Министерство  образования и  науки РФ

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное  учреждение

высшего профессионального  образования

Всероссийский заочный финансово-экономический  институт

Филиал  в г. Туле 
 
 

Курсовая  работа

по дисциплине

"Экономика  муниципального сектора"

на тему

"Формирование  и функционирование  муниципального хозяйства" 
 

                                    Выполнил: студент 5 курса

                                    факультета МиМ специальности ГМУ

                                    группы дневной

                                    Проверил: Комов В.Э. 
 
 
 
 

Тула 2007 г.

Содержание 
 

Введение

      Актуальность  выбранной темы работы обусловлена, во-первых, ролью, которую играет муниципальное хозяйство в жизнеобеспечении населения локальных территорий, формируя фактически основные сферы его жизнедеятельности на первичном территориальном уровне. Во-вторых, муниципальное хозяйство является экономической базой местного самоуправления. В-третьих, муниципальное хозяйство мобилизует и использует ресурсно-производственный и социальный потенциал первичных территориальных структур – муниципальных образований. В-четвертых, муниципальное хозяйство имеет важное значение в организации отраслей социальной сферы. На современном этапе развития российской экономики требуется анализ и обобщение опыта, накопленного за годы реформ, муниципальным хозяйством в условиях неотработанных правовых норм, неотрегулированности экономических отношений, игнорирования социальных приоритетов. Они должны послужить базой выработки перспективных подходов к формированию структуры и условий функционирования муниципального хозяйства.

      К настоящему времени опубликовано большое  число работ, посвященных различным аспектам анализа муниципального хозяйства. Это труды М.В. Васильева "Генезис и логика развития местного хозяйства в условиях рыночной трансформации российской экономики" (Ростов н/Д, 2002) и "Структура местного хозяйства в современной России" (Ростов н/Д, 2002), А.Г. Воронина "Муниципальное хозяйствование и управление" (М., 2004), Ю.В. Филиппова и Т.Т. Авдеевой  "Основы развития местного хозяйства" (М., 2000), А.Н. Швецова "Экономические ресурсы муниципального развития: финансы, имущество, земля" (М., 2002) и др.

      Однако  эти исследования носят в большей  мере правовой, чем экономический  характер. Это объясняется тем, что  муниципальное хозяйство как экономическая целостность с совокупностью хозяйственных отношений и связей только начинает формироваться, причем скорее на основе правовых решений, принятых на федеральном или региональном уровнях власти, а не на основе потребностей внутреннего развития территорий. Этим во многом объясняется и интерес в исследованиях муниципальной сферы к управленческим (формируются новые властно-управленческие структуры), коммунально-бытовым и жилищным (коммунально-бытовая сфера в результате приватизации оказалась практически вся в ведении муниципальных служб) проблемам. Муниципальный уровень социальной инфраструктуры, как правило, рассматривается в исследованиях последних лет конкретно в разрезе отдельных отраслей. В результате, муниципальное хозяйство как экономическая целостность, его политико-экономические основы и место в нем отраслей социальной инфраструктуры исследованы недостаточно, что и предопределило выбор темы работы, ее цели и задачи.

      Целью работы является анализ социально-экономических основ муниципального хозяйства и место муниципального уровня в структуре отраслей социальной инфраструктуры.

      Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• проанализировать место муниципального хозяйства в экономической системе местного самоуправления;
• исследовать основные модели муниципального хозяйства;
• изучить ресурсы муниципального образования;
• выявить пути эффективного развития муниципального хозяйства.

      Объект  исследования – муниципальное хозяйство, его социально-экономические основы и структура.

      Предмет исследования – система социально-экономических отношений в муниципальном хозяйстве, его взаимосвязи с региональным и федеральным уровнями в сфере социальной инфраструктуры.  

1. Муниципальное  хозяйство в экономической  системе местного  самоуправления

1.1. Муниципальное хозяйство:  сущность и основные  черты

      Целью совершенствования и развития экономических основ местного самоуправления является повышение эффективности решения вопросов местного значения, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления.

      Ключевыми задачами в этой сфере являются совершенствование  системы местного самоуправления; приведение компетенции муниципальных образований в соответствие с их ролью в системе власти и общественном хозяйстве; совершенствование структуры органов местного самоуправления; создание территориальной структуры местного самоуправления, обеспечивающей его реальное осуществление на всей территории Российской Федерации; обеспечение соответствия финансовых и материальных средств, находящихся в муниципальной собственности, полномочиям органов местного самоуправления; повышение эффективности управления муниципальным хозяйством.

