ВВЕДЕНИЕ

     Демократические преобразования, проводимые в Российской Федерации, привели к необходимости  поиска новой модели организации  государственной власти. Основой  такой модели стал общепризнанный в  современном мире принцип разделения властей, а также введение в стране института президентской власти. 

     Несмотря  на многовековой опыт, накопленный  различными странами мира в сфере  организации и деятельности президентской  власти, для России данный государственный  институт является новым и, в силу этого, требует специального теоретико-правового исследования. С мая 1991 года, когда этот институт был введен в Российской Федерации, накоплен определенный опыт его функционирования, который требует обобщения и юридической оценки. Особенность рассматриваемого института состоит в том, что его развитие происходит в специфических условиях государства, находящегося на стадии перехода от тоталитарного к демократическому государственному устройству. Это обстоятельство приводит к острой дискуссии о роли президентства в России. Сторонники сильной президентской власти видят в институте президентства широкие возможности для обеспечения единства государственной власти в переходный период, укрепления российской государственности в целом, для дальнейшего продвижения страны по пути реформ. Концентрация огромных полномочий у Президента обосновывается необходимостью обеспечить единство власти в условиях переходного периода. 

     Противники  сильного института президентства, утверждают, что Конституция установила своего рода «президентское всевластие», что Президент обладает царскими полномочиями, не входит в систему разделения властей, а стоит над всеми ветвями власти. 

     Дискуссии по поводу определения роли и места  института президента в России показывают, что данная проблема требует дополнительного теоретического осмысления, 

     Разумеется, каждое из государств имеет свои национально-исторические особенности и традиции, что не может не сказаться на содержании и форме организации президентской  власти при президентской, парламентской  или смешанной формах государственного правления. С другой стороны, рассматривая становление института президентской власти в России и странах ближнего зарубежья, необходимо учитывать их общее историко-правовое прошлое, что наложило определенный отпечаток на происходящие в них посттоталитарные процессы, порождающие общие черты организации и функционирования института президентской власти в этих странах. Их сравнительный анализ позволяет сделать обобщенные выводы их прогнозировать развитие близких по содержанию процессов эволюции этого института. 

     В Российской Федерации происходит становление  не только института президентской  власти, но и парламентаризма, формируются  независимые судебная власть, органы исполнительной власти и местного самоуправления. Но ни один из них не функционирует вне рамок общей системы организации публичной власти, каждый из них в той или иной мере взаимодействует с президентом как главой государства. Поэтому необходимо исследовать институт президентской власти с учетом особенностей его взаимодействия с другими органами государственной власти. Такой анализ позволяет дать оценку не только механизма взаимоотношений президента с иными публичными институтами власти, по и оценку устойчивости демократических преобразований, происходящих в нашем обществе. 

     Кроме того, следует иметь в виду, что за последние годы произошло существенное изменение роли президента Российской Федерации в общественной жизни страны. Особую роль здесь играет осуществляемая в настоящее время «вертикализация власти». Такое изменение практики функционирования института президентства требует новых доктринальных разработок уже сложившейся компетенции, теоретического осмысления практики. 

     Состояние разработки проблемы. Потребности развития страны диктуют необходимость в  глубоком теоретико- правовом анализе структур органов власти в целом и института президента в частности, позволяющей объяснить его природу, механизм функционирования, типологические черты и присущие ему особенности. 

     В связи с этим представляется необходимым  изучение конституционного статуса, полномочий Президента, его взаимоотношений с Правительствомt и Федеральным Собранием.. Важно также изучение опыта стран, где исторически; сложилась сильная президентская? власть, с тем, чтобы в сравнении сними раскрыть сильные и слабые стороны института президентства в России. 

     В научной литературе проблеме функционирования института президентства уделяется  достаточно много внимания. Тема находится  в центре внимания многих диссертаций, монографий и статей. Однако новое  обращение к ней крайне необходимо, так как очевидно,, что в развитии института президентства в России с 2000 года начинается новый этап. Институт президентства становится главным интегрирующим фактором в стране, он обеспечивает единство конституционного пространства, формирует новый тип федерализма, существенно обновленную вертикаль власти. До; сих пор эта проблематика еще не была предметом конституционно-правового исследования. 

     Разумеется, поскольку возникновение института  президентской власти тесно связано  с теорией разделения властей, большое значение имеют для уяснения проблематики труды Платона1,, Аристотеля2, а также авторов теории разделения властей Т. Гоббса, Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтескье3. 

