Форма государственного устройства. 12

     1. ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА 

     Форма государственного устройства - это  национальное и административно-территориальное  строение государства, которое раскрывает характер, взаимоотношений между  его составными частями, между центральными и местными органами государственного управления, власти1.

     Государственное устройство является одним из компонентов, характеризующих форму государства. Если форма государства в целом  выражает способ организации государственной  власти, то государственное устройство дает ответ на вопрос о внутренней структуре государственной власти, опирающейся на политико-территориальные  принципы взаимоотношений национальных или территориальных субъектов  государства. Соответственно под государственным  устройством подразумевается способ организации территории государства  и проживающего на этой территории населения.

     При многонациональном составе населения  это устройство может быть сложным, включающим различные юридические  формы сосуществования наций  в рамках единой территории (например, федерация и автономия); с возможностью использования и унитарной формы  «смягченной» учетом национальных особенностей регионов и деконцентрацией определенных функций государственной власти от центра к периферии. При мононациональном составе населения используется, как правило, простое государственное устройство с выдвижением на первый план унитарной формы государства как слитного целого, отличающегося полным политическим единством с концентрацией важнейших функций в руках центральной власти. Таким образом, в зависимости от внутреннего состава государства и характера взаимоотношений его субъектов могут быть использованы различные принципы государственного устройства - федерализма или унитаризма, с помощью которых устанавливаются специфические способы сохранения целостности и стабильности соответствующего государства. Применение данных принципов зависит не только от состава национальных субъектов государства, но и форм территориальной организации населения и его взаимоотношений с публичной властью. Поэтому возможности государственного устройства могут быть раскрыты на базе любого из указанных принципов при наличии как национальных, так и территориальных субъектов государства. Так, известны многонациональные государства, применяющие унитарную форму государственного устройства (Китай, Вьетнам и др.), в то время как ряд федеративных государств строится только на основе территориального принципа своей организации, не учитывая национальный состав населения (ФРГ, США и др.).

     Анализ  содержания государственного устройства предполагает рассмотрение ряда элементов, которые в совокупности составляют понятие государственного устройства.

     Во-первых, к ним относится обеспечение  территориальной целостности государства, которой не противоречит, а напротив, служит установление территориального состава государства и его частей (субъектов). В ряде случаев состав государства прямо отражается в Конституции, что подчеркивает сложный характер его устройства (ст. 65 Конституции РФ).

     Во-вторых, для понимания государственного устройства обязательно установление принципов организации взаимоотношений  между государством и его составными частями. Данный элемент закрепляется как нераздельность территории государства  и служит показателем принципа унитаризма (Франция, Италия и др.), независимо от наличия или отсутствия на данной территории автономных образований; в  других случаях о характере внутренних взаимоотношений в конституциях не упоминается, даже в условиях действия принципа федерализма (например, США). Что же касается Российской Конституции, то в ней находит непосредственное отношение федеративный характер связей субъектов между собой и центральными органами государства.

     В-третьих, понятие государственного устройства позволяет нам раскрыть каким образом происходит разграничение компетенции между государством в целом и его субъектами на основе принципа суверенитета. В большинстве государств суверенитет принадлежит государству в целом и распространяется на всю его территорию. С учетом этого происходит разграничение компетенции: важнейшие полномочия централизованы и находятся в ведении суверенного государства, что обеспечивает их наиболее целесообразное осуществление.

     Наконец, в-четвертых, содержание государственного устройства характеризуется единством  законодательной деятельности в  пределах каждого государства. Независимо от соответствующей формы устанавливается  верховенство закона на территории государства, что в условиях федерации может  дополняться собственной законодательной  деятельностью ее субъектов, осуществляемой вне пределов федеральной компетенции. Однако и в этом случае конституционно обеспечивается единство законодательного регулирования на всей территории страны, подтверждаемое прямым действием федеральных законов в ее пределах и недопустимостью противоречия им законов субъектов федерации.