      В основе развития местного самоуправления лежат экономические процессы. Следовательно, экономическую деятельность местного сообщества можно описать через  понятие «муниципальное хозяйство». Муниципальное хозяйство можно  рассматривать как инструмент, с помощью которого органы местного самоуправления осуществляют экономическую и хозяйственную деятельность. Эта категория имеет множество толкований, предопределяемых различным пониманием ее сущности.

      Раскроем  некоторые из встречающихся в литературе определений муниципального хозяйства.

      Первая  точка зрения представлена классиками муниципальной науки (Л.А. Велихов). Это деятельность населения и  органов местного самоуправления с  использованием муниципальной собственности  по воздействию на поведение хозяйствующих субъектов независимо от формы собственности в интересах населения.

      Вторая  точка зрения сводит муниципальное  хозяйство к совокупности предприятий  и организаций муниципальной  собственности, т. е. речь идет о коммунальном хозяйстве.

      Третья точка зрения относит к муниципальному хозяйству хозяйствующие субъекты, действующие в границах муниципального образования и в определенной законом степени подвластные муниципалитету.

      Четвертая точка зрения признает муниципальным  хозяйством хозяйствующие субъекты как муниципальной, так и других форм собственности, но лишь те, деятельность которых служит удовлетворению коллективных потребностей населения муниципального образования.

      В понимании муниципального хозяйства  наиболее полной и системной представляется точка зрения Л.А. Велихова. Под муниципальным хозяйством он понимает совокупность организаций, предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей населения¹.

      Муниципальное хозяйство имеет целью решение  местных вопросов, т.е. вопросов местного значения. Результатом такой деятельности пользуются все жители муниципального образования, они выступают «заказчиками»  услуг, оказываемых с помощью  муниципального хозяйства. В основе данного процесса находится осуществление собственных полномочий органами местного самоуправления² (рис. 1).

Рис. 1. Система муниципального хозяйства

1.2. Структура муниципального  хозяйства

      Муниципальное хозяйство состоит из различных хозяйствующих субъектов, деятельность которых определяет и координирует соответствующий орган местного самоуправления. Исходя из этого, можно выделить три элемента в системе муниципального хозяйства: органы местного самоуправления, осуществляющие нормативное и экономическое регулирование деятельности хозяйствующего субъекта на территории муниципального образования, при этом целью такого регулирования является удовлетворение коллективных потребностей населения муниципального образования; предприятия, учреждения и организации, находящиеся в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности; регулируют цены и тарифы на их продукцию, утверждают их устав, назначают и увольняют их руководителей; a предприятия, учреждения и организации, не находящиеся в муниципальной собственности. Их взаимоотношения с органами местного самоуправления построены на договорной основе, что дает право органам местного самоуправления координировать деятельность этих субъектов в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, устанавливать в определенных случаях ограничения на их деятельность³. Можно рассмотреть трактовку субъектов муниципального хозяйства, предложенную Ю.В. Филипповым и Т.Т. Авдеевой. Они также выделяют три элемента муниципального хозяйства:

• домашние хозяйства;
• предпринимательский сектор;
• местное правительство.

      Весь  мировой опыт свидетельствует, что  наиболее эффективно работают отнюдь не муниципальные предприятия, а предприятия, находящиеся в частной собственности, поэтому целесообразно заинтересовать их в производстве товаров и услуг, направленных на удовлетворение общественных потребностей населения муниципального образования. Сделать это органы местного самоуправления могут с помощью муниципального заказа, льгот, предоставляемых таким предприятиям.

      Муниципальный заказ, являясь наиболее эффективным  способом взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности, в на-стоящее время получает все более широкое распространение⁴.

      Реализуя  цель муниципального хозяйства, органы местного самоуправления решают вопросы  местного самоуправления двух видов: a опросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно; a опросы местного значения межпоселенческого характера часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.

      Взаимосвязи между экономическими субъектами муниципального хозяйства осуществляются с помощью  рынков факторов производства и потребительских товаров.

      Для экономики муниципального хозяйства  важное значение имеют три типа местных  рынков, выступающих основой развития муниципального образования и реализации институтов местного самоуправления:

• рынок труда;
• рынок жилья;
• рынок капитала.

2. Основные  модели муниципального  хозяйства

2.1. Типы муниципальных  образований в  системе местного  самоуправления

      Муниципальное образование - это городское или  сельское поселение, муниципальный  район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

      Рассмотрим  подробнее типы муниципальных образований:

• сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
• городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
• муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
• городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
• внутригородская территория города федерального значения -часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
• межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений⁵.

      Л.А. Велихов выделяет четыре модели муниципального хозяйства:

• муниципализация;
• муниципально-подрядная и муниципально-рентная модели;
• муниципально-концессионная;
• концессия.