     Наибольшее  количество научных работ, исследующих  институт президентства, принадлежит  перу американских ученых, поскольку этот 

     институт  в США имеет самую долгую историю  своего существования. В этой стране исследуются различные аспекты  института президентства: причины  его учреждения, место в системе  разделения властей, взаимоотношения  между Президентом и Конгрессом, нормативные акты Президента, военные и чрезвычайные полномочия Президента. Большой материал посвящен личностям американских президентов. В ходе исследования рассматривались труды В.Вильсона, Л.Гамильтона, Дж.Джея, К.Диринга, М.Мези, Дж.Мэдисона, 

     С.М.Липсета, Р.Нойштадта, Р.Пайпса, Дж.Тарбера, Дж.Уилсона, С.Уэйна, Л.Шлезингера, Л.Фишера, Л.Фридмэна. Основной особенностью американской литературы является то, что крупные и фундаментальные  труды в основном посвящены только президентству в США. 

     Особый  интерес представляет анализ различных  аспектов американского президентства, сделанный в исследовательских  службах Конгресса США.  

     В западноевропейской литературе исследования института президентства носят  ограниченный, а порой и фрагментарный характер, что обусловлено спецификой развития президентства в Европе. Значительный вклад в разработку этой проблематики внесли французские и немецкие авторы: Ф.Ардан, К.Бауме, ЧіБоржо, Ф.Буссе, М.Вебер, А.Демишель, Ф.Демишель, М.Дэбре, М.Дюверже, Л.Дюги, Г.Еллинек, Х.Меллер, Л.Ольстон, М.Пикемаль, Ф.Платон, А.Токвиль, А.Эсмен. 

     В последние годы появился ряд интересных статей американских и европейских  авторов о специфике института  президентства в постсоциалистических странах (С.Холмс), а такими учеными, как А.Валенсуэла, Ф.Виммиран де Леон, Д.Л.Горовиц, Г.О Доннелл и Х.Дж.Линц, возобновлена дискуссия о достоинствах и недостатках различных систем республиканского правления. 

     Среди русских дореволюционных ученых, занимавшихся данным вопросом, можно  выделить А.Д.Градовского, А.М.Гурвича, Н.М.Коркунова, П.И.Розенталя. Идеи организации государственной власти, на основе разделения властей после принятия 17 октября 1905 года «Манифеста об усовершенствовании государственного порядка» до октября 1917 года нашли свое отражение в трудах С.В.Займовского, Д.А.Илимского, П.Г.Мижуева. Г.Г.Савича. К 1917 году наиболее подробно вопросы демократической; организации государственной власти были разработаны профессором К.А.Кузнецовым, а комитетом Временного правительства под руководством: профессора5 И.И.Лазаревского подготовлена и процедура введения президентского поста в России. 

     В советский период президентство  рассматривалось как классовый  институт буржуазного государства, поэтому его изучение считалось  неактуальным для Советского Союза, идущего по пути строительства коммунизма. И все же хотелось бы отметить следующих 

     . 

     авторов, в чьих работах рассматриваемая  проблематика нашла свое отражение: В.Н.Дурденевского, И.Н.Игнатовича, М.А.Крутоголова, Н.С.Мерзлякова, А.А.Мишина,Ю.Н.Ныперко,В.Н.Плешкова, Б.Л.Полунина, В.З.Пульянова, Т.Н.Рахманину,Г.Л.Решетникова, С.В.Рябова, В.А.Савельева, С.М.Самуйлова, А.А.Сергунина, В.П.Серебренникова, Ю.П.Урьяса. 

     Наибольшее  внимание советскими исследователями  уделялось анализу конституционных  полномочий президентов США и Франции, исследованию закрепленного в Конституции механизма взаимодействия Президента с другими государственными органами. М.А.Крутоголов и А.А.Мишин, например, проводят юридический анализ конституционного статуса Президента (Франция, США) с изучением политической практики применения им своих полномочий, дают политическую оценку места и роли Президента в системе разделения властей. Эти работы содержат ценный фактический материал и отличаются высокой степенью профессионализма. 

     Введение поста Президента СССР обусловило необходимость изучения этой новой государственной должности, что нашло свое отражение в работах В.Ганюшкина, Е.Л.Кузнецова, Б.М.Лазарева, Ю.И.Скуратова, М.А.Шафира. Однако активное исследование данного вопроса российскими авторами началось после учреждения института президентства в России, в особенности - после конституционной реформы 1993 года. Большое внимание месту Президента в политической и правовой системе США уделяли такие авторы, как: П.Д.Баренбойм, С.В.Ботов, С.А.Егоров, И.Ю.Жигачев, Э.А.Иванян, И.Ю.Козлихин, В.И.Лафитский, Л.И.Селезнев, В.В.Соболева, А.А.Фурсенко, других стран - А.Д.Керимов, М.Н.Марченко, А.Червяков. 