     В учебнике по общей теории права и государства под формой государственного устройства понимается административно-территориальная организация государственной власти, характер взаимоотношений между государством и его частями, центральными и местными органами2. Форма более конкретна, чем содержание, она выражает структуру содержания, порядок организации его элементов.

     Существуют  три основные формы государственного устройства: а) унитарное государство - слитное, не разделенное на самостоятельные части политическое образование; б) федерация - единое политическое образование, государство, состоящее из относительно самостоятельных (но не суверенных) политических единиц (если в основе федеративного устройства лежит договор, имеет место организация союзного государства); в)конфедерация - государственно-правовое объединение, союз суверенных государств. Форма государственного устройства – политико—территориальное устройство государства. 

     Простые (унитарные) государства – единые и централизованные государства, состоящие  из административно—территориальных  единиц, подчиняющихся центральным  органам власти и не обладающих признаками суверенитета (Франция, Норвегия и т. д.). 

     Признаки унитарного государства: 

     1) единство и суверенитет;

     2) административные единицы, не  обладающие политической самостоятельностью;

     3) единый и централизованный государственный аппарат;

     4) общая законодательная система;

     5) единая система взимания налогов.

       Виды:

     1) в зависимости от способа контроля:

     а) централизованные (на местах – представители из центра);

     б) децентрализованные, в которых избираются органы местного самоуправления;

          в) смешанные;

           2) региональные, состоящие из политических автономных образований с собственными представительными органами и администрацией. 

 

     Сложные государства – государства, состоящие  из государственных образований, которые  пользуются какой—либо степенью государственного суверенитета:

     1) федерация – объединение нескольких  ранее самостоятельных государств  в одно государство (США, РФ  и т. д.). 

     Признаки  федерации :

     а) союзное государство;

     б) наличие самостоятельности;

     в) общефедеральное законодательство и законодательство субъектов федерации;

     г) двухканальная система налогов. 

     Виды федерации:

     а) в зависимости от принципа формирования субъектов:

     – административно—территориальная;

     – национально—государственная;

     – смешанная; 

     б) в зависимости от юридической основы:

     – договорная;

     – конституционная; 

     2) конфедерация – межгосударственные  объединения либо временные юридические  союзы суверенных государств, создаваемые  с целью обеспечения общих  интересов. 

     Признаки конфедерации: 

     а) отсутствие суверенитета, единого гражданства, законодательства и единой денежной системы;

     б) координация деятельности государств по вопросам, для решения которых они объединялись;

     в) добровольный выход и отмена действия общеконфедеративных актов на своей территории;

     3) империя – государство, созданное  в результате завоевания чужих  земель и обладающее различной  зависимостью ее составных частей  от верховной власти.

     Унитарное государство является единым, цельным государственным образованием, состоящим из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственного суверенитета не обладают. Для данной формы государства характерна единая система высших органов власти и управления, т. е. все административно-территориальные единицы имеют одинаковый юридический статус и равное положение по отношению к центральным органам; единая система права, которая базируется на единой Конституции - нормы, которой применяются на всей территории страны без каких-либо изъятий или ограничений; единая денежная система; общая налоговая и кредитная политика; население унитарного государства имеет единое гражданство, никакие административно-территориальные образования собственного гражданства не имеют и не могут иметь; единые вооруженные силы.

     Унитарные государства бывают централизованными  – Швеция, Дания и т. п., и децентрализованными  – Испания, Франция и другие, в  которых крупные регионы пользуются широкой автономией, самостоятельно решают переданные им в ведение центральными органами вопросы3.

     Существует  мнение, что унитарные государства  – мононациональные, а федеративные – многонациональные. Но в действительности и унитарное государство может  быть многонациональным. Так многонациональными государствами унитарного типа являются Афганистан, Болгария, Китай, Пакистан и др.