      Эти модели различаются по степени вмешательства органа местного самоуправления в хозяйственную деятельность предприятия. Максимальное вмешательство, когда местное самоуправление становится по существу собственником предприятия, предполагается при муниципализации, минимальное вмешательство предполагает концессия, когда местное самоуправление на договорных условиях предоставляет частному лицу управлять предприятием.

      В настоящее время реализуются  следующие модели муниципального хозяйства.

1. Муниципально-рентная модель, при которой органы местного самоуправления несут основную нагрузку по решению вопросов местного значения и являются полноценными хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования (эта модель соответствует муниципализации в классификации Л.А. Велихова).
2. Коммунально-рентная модель, при которой доходы органов местного самоуправления складываются из налогов, собираемых с жителей муниципального образования, и, кроме этого, органы местного самоуправления могут облагать (в виде ресурсной ренты, например) хозяйствующие субъекты.
3. Коммунальная модель, при которой доходы органов местного самоуправления складываются из налогов с жителей муниципального образования. Хозяйственную деятельность здесь ведут в основном частные предприятия (эта модель всего ближе к концессии в классификации Л.А. Велихова)⁶.

      Следует отметить, что существование того или иного вида муниципального хозяйства  зависит от ресурсов территории (материальных, финансовых, кадровых), от собираемости налогов и от компетенции органов  местного самоуправления. Так, коммунальная модель существует в наиболее благополучных странах Западной Европы, в России же она практически нигде не применяется, напротив, российские органы местного самоуправления претендуют, причем часто необоснованно, на реализацию муниципально-рентной модели.

2.2. Система муниципального обслуживания

      Проблема  донесения товаров и услуг  населению приобретает в настоящее  время особую остроту, и ее решение - это прямая обязанность органов  местного самоуправления данного муниципального образования. Рассмотрим проблему муниципального обслуживания чуть подробнее.

      Выделяются 4 типа товаров и услуг:

• частные - характеризуются индивидуальным потреблением, а также тем, что потребителю легко отказать в доступе к таким товарам (например, пища, одежда, личный автомобиль);
• общедоступные - отличаются индивидуальным потреблени-ем и тем, что потребителю трудно отказать в доступе к ним (воздух, река, озеро);
• совместно оплачиваемые - характеризуются совместным потреблением и тем, что в них легко отказать (например, кабельное ТВ, телефон, водопровод, библиотека);
• коллективные - отличаются совместным потреблением и тем, что в них трудно отказать (пример: маяк, телевещание, оборона).

      Основных  участников процесса донесения товаров  и услуг принято разделять:

• на потребителя - непосредственно потребляет или получает товар или услугу;
• производителя - фактически и непосредственно выполняет работу или обеспечивает доставку товара или услуги потребителю⁷;
• распорядителя (организатора), обеспечивающего товар или услугу - назначает производителя потребителю, и наоборот, выбирает производителя, который будет обслуживать потребителя.

      Потребитель, производитель и распорядитель  связаны между собой определенными  отношениями: назначением услуги, ее доставкой и ее оплатой. Принято выделять 10 типов (механизмов) донесения товаров и услуг:

      1. Муниципальная услуга. Муниципальное  образование выступает как производитель  и как распорядитель услуги. Доставка  услуги (с взиманием платы или  без таковой) осуществляется органом  местного самоуправления, использующим своих служащих (пример: вся деятельность муниципальных предприятий).

2. Продажа услуг органами местного самоуправления. Физическое или юридическое лицо (частная компания) являются распорядителями, а муниципальное образование - производителем (примеры: покупка прав на пользование природными ресурсами, оплата милицейских услуг на частном предприятии).
3. Межмуниципальное соглашение. Одно муниципальное образование - производитель, другое - распорядитель (пример: покупка одним муниципальным образованием школьных или пожарных услуг у соседнего муниципального образования).
4. Контракт. Органы местного самоуправления заключают соглашения (контракт) с частными фирмами и некоммерческими организациями на доставку товаров и услуг. В таком механизме частник - производитель, муниципальное образование - распорядитель, который платит производителю. Муниципальный заказ является примером контракта.
5. Привилегия. В услуге, основанной на привилегии, муниципальное образование - распорядитель, частная фирма - производитель, но за услугу платит потребитель (примеры: такси, телефон, автобусные перевозки).
6. Дотация. Частная фирма - производитель, муниципальное образование и потребитель - сораспорядители (они выбирают определенных производителей, а потребитель выбирает наиболее подходящего производителя). Обычно и муниципальное образование, и потребитель платят производителю (примеры: учреждения культуры, дешевое жилье).
7. Гарантии. Частник - производитель, муниципальное образование платит производителю, при этом потребитель субсидируется. Система гарантий альтернативна системе дотаций (примеры: продуктовые талоны, жилищные ваучеры, системы перевозок).
8. Рынок. Потребитель сам организует процесс обеспечения и выбирает производителя - частника.
9. Добровольные услуги. Распорядителем и производителем является добровольная ассоциация.