     На  современном этапе исследование института президентства ведется  в России по нескольким направлениям. 

     Прежде  всего, это общие работы по конституционному праву, в которых есть соответствующие  разделы, посвященные президентству.6 

     Непосредственно президентству свои работы посвятили: В.А.Власихин, А.А.Мишин, Р.Ф.Иванов, Ю.М.Ледовских, Я.М.Бельсон, А.В.Зиновьев, Н.А.Сахаров, В.П.Елисеев, Л.А.Окуньков, Э.А.Иванян, Г.А.Исакова, В.Я.Кожевников, В.В.Согрин, В.И.Кайнов и другие. К настоящему времени сложилась также когорта ученых, занятых изучением российского президентства. Речь идет о работах таких исследователей как Барилло Р.Л., Бережков И.А, Власихин В.А., Васильев В.С, Герф Р.Е, Горбунова Т.В, Гурьев Е.А, Зяблюк Н.Г., Золотухин В.П, Иванов Р.Ф., Ибрагимов А.М;, Иванян Э.А., Конышев В.Н., Лазарев Б.М. ,Мишин А.А., Никифоров А.С., Савельев В.А., Сахаров Н.А., Согрин В.В-, Червонная С.А., Пронкин С.В;, Кулькин A.M., Келлерман В., Мильштейн В.М...М., 1991; Огородников А.А. и других авторов.8 

     Работы  этих авторов стали отправной  точкой для последующих исследований по данной проблематики. 

     Особый  интерес представляют исследования различных параметров президентства в Российской Федерации: соотношение института президентства и системы правления - И.Д.Хутинаев; эволюция института, президентства - С.А.Авакьян, Л.А.Окуньков; полномочия Президента в отношении других государственных органов - Э.В.Ожиганов, Ю.И.Скуратов, Президент в системе разделения властей - В.Радченко. Появился ряд работ, в которых рассматриваются теоретические вопросы природы президентской власти в постсоветских республиках -Б.Н.Кувалдин, В.Е.Чиркин, Г.А.Шмавонян. 

     Большую научную значимость имеют монографические  работы Н:А.Сахарова и И.Д.Хутинаева, поскольку Н.А.Сахаров выделяет критерии 

     определения различных систем президентской  власти и проводит разфаничение в  использовании терминов "форма  правления" и "система правления", а И.Д.Хутинаев дает научное определение таким понятиям, как "пост президента" и "институт президента". 

     Для историко-правового и теоретико-правового  анализа института большую помощь могут оказать работы современных  российских авторов, таких как И. Н. Андрушкевич, Краснов Ю.К. А. М. Салмин, Д. В. Гудименко Г. И. Мирский, А. С. Панарин, И. П Кочетков, А. Н. Медушевский, А. А. Галкин и др. 

     В целом, оценивая степень разработанности  проблемы института президентства  в научной политологической и юридической литературе, следует отметить, что в таких странах, как США и Франция, уровень анализа этого политического института достаточно высок. Однако в современной литературе уделяется мало внимания проведению сравнительного анализа статуса и объема полномочий Президента при различных системах правления. Эта проблема является особенно малоизученной в трансформационных обществах. Кроме того, важно подчеркнуть, что институт президентства в России весьма динамично развивающийся институт. И если его организационно-правовые основы более или менее определены и устоялись, то особенности функционирования 

     и реализации компетенции весьма подвижны. Механизм реализации президентской  власти постоянно развивается, что  требует постоянного внимания исследователей и пока не было предметом исследования. 

     Объектом  исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе становления  и развития правового статуса  Президента в Российской Федерации, а также в ходе практической деятельности главы государства. 

     Предмет исследования - изучение и анализ структуры  института президентства, полномочий Президента России, анализ причин появления  президентской власти в России, сравнительный  анализ института президентства  в России с его зарубежными  аналогами. 

     Цель  исследования. 

     Основная  цель диссертации состоит в определении  роли, задач и особенностей института  президентской власти в России. 

     Эта цель достигается решением следующих  задач: 

     - Раскрыть причины возникновения  института президентства и его  многообразие форм в различных странах. На основе сравнительного анализа президентских систем США, Франции и Германии показать общее и особенное, и использовать этот анализ при рассмотрении института президентства в России. 

     - Выявить причины учреждения в  России президентской власти наделенной сильными полномочиями, и показать необходимость именно такой формы власти в конкретных исторических условиях российского общества. 