     Наиболее  сложной из них (по внутреннему составу  государства и характеру взаимоотношений  между субъектами) является форма  федерации. Большинство известных  международной политической жизни  классических федераций возникло в  результате перерастания из конфедеративных  союзов в единые государства. Поэтому  в них содержатся некоторые характерные  элементы как первого, так и второго, в силу чего при определении юридической природы федерации следует обращать внимание на четкое отграничение, с одной стороны, федерации от конфедерации, с другой -- федерации от формы унитарного государства.

     Федеративное (от позднелатинского — объединение, союз) есть сложное государство, состоящее из нескольких субъектов, объединившихся для решения общих задач. При этом субъекты образуются по национальному - или территориальному принципу либо федерация создается, используя и первое, и второе начала.

     Федерации, основанные на территориальном принципе, оказались более прочными и устойчивыми (США, ФРГ), в то время как образованные на национально-территориальной основе или распались (СССР, Чехословакия, Югославия), или испытывают большие  сложности. Вместе с тем федеративная природа ряда государств обусловлена  многонациональным составом населения (Индия, Бельгия, Канада, Российская Федерация).

     В основу нынешнего федеративного  устройства России положены национально-территориальный  и территориальный принципы. Они присутствуют и в устройстве таких федераций, как Канада, Индия. При этом федеративное устройство может способствовать решению национального вопроса и обеспечивает децентрализацию власти, разграничивая полномочия центра и регионов.

     Субъектами  федерации являются государства  или государственные образования. Число их может быть различно, отличаются они и наименованием. Так, в составе США пятьдесят штатов, ФРГ — шестнадцать земель, Швейцарии — двадцать три кантона. В составе Российской Федерации двадцать одна республика, шесть краев, сорок девять областей, два города федерального значения, одна автономная область, десять автономных округов.

     Законодательный орган федерации традиционно  состоит из двух палат, в одной  из которых представлены ее субъекты. Когда в 1787 г. на Конвенте в Филадельфии  разрабатывалась и принималась  Конституция первой в мире федерации  — Соединенных Штатов Америки, возникли разногласия о порядке представительства  штатов в Конгрессе. В качестве компромисса  было решено создать две палаты —  Палату представителей, число конгрессменов  в которой зависит от населения  штатов, и Сенат, в котором каждый штат независимо от величины его территории и численности населения представлен  двумя сенаторами.

     По  такой схеме строятся парламенты всех федераций мира. Федеральное  Собрание (парламент) Российской Федерации  состоит из двух палат: Государственной  Думы и Совета Федерации. Каждый субъект  Федерации в Совете Федерации  имеет по два представителя.

     Территории  федераций состоят из территорий входящих в них государств и государственных  образований. «Российская Федерация  обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории», — говорится  в статье 4 Конституции России. Право  выхода из состава федераций за их субъектами в современных конституциях не признается, что обеспечивает единство и целостность государства. Республики, входившие в Союз ССР, в силу Договора 1922 г. об образовании СССР и последующих  общесоюзных и республиканских  конституций таким правом наделялись. Но оно не реализовывалось за все  шестьдесят девять лет существования  Союза.

     Попытка южных штатов выйти из состава  США привела к гражданской  войне 1861—1865 гг. и к утверждению  принципа неделимости федерации, получившего  подтверждение в заявлении Верховного суда о том, что Соединенные Штаты есть нерушимый союз, состоящий из нерушимых штатов4. На большой государственной печати США, отражая данное положение, начертаны слова: «Из множества — единство».

     Федеративные  государства характеризуются тем, что наряду с общефедеральной  конституцией и законодательством  конституции и законы имеют и  субъекты федерации. Но они не обладают верховенством на своей территории. Конституция Российской Федерации  и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Федерации. Конституция  и законы США являются высшими  законами страны. Аналогичные положения  содержатся в конституциях ряда других государств (Аргентины, Венесуэлы, Канады, Мексики), распространяя действие общефедеральных  законов, принятых по вопросам компетенции  федерации, на всю ее территорию.

     Признак федеративных государств — наличие  общефедерального гражданства и  гражданства членов федерации.