      10. Самообслуживание.

      Три последних механизма (8-10) прямого  отношения к муниципальному хозяйству  не имеют. На практике используются также  смешанные и частичные механизмы  донесения услуг населению⁸.

      Рассмотрим  деятельность органов местного самоуправления в сфере ЖКХ. Она направлена, прежде всего, на обеспечение в рамках своих полномочий социальных гарантий прав граждан.

      ЖКХ является наиболее бюджетоемкой, социально  значимой и проблемной сферой деятельности органов местного самоуправления.

      Местная власть, создавая конкурентную среду  в системе ЖКХ, должна опираться  на комплексные целевые исследования в данной сфере и дифференцированно  подходить к экономическим и  управленческим структурам, работающим сегодня в сфере ЖКХ. Здесь необходимо решить ряд вопросов:

• устранять ли полностью из системы управления жилищным фондом службу заказчика и другие органы местного самоуправления, передавая все управляющим организациям, малому бизнесу и т. д.;
• каковы сроки проведения реформы, являются ли они достаточными для становления эффективной системы;
• есть ли ресурсы для осуществления преобразований в данной сфере (материальные, финансовые, правовые, кадровые и т. д.).

      Говоря  об экономическом развитии малых  предприятий в сфере ЖКХ, органам местного самоуправления важно осуществлять следующие мероприятия:

• создать эффективные механизмы поддержки становления и развития малых и средних предприятий в ЖКХ;
• организовать бизнес-инкубаторы для поощрения творческой и предпринимательской активности и начального этапа становления малого предприятия в сфере ЖКХ;
• содействовать созданию рабочих мест и обучению местных жителей новым профессиям и методам работы в сфере управления и обслуживания жилищного фонда.

      В становлении малого бизнеса в сфере ЖКХ можно использовать зарубежный опыт. Например:

• развивать комплекс самоуправляемых предприятий или кооперативов, базирующихся на ресурсах местного сообщества по примеру Европейского Союза⁹;
• создавать по примеру Британии коммерческие предприятия местного сообщества (КПМС), работающие в коммунальной сфере;
• учредить систему самоуправляемого микротерриториального предпринимательства (СМП);
• по примеру США создать корпорацию развития местных сообществ и т. д.

      Не  менее актуальным является определение критериев, позволяющих выявлять, где есть необходимость формирования новой или сохранения существующей системы управления жилищным фондом и предоставления коммунальных услуг, какая из них более отвечает современным требованиям. На наш взгляд, главными критериями должны стать эффективность и рентабельность работы, качество оказываемых услуг, степень удовлетворения потребностей населения.

      Можно выделить ряд дополнительных критериев  поддержки малых предприятий  в сфере ЖКХ:

1. отраслевой критерий (приоритетные отрасли данной территории), т.е. отрасли, в которых малое предприятие будет наиболее эффективным и устойчивым;
2. критерий финансового состояния и потенциала (отбираются сильные предприятия, а также предприятия, испытывающие сложности, но имеющие потенциал, профессиональную команду и если не план, то хотя бы идею выхода из кризиса);
3. критерий конструктивности позиции руководства в решении вопросов местного значения в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

      Однако  определения критериев недостаточно для формирования действенного механизма их использования. Этому должно способствовать развитие договорных отношений в сфере ЖКХ.

      Какой из механизмов лучше - зависит от конкретных обстоятельств, от конкретного муниципального образования. Приведем сравнительные  характеристики различных механизмов, позволяющих органу местного самоуправления сделать выбор в пользу какого-либо из них (табл. 1).

      Из  таблицы следует, что механизмы  контракта, рынка или гарантии могут  успешно работать только там, где  имеется много производителей, из которых можно выбирать.

      Независимо  от модели муниципального хозяйства, в  муниципальном образовании в  той или иной мере используются все  механизмы донесения товаров  и услуг. Отметим здесь, что при  муниципально-рентной модели основным механизмом является муниципальная услуга, а при коммунальной модели наибольшую роль приобретает контракт.

      Рассмотрим, как работает тот или иной механизм при решении вопросов местного значения – при донесении соответствующей услуги населению муниципального образования (табл. 2). Можно сделать вывод, что муниципальное хозяйство должно стремиться быть эффективным. 

Таблица 1

Характеристика  различных механизмов донесения  товаров и услуг¹⁰