     - Определить полномочия Президента  и его взаимоотношения с другими  ветвями власти в странах с разной формой правления. 

     - Выявить общее и особенное  в полномочиях Президента России  по сравнению с аналогичными  полномочиями президентов стран  Восточной и Центральной Европы.. 

     - На основе анализа опыта существования  аналогичных институтов в мире  наметить пути совершенствования института президентской власти в России. 

     Методологической  основой работы служат диалектический метод, а также идеи, изложенные в  трудах философов, теоретиков: права, концепции  современных отечественных и  зарубежных ученых: юристов, социологов, историков и политологов, посвященные проблемам становления и функционирования института главы государства и, в частности, президентства. 

     При проведении исследования диссертантом были использованы присущие отечественной  юридической науке принципы, методы и приемы. Основными методологическими принципами диссертационного исследования являются объективность, историзм, всесторонность. Проблема исследовалась как в объективной реальности, так и с позиции субъективных взглядов ученых, а также собственной позиции диссертанта, который исходил из постулатов философии, социологии и юридического позитивизма, позволивших изучить имеющийся отечественный опыт формирования и функционированиям местного самоуправления как института гражданского общества, определить предпосылки и условия развития его в России.

      1. ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ИНСТИТУТА  ПРЕЗИДЕНТСВА

     1.1. Понятие «президентство»

     Термин  «президент» происходит от латинского praesidens, что означает «сидящий впереди»[1]. В античную эпоху президентами называли председательствующих на собраниях. В дальнейшем это повлияло на возникновение такой должности как президент Сената. «Однако в его нынешнем понимании как главы государства термин «президент» не употреблялся ни во времена греческой и римской республик, ни в периоды существования первых буржуазных республик в Англии и Нидерландах».[2]

     При исследовании института президентства  в первую очередь следует отметить, что президент вне зависимости  от формы правления является главой государства. При определении этого понятия в юридической литературе обычно отмечается, что главой государства является должностное лицо или государственный орган, занимающие высшее место в системе органов государства[3]. Лишь немногие авторы выделяют представительские функции главы государства[4]. Представляется, что при определении данной категории необходимо учитывать оба момента. Исходя из этого, глава государства – это должностное лицо, занимающее высшее место в системе органов государства, являющийся верховным представителем государства вовне и внутри политических отношений, а так же символом единства народа страны.

     Институт  главы государства, имея глубокие исторические корни, впервые сложился в монархиях. Видимо этот факт позволил некоторым  ученым высказать предположение  о том, что в современном мире институт главы государства не имеет разумных оснований для существования[5]. Однако институт главы государства не является архаизмом, который в обозримом будущем отомрет. В любом обществе присутствует глубинная потребность в стабильном существовании, которое невозможно без стабильности государственной системы в целом[6]. Глава государства призван обеспечивать базовые ценности государственности, являясь гарантом ее преемственности, независимости и территориальной целостности государства.

     Конституционная практика различных стран позволяет  выделить две юридические формы  главы государства: единоличная  и коллегиальная. Причем первая их них, исторически сложившаяся ранее, до сих пор остается доминирующей и делится в зависимости от формы правления на два подвида: монарх и президент.

     В ряде стран имеет или имело  место в прошлом организация  института главы государства  в виде высшего коллегиального органа: Федеральный Совет в Швейцарии, состоящий из 7 членов[7]; Постоянный комитет Всекитайского Собрания Народных Представителей численностью до 170 членов[8]; Государственный Совет Ассамблеи Народной Власти на Кубе из 31 члена[9]. Упомянутые выше органы возглавлялись, как правило, должностным лицом, осуществляющим самостоятельно лишь те полномочия главы государства, которые невозможно осуществлять коллегиально (например, принимать отзывные и верительные грамоты аккредитуемых в стране послов и иных представителей иностранных государств). В советский период отечественной истории, около семидесяти лет в нашей стране существовал именно коллегиальный глава государства – Президиум Верховного Совета Азербайджанской ССР, состоящий согласно Конституции Азербайджанской ССР 1978 г. из Председателя Верховного Совета, его заместителей и председателей постоянных комиссий Верховного Совета (ст. 112)[10].

     Монарх  является главой государства почти  в половине западноевропейских государств, а также во многих странах Востока[11]. Однако в современном мире в подавляющем  большинстве государств главой государства является выборный президент.