     Исторически известна и такая форма объединения  государства, как конфедерация, сочетающая признаки международно-правовой и внутригосударственной  организаций. Конфедерации как объединения  государств создавались для достижения главным образом внешнеполитических и военных целей. Они были известны периоду становления буржуазных государств, некоторые из них распались, другие явились переходной формой к  более прочным федеративным связям. Такие федерации, как США, Швейцария, прошли в прошлом стадию конфедеративного союза. Конфедерациями были: Нидерланды (1579—1795), США (1776—1787), Швейцарский союз (1815—1848), Германский союз (1815-1866) и др.

     Конфедерация есть союз государств, объединенных одним или несколькими общими органами при сохранении каждым государством своего суверенного существования. Попытки создания конфедераций имелись и в XX в., но они оказались неудачными. Современные конфедерации просуществовали недолго. Это Объединенная Арабская Республика, включившая Египет и Сирию, а также Сенегамбия, объединившая на несколько лет Сенегал и Гамбию.

     Создание  конфедераций возможно и в будущем. Их характерные признаки следующие: создание конфедерации, как правило, закрепляется договором; суверенитет сохраняется за каждым субъектом конфедерации и не распространяется на все объединение в целом; конфедерация образует лишь те органы, которые необходимы для выполнения ее целей и задач; субъекты конфедерации имеют право выхода и нуллификации, т.е. отмены действия актов органов конфедерации на своей территории; конфедерации не имеют общей конституции, единой денежной системы, единого гражданства5.

     Каждое  суверенное государство вправе самостоятельно определять характер своих отношений  с другими государствами, действуя на основе общепризнанных принципов  и норм международного общения, а  также решать проблемы внутреннего  устройства в соответствии со своими интересами.

     Независимо  от форм национально-государственного устройства территории государств подразделяются на административно-территориальные  единицы. Административно-территориальное  устройство не сводится к простому географическому делению территории. Оно необходимо для рациональной организации жизни людей, производства и управления. В его основу положено несколько принципов, наиболее универсальными среди которых являются экономический, национальный и политический.

     Экономический принцип предполагает учет естественно-географических и производственных особенностей страны, размеров ее территории, численности  и плотности населения, его тяготение  к определенным экономическим центрам, направление и характер путей  сообщения, размещение производительных сил.

     Национальный  принцип немаловажен в многонациональных  государствах. Его суть в том, чтобы  одноименные народы не были искусственно, вопреки их желанию, разделены по различным административно-территориальным  единицам.

     Политический  принцип предполагает так установить административно-территориальное деление  страны, чтобы приблизить орган власти и управления к населению, создать  систему местного самоуправления.

     Комплексное применение экономического, национального  и политического принципов, с  учетом сложившихся традиций и иных факте ров, позволяет осуществить  рациональное выделение административно-территориальных  единиц. Их характерные признаки: четко  очерченные границы, компактность, непрерывность  и экономическая целостность  территории, право населения формировать  органы государственной власти и  местного самоуправления. Именно в  силу этого права определенная территория обретает черты, присущие социально  политической организации, и получает статус административно-территориальной  единицы.

     Таким образом, государственное устройство является одним из компонентов, характеризующих  форму государства. Если форма государства  выражает способ организации государственной  власти, то государственное устройство дает ответ на вопрос о внутренней структуре государственной власти. Таким образом, можно определить государственное устройство как  способ организации территории государства  и проживающего на этой территории населения.  

     Рассмотренное содержание государственного устройства находит различные формы своего проявления. Нельзя поэтому признать правильными попытки отождествления государственного устройства с его  формами. Например, в учебнике по общей  теории права и государства под  формой государственного устройства понимается административно-территориальная организация  государственной власти, характер взаимоотношений  между государством и его частями, центральными и местными органами6, т.е. все то, что выше было определено как содержание государственного устройства. Форма более конкретна, чем содержание, она выражает структуру содержания, порядок организации его элементов.

     Существуют  три основные разновидности форм государственного устройства: унитарное  государство, федерация и конфедерация.

