считает, что поскольку изменение  налогового потенциала региона влияет на объем дотаций из ФФПР, то никаких  других средств, направляемых точечно, волевым решением правительственных чиновников, в бюджете быть не должно. И вообще, чем меньше простора для каких-либо неформальных договоренностей, тем лучше, особенно в условиях кризиса. Иначе у многих регионов может возникнуть искушение выпросить себе прибавку к бюджету, мотивируя это ухудшением своего финансового состояния. В конце концов, полагает Владимир Назаров, на случай форс-мажора можно предусмотреть механизм кредитования, а не дотировать субъекты безвозмездно.