     Качество  выборности присуще президентам  во всех странах, где введена эта  должность. Вместе с тем, в ряде монархий (Малайзия, ОАЭ) главы государств избираются[12]. Ссылаясь на данное положение, Б. А. Майлыбаев  считает, что «понятия «монарх» и «президент» — смежные, и между ними не следует всегда и безоговорочно возводить «китайскую» или «берлинскую» стену»[13].

     Соглашаясь  с первым утверждением, отметим, что  статусы президентов и монархов, вне зависимости от типов республик и монархий, существенно отличаются друг от друга. Это проявляется в следующем: 

      1.             Президент избирается либо всенародно, либо представительным органом.  Монарх же в подавляющем большинстве  случаев получает власть по  наследству. Что касается так называемых «выборных монархий», то демократичность избрания глав государств в этих странах весьма сомнительна, ибо выборы монарха осуществляется узким кругом привелигированных лиц из собственной среды. 

     2.             В отличие от монарха президент осуществляет свои полномочия в течение конституционно-определенного срока. Кроме того, во многих конституциях включены нормы, согласно которым ограничивается количество сроков, в течение которых одно и то же лицо может осуществлять полномочия президента. 

     3.             Важной отличительной чертой  института президенства является  возможность привлечения президента  к ответственности.

     Общеизвестно, что институт президентства в  современном его понимании впервые  был оформлен Конституцией США в 1787 г. «Отцы-основатели» американской Конституции при моделировании института президентства ориентировались на британскую политико-правовую практику и концепцию разделения властей. В настоящее время этот институт относится к числу одних из наиболее распространенных институтов государственной власти. На 1993 г. из 183 государств, входивших в состав ООН, свыше 130 имели в государственном механизме пост президента[14]. Их конституционный статус существенно разнится между собой. Даже, если ограничиться странами западной демократии, то президенты в президентских (США), в полупрезидентских (Франция) и в парламентских (ФРГ) республиках значительно отличаются объемом полномочий, характером функций, ролью в решении государственных и общественных дел.

     Вместе  с тем, несмотря на существенное различие в правовом статусе президентов различных стран, наличие общих отличительных черт института президенства (выборность, срочность полномочий, ответственность) позволяет говорить о возможности выявления юридической природы института президенства, которая находит свое концентрированное выражение в определении данного института.

     Следует отметить, что понятие института  президентства практически не исследовано, как в Азербайджанской Республике, так и других постсоветских странах. В немногочисленных научных работах, в которых осуществлена попытка анализа понятия института президентства последний определяется как совокупность четырех групп норм: 1) порядок выборов Президента, в том числе включая инаугурацию; 2) его юридический статус в структуре органов государственной власти (конституционный статус – структурный аспект); 3) функции и полномочия Президента (конституционный статус – функциональный аспект); 4) прекращение исполнения президентских полномочий.[15]

     Каждая  их перечисленных групп является своеобразным субинститутом по отношению к институту президентства в целом. Вместе с тем, существенным элементом этого института является ответственность президента. Представляется, что исследуемый институт был бы явно не полным, если бы он не содержал норм, посвященных ответственности главы государства. Так, ст. 107 Конституции Азербайджанской Республики устанавливает возможность отстранения от должности Президента Азербайджанской Республики в порядке импичмента. Это одна из важных форм конституционной ответственности главы государства, причем достаточно серьезная. Об этом говорят, например, недавние попытки осуществления импичмента в США (декабре 1998 – январе 1999 гг. по отношению к Б. Клинтону) и России (в мае 1999 г. по отношению к Б. Ельцину), а также то как эта процедура влияет на политико-правовую ситуацию в стране.

     Таким образом, институт президентства –  это система конституционно-правовых норм, регулирующих порядок выборов  и вступления в должность президента (инаугурацию), полномочия президента, определяющие его положение в системе органов государственной власти, а также досрочное прекращение полномочий, замещение и отстранение от должности.

     При определении понятия «институт  президенства» некоторые авторы используют такие категории как «выборный глава государства», «высшее должностное лицо», «политическая должность», «государственная должность», «арбитр в системе органов государственной власти»[16], «глава исполнительной власти»[17], «президенциализм»[18]. Представляется необходимым рассмотреть возможность использования этих терминов.

     Как отмечалось, президент во всех странах  осуществляет функции главы государства  и является высшим должностным лицом  в системе органов государства. Поэтому нет никаких возражений против использования этих терминов. Уточнение относительно выборности президента является верным.

     Следует согласиться и с категорией «государственная должность», которая определяется как  правовое установление, посредством  которого осуществляется реализация функций, полномочий, прав и обязанностей высших должностных лиц государства[19]. Политические должности придают государственной власти четко выраженный индивидуализированный, персонифицированный характер[20].