 

      2. УНИТАРНОЕ ГОСУДАРСТВО 

     2.1 Понятие унитарного  государства 

     Унитарное государство - форма государственного устройства, при котором территория государства, в отличии от федерации не имеет в своем составе федеративных единиц, а подразделяется на административно-территориальные единицы (районы, области), которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственного суверенитета не обладают.

     Унитарное государственное устройство предполагает существование единого государства, подразделяющегося лишь на административно-территориальные  единицы и потому не включающее в  себя никаких государственных образований.

     Унитарное государство характеризуется следующими признаками:

     Во-первых, унитарное устройство предполагает единые, общие для всей страны высшие представительные, исполнительные, судебные органы, которые осуществляют верховное  руководство местными органами. Во Франции, например, высшим и единым законодательным органом государственной  власти является двухпалатный парламент, состоящий из Национального собрания и Сената.

     Верховная исполнительная власть на всей территории Франции принадлежит президенту; высшую судебную власть в государстве  осуществляет Кассационный суд.

     Во-вторых, на территории унитарного государства  действует одна конституция, единая система законодательства, одно гражданство. В нем функционирует единая денежная система, проводятся обязательная для  всех административно-территориальных  единиц общая налоговая и кредитная  политика.

     В-третьих, составные части унитарного государства (области, департаменты, округа, провинции, графства) государственным суверенитетом не обладают. Они не имеют своих законодательных органов, самостоятельных воинских формирований, внешнеполитических органов и других атрибутов государственности. В то же время местные органы в унитарном государстве обладают известной, а иногда и значительной, самостоятельностью.

     По  степени их зависимости от центральных  органов унитарное государственное  устройство может быть централизованным и децентрализованным. Принято считать  государство централизованным, если во главе местных органов государственной  власти стоят назначенные из центра чиновники, которым подчинены местные  органы самоуправления. Так, в Финляндии  местное самоуправление (ляни) возглавляется губернатором, который назначается президентом. В децентрализованных унитарных государствах местные органы государственной власти избираются населением и пользуются значительной самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.

     Имеются и смешанные системы унитарного государственного устройства, в которых  присутствуют признаки централизации  и децентрализации (Япония, Турецкая республика).

     В-четвертых, унитарное государство, на территории которого проживают небольшие по численности национальности, широко допускает национальную и законодательную  автономию (в Монголии, например, автономным государственным образованием является Баян-Улэгэйский аймак, на территории которого в основном проживают лица казахской национальности. В Судане, согласно закону о самоуправлении Южных провинций 1972 года, автономное право предоставлено Южному региону и т.д.).

     В-пятых, в унитарном государстве все  внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые  официально представляют страну на международной  арене.

     В-шестых, унитарное государство имеет  единые вооруженные силы, руководство  которыми осуществляется центральными органами государственной власти.

     Число ступеней политико-административного  деления зависит от численности  населения и размеров территории страны, однако зависимость эта не жесткая: иногда в менее крупных  странах число ступеней больше, чем  в более крупных. Скажем, если Великобритания имеет три уровня территориального деления, то Франция - четыре.

     С точки зрения организации публичной  власти унитарные государства можно  разделить на децентрализованные и централизованные.

     В децентрализованных унитарных государствах существует конституционное распределение  полномочий между центральной властью  и территориальными единицами высшего  уровня. Это сближает их с федеративными  государствами.

     Различие  же с централизованными государствами  заключается в том, что они (централизованные) - это те государства, в которых  нет местной автономии вообще, а функции власти на местах осуществляют только назначенные сверху администраторы. Это государства с выраженными  авторитарными политическими режимами. В ряде стран Тропической Африки значительная роль в осуществлении  власти на местах принадлежит родоплеменным  вождям. Впрочем, сейчас редко можно  встретить государства ,где на местах отсутствуют выборные органы. Однако в странах с однопартийной системой, формальное наличие местных выборных органов власти есть не более чем ширма для всевластия на